Interesse ad agire: quando impugnare l'estratto di ruolo

Un contribuente ha agito in giudizio per far dichiarare prescritti alcuni debiti contributivi di cui era venuto a conoscenza tramite un estratto di ruolo, sostenendo la mancata notifica degli avvisi di addebito. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, chiarendo che non sussiste l’interesse ad agire per impugnare l’estratto di ruolo se l’ente creditore non ha avviato alcuna azione di riscossione e se il debitore non dimostra un pregiudizio specifico, attuale e concreto, come previsto dalla normativa vigente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Estratto di Ruolo e Interesse ad Agire: La Cassazione Fa Chiarezza

È una situazione purtroppo comune: un cittadino richiede un estratto di ruolo presso l’Agenzia delle Entrate-Riscossione e scopre l’esistenza di debiti, magari relativi a contributi previdenziali, di cui non aveva mai ricevuto notifica. La prima reazione è quella di voler agire subito in giudizio per far valere la prescrizione. Ma è sempre possibile? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ci aiuta a capire quando sussiste il concreto interesse ad agire, requisito fondamentale per avviare una causa.

Il caso in esame: debiti contributivi e avvisi mai notificati

Un contribuente aveva proposto appello contro la decisione di primo grado, insistendo per l’accoglimento della sua domanda di accertamento negativo. In pratica, chiedeva al giudice di dichiarare inesistenti due debiti contributivi risultanti da avvisi di addebito che, a suo dire, non gli erano mai stati notificati e che, pertanto, contenevano crediti ormai prescritti. La Corte d’Appello aveva respinto la sua richiesta, sostenendo che, in assenza di qualsiasi attività di notifica o di esecuzione da parte dell’Agente della riscossione, non si era creata alcuna situazione di incertezza giuridica tale da giustificare un’azione legale. Contro questa decisione, il cittadino ha proposto ricorso in Cassazione.

L’impugnazione dell’estratto di ruolo e l’interesse ad agire

Il cuore della questione ruota attorno all’articolo 100 del codice di procedura civile, che disciplina l’interesse ad agire. Per poter iniziare una causa, non basta essere titolari di un diritto: è necessario che vi sia un pregiudizio concreto e attuale che renda indispensabile l’intervento del giudice. La Suprema Corte ha confermato l’orientamento consolidato: l’interesse a promuovere un’azione di accertamento negativo sorge solo in una condizione di obiettiva incertezza. Questa incertezza non si verifica quando l’amministrazione creditrice (in questo caso, l’ente previdenziale e l’Agente della riscossione) non ha intrapreso alcuna azione esecutiva. La semplice conoscenza fortuita di un’iscrizione a ruolo, tramite il rilascio di un estratto, non è sufficiente a creare quella minaccia attuale che legittima il ricorso al giudice.

La recente riforma legislativa e le sue implicazioni

La Corte ha inoltre sottolineato come questa interpretazione sia stata rafforzata da un recente intervento legislativo (D.L. n. 146 del 2021). La nuova normativa ha stabilito espressamente che “L’estratto di ruolo non è impugnabile”. L’impugnazione diretta del ruolo e della cartella che si assume non notificata è consentita solo in casi eccezionali e tassativi, ovvero quando il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio specifico, quale:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. Il blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

Poiché nel caso di specie il ricorrente non ha allegato né dimostrato l’esistenza di uno di questi specifici pregiudizi, la sua azione è stata ritenuta inammissibile per carenza di interesse ad agire.

le motivazioni

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso basandosi su un principio giuridico consolidato e recentemente codificato. Le motivazioni principali si fondano sulla corretta interpretazione dell’articolo 100 del codice di procedura civile. Secondo la Corte, l’interesse ad agire deve essere concreto e attuale. Un’azione preventiva, come quella di accertamento negativo, è giustificata solo quando esiste una situazione di incertezza oggettiva che solo l’intervento del giudice può risolvere. La mera iscrizione a ruolo di un debito, senza che sia seguita da alcun atto di riscossione (come la notifica di una cartella o un pignoramento), non costituisce una minaccia sufficiente. Il legislatore, con la riforma del 2021, ha voluto limitare le impugnazioni preventive degli estratti di ruolo per evitare un contenzioso sterile, definendo chiaramente le uniche situazioni in cui l’impugnazione è ammessa in via eccezionale. Il ricorrente, non rientrando in nessuna di queste ipotesi, non aveva titolo per agire in giudizio.

le conclusioni

La decisione in commento ribadisce un punto fondamentale: non si può agire in giudizio “per precauzione”. Il sistema giudiziario interviene per risolvere conflitti reali e attuali, non ipotetici. Per il contribuente che scopre un debito tramite un estratto di ruolo, la strategia corretta non è l’impugnazione immediata del documento informativo, ma attendere la notifica del primo atto di riscossione (es. l’intimazione di pagamento). Sarà in quella sede che potrà far valere tutte le sue difese, inclusa l’eventuale prescrizione del credito per omessa notifica degli atti presupposti. L’azione diretta contro il ruolo è riservata solo a chi subisce un danno immediato e dimostrabile nelle specifiche situazioni previste dalla legge.

Posso impugnare un avviso di addebito che ho scoperto solo tramite un estratto di ruolo?
No, di regola non è possibile. La Cassazione ha stabilito che l’impugnazione è ammissibile solo se si dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico, il blocco di pagamenti dalla P.A. o la perdita di un beneficio.

Cos’è l’interesse ad agire in questo contesto?
È la condizione per cui si può avviare una causa solo quando c’è una reale e attuale minaccia a un proprio diritto. La semplice esistenza di un debito in un estratto di ruolo, senza alcuna azione di riscossione in corso, non è considerata una minaccia sufficiente a giustificare un’azione legale.

Quando sorge l’interesse ad agire per un’azione di accertamento negativo di un debito?
L’interesse sorge solo in una situazione di obiettiva incertezza giuridica. Secondo la sentenza, questa si verifica quando l’amministrazione ha promosso un’azione esecutiva o quando l’iscrizione a ruolo causa uno dei pregiudizi specificamente previsti dalla legge. In assenza di tali condizioni, non vi è interesse ad agire.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15077 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 15077 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 29/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso 8486/2023 proposto da:

COGNOME NOME, domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso LA CANCELLERIA RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE – RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE in persona del suo Presidente e legale rappresentante pro tempore, in proprio e quale mandatario della RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentati e difesi dagli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME ;

– controricorrenti – nonché contro

RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE, presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 3457/2022 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 11/10/2022 R.G.N. 2715/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 17/04/2024 dal AVV_NOTAIO COGNOME.

RILEVATO CHE

Con la sentenza indicata in epigrafe la Corte di appello di Roma ha respinto l’appello proposto da NOME COGNOME nei confronti di RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE per l’accoglimento della domanda di accertamento negativo concernente due avvisi di addebito relativi a pretesi debiti contributivi, avvisi mai notificati ma contenenti crediti da dichiararsi prescritti.

La Corte territoriale ha precisato che la tutela invocata non era ammissibile a fronte dell’assenza di qualsiasi attività di notifica degli avvisi di addebito in quanto non si era creata alcuna situazione di incertezza giuridica posto che nessuna iniziativa esecutiva era stata intrapresa dall’Agente della riscossione.

Per la cassazione della sentenza ricorre l’interessato con un motivo cui resistono, con distinti controricorsi, l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE e l’RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE.

Al termine della camera di consiglio, il Collegio si è riservato il deposito dell’ordinanza nei successivi sessanta giorni.

CONSIDERATO CHE

Con il primo ed unico motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360 cod.proc.civ., primo comma, n. 3, la violazione e falsa applicazione dell’art. 100 cod.proc.civ. gli artt. 61 e 62 del d.lgs. n. 276 del 2003 e assume che la Corte di merito abbia errato nell’escludere l’interesse a proporre, con l’impugnazione del ruolo,

un’azione di accertamento negativo e a far valere la prescrizione RAGIONE_SOCIALE pretese creditorie, in ragione dell’inesistenza della notifica degli atti in astratto idonei a interromperla.

Il ricorso non merita accoglimento.

La Corte territoriale, dopo avere ricostruito tutti gli strumenti di tutela che l’ordinamento appresta nel sistema della riscossione dei crediti degli enti previdenziali, puntualizza che il ricorrente ha dedotto che gli avvisi di addebito non sono stati notificati (circostanza ammessa dallo stesso RAGIONE_RAGIONE_SOCIALE che ha, altresì, dichiarato, nel corso del giudizio di merito, che nessuna iniziativa esecutiva è stata intrapresa dall’agente della riscossione).

L’odierno ricorrente si è limitato a dedurre la fortuita cognizione degli avvisi di addebito, dopo il rilascio dell’estratto di ruolo, e a chiedere l’accertamento dell’omessa o dell’invalida notifica di tali atti, senza indicare il concreto pregiudizio che ne deriverebbe in relazione allo svolgimento del procedimento di riscossione.

La sentenza impugnata mostra di conformarsi alla giurisprudenza di questa Corte, che ha ravvisato un interesse ad agire giuridicamente apprezzabile nell’ipotesi di una minaccia attuale di atti esecutivi (Cass. n. 6723 del 2019). L’interesse all’azione di accertamento negativo sorge solo in una situazione di obiettiva incertezza, che non si riscontra quando l’amministrazione non abbia promosso alcuna azione esecutiva (Cass., n. 7353 del 2022; Cass. n.25834 del 2023): l’incertezza sostanzia l’interesse ad agire quando non possa essere superata senza l’intervento del giudice (sentenza n. 29294 del 2019) e il contribuente vanta un interesse ad agire, ove deduca la mancata o l’invalida notifica della cartella, in funzione recuperatoria della tutela prevista dal D.Lgs. n. 46 del 1999, art. 24 o intenda far valere eventi estintivi del credito, maturati successivamente alla notifica della cartella, e prospetti in ambedue le ipotesi una situazione d’incertezza oggettiva.
Né la soluzione muta a seguito dell’introduzione del D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, art. 3-bis convertito, con modificazioni, nella L. 17 dicembre 2021, n. 215, che ha inserito il comma 4-bis nel D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, art. 12 che, applicabile anche ai crediti previdenziali (Cass. nn. 10859, 10848, 10595, 7348 del 2023) nonché ai processi pendenti (Cass. S.U. n. 26283 del 2022) dispone:

“L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4 codice dei contratti pubblici, di cui al D.Lgs. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lett. a) del regolamento di cui al D.M. dell’economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all’art. 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione”. Invero, la disciplina introdotta di recente, difatti, specifica e concretizza l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata (Cass., S.U., 6 settembre 2022, n. 26283). Il legislatore, nell’enucleare specifiche ipotesi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha dunque plasmato l’interesse ad agire.
Tale normativa, provvista di valenza generale, si estende anche ai crediti previdenziali (Cass., sez. lav., 24 aprile 2023, n. 10859 e n. 10848; 20 aprile 2023, n. 10595, e 14 marzo 2023, n. 7348).

In conclusione il ricorso va rigettato e le spese di lite seguono il criterio della soccombenza dettato dall’art.91 cod.proc.civ.

Sussistono le condizioni di cui all’art. 13, comma 1 quater, d.P.R.115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALE spese del presente giudizio di legittimità liquidate in euro 1.200,00 per compensi professionali e in euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge, a favore di ciascun controricorrente.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater, del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, de ll’ulteriore

importo a titolo di contributo unificato, pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio del 17 aprile 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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