Interesse ad agire e estratto di ruolo: la Cassazione

Un contribuente ha contestato un debito per una sanzione amministrativa, venutone a conoscenza tramite un estratto di ruolo e sostenendo la prescrizione. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 9061/2025, ha dichiarato l’azione inammissibile per carenza di interesse ad agire. Poiché l’estratto di ruolo non è un atto esecutivo e non era stata intrapresa alcuna azione di riscossione, non sussisteva la necessità di una tutela giudiziaria, rendendo l’azione di mero accertamento non proponibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 6 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Estratto di Ruolo e Prescrizione: Quando Manca l’Interesse ad Agire?

L’impugnazione di un debito, specialmente se datato, è una situazione comune per molti contribuenti. Tuttavia, non sempre la scoperta di un’iscrizione a ruolo tramite un semplice estratto giustifica un’azione legale immediata. La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 9061/2025, ha ribadito un principio fondamentale del nostro ordinamento: per poter adire un giudice, è necessario avere un interesse ad agire concreto e attuale. Vediamo come questo principio si applica al caso di un debito conosciuto solo tramite un estratto di ruolo.

I Fatti del Caso

Un cittadino, nel 2017, scopriva tramite un estratto di ruolo rilasciato dall’Agente della Riscossione l’esistenza di un debito derivante da una sanzione amministrativa per violazione del codice della strada risalente al 2007. A suo dire, la cartella di pagamento non era mai stata notificata. Di conseguenza, avviava un’azione legale per far valere, tra le altre cose, la prescrizione del credito.
I giudici di primo e secondo grado respingevano la domanda, ritenendola inammissibile per carenza di interesse, poiché l’estratto di ruolo non è un atto esecutivo e non produce un pregiudizio immediato. Il contribuente, non soddisfatto, ricorreva in Cassazione.

La Decisione della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha confermato la linea dei giudici di merito, dichiarando il ricorso infondato. Anzi, ha specificato che l’azione non avrebbe dovuto nemmeno essere iniziata. La Corte ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio, chiudendo definitivamente la questione perché l’azione era improponibile sin dall’origine.

Il Principio dell’Interesse ad Agire nell’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo

Il cuore della decisione si basa sul concetto di interesse ad agire, sancito dall’art. 100 del codice di procedura civile. Per poter chiedere tutela a un giudice, non basta affermare di avere un diritto; è necessario dimostrare che tale diritto è stato leso o minacciato in modo concreto e attuale. L’azione legale deve essere lo strumento necessario per rimuovere un pregiudizio reale, non potenziale o futuro.

Le Motivazioni

La Corte ha spiegato che, secondo l’orientamento consolidato delle Sezioni Unite, l’impugnazione di un debito conosciuto tramite un estratto di ruolo è ammissibile solo in casi eccezionali e specificamente previsti dalla legge. Ad esempio, quando l’iscrizione a ruolo impedisce la partecipazione a gare d’appalto o la riscossione di crediti verso la Pubblica Amministrazione. In assenza di tali circostanze, l’estratto di ruolo è un mero documento informativo.
Non essendo un atto della riscossione che preannuncia un’esecuzione forzata (come un’intimazione di pagamento o un pignoramento), non crea quella situazione di incertezza oggettiva e di lesione attuale che giustifica un’azione di accertamento negativo. In parole semplici, il contribuente non subisce alcun danno concreto dalla semplice esistenza dell’estratto. L’azione proposta, quindi, assume un carattere meramente preventivo, volto a scongiurare un’eventuale e futura azione di riscossione, ma il nostro sistema processuale non ammette azioni di questo tipo. Il cittadino dispone di altri strumenti, come l’istanza di sgravio in autotutela presso l’ente creditore, per eliminare la pretesa.

Conclusioni

La pronuncia della Cassazione chiarisce un punto fondamentale per i contribuenti: non è possibile avviare una causa basandosi unicamente sulla conoscenza di un debito tramite un estratto di ruolo per chiederne la declaratoria di prescrizione. È necessario attendere un atto successivo e concreto dell’agente della riscossione che manifesti la volontà di procedere al recupero coattivo del credito. Solo in quel momento sorgerà l’interesse ad agire e, con esso, il diritto di difendersi in giudizio. Questa decisione mira a evitare un contenzioso prematuro e a indirizzare i cittadini verso gli strumenti amministrativi disponibili, riservando l’intervento del giudice alle situazioni di effettiva lesione di un diritto.

Posso fare causa per annullare un debito se l’ho scoperto solo tramite un estratto di ruolo?
No, secondo la Corte di Cassazione, non è possibile. L’estratto di ruolo è un semplice documento informativo e non un atto esecutivo. L’azione legale è ammissibile solo se l’iscrizione a ruolo causa un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico, e non per chiedere una generica declaratoria di prescrizione.

Che cos’è l’interesse ad agire e perché è fondamentale in questo caso?
L’interesse ad agire è una condizione essenziale del processo che richiede un bisogno effettivo e attuale di tutela giurisdizionale. In questo caso, mancava perché l’amministrazione non aveva intrapreso alcuna iniziativa esecutiva. Pertanto, l’azione del contribuente era considerata preventiva e non volta a risolvere una lesione di un diritto già avvenuta o imminente.

Se non posso fare causa, cosa posso fare per contestare il debito indicato nell’estratto di ruolo?
Il contribuente può rivolgersi direttamente all’ente creditore (es. il Comune) in sede amministrativa, presentando un’istanza di annullamento in autotutela (il cosiddetto ‘sgravio’). In alternativa, deve attendere la notifica di un atto di riscossione successivo (come un’intimazione di pagamento o un preavviso di fermo) per poterlo impugnare davanti a un giudice.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 9061 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 3 Num. 9061 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 06/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 14101/2023 R.G. proposto da: COGNOME rappresentato e difeso dall ‘ avvocato COGNOME presso l ‘ indirizzo di posta elettronica certificata della quale è domiciliato per legge;

-ricorrente-

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE RISCOSSIONE, COMUNE DI COGNOME -intimati- avverso la SENTENZA del TRIBUNALE di ROMA n. 18340/2022 depositata il 13/12/2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 02/04/2025 dal Consigliere COGNOME

FATTI DI CAUSA

1. Nel 2017 con atto di citazione NOME COGNOME NOME COGNOME contestava la cartella di pagamento NUMERO_CARTA emessa sulla base del ruolo 9206/2011, relativa ad una sanzione amministrativa comminata nel 2007 per violazioni del codice della strada, conosciuta attraverso l’estratto di ruolo rilasciato dalla Agenzia delle Entrate Riscossione in data 13 marzo 2017. A fondamento della opposizione deduceva la mancata notifica della cartella di pagamento, i vizi della stessa, la mancata notifica del verbale di accertamento, la prescrizione, la mancata motivazione della cartella di pagamento.
Mentre l’Agenzia delle Entrate Riscossione veniva dichiarata contumace, si costituiva invece il Comune di Fiumicino, eccependo la propria carenza di legittimazione passiva in relazione agli atti posti in essere dal concessionario. Depositava la documentazione relativa alla notifica del verbale di accertamento 7045481/07, sotteso alla cartella per cui era causa. Nel merito deduceva la inammissibilità della opposizione proposta avverso il verbale di accertamento, in quanto la stessa ai sensi degli articoli 6 e 7 del d.lgs. 150/2011 doveva essere proposta entro trenta giorni dalla conoscenza della esistenza di quello.
Il Giudice di pace di Roma, con sentenza 26104/2017, riteneva inammissibile l’opposizione per carenza di interesse, non avendo l’estratto di ruolo efficacia esecutiva.

Avverso la sentenza del giudice di primo grado appello NOME COGNOME, deducendo la erroneità della decisione, in quanto: a) aveva proposto non una opposizione ex art. 615 c.p.c., ma una domanda di accertamento negativo del credito in relazione alla prescrizione; b) questa Corte ha avuto modo di affermare l’esistenza di un interesse alla domanda nel caso che la cartella di pagamento non sia stata precedentemente notificata; c) era fondata l’eccezione di prescrizione integrata anche considerando la data di asserita notifica della cartella di pagamento e la proposizione del giudizio.
Non si costituivano la Agenzia delle Entrate Riscossione ed il Comune di Fiumicino, che venivano dichiarati contumaci.

Il Tribunale di Roma, quale giudice di appello, con sentenza n. 18340/2022, rigettava il gravame.

Avverso la sentenza di appello ha proposto ricorso l’originario attore.

Nessuna difesa è stata svolta dalle parti intimate.

La Corte si è riservata il deposito della motivazione entro il termine di giorni sessanta dalla decisione.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.NOME COGNOME articola in ricorso due motivi.

1.1. Con il primo motivo denuncia: <>.

Sottolinea il suo interesse ad agire anche se si volesse applicare il nuovo comma 4-bis dell’art. 12 del DPR n. 602/73, come interpretato dalle Sezioni Unite con sentenza n. 26283/2022 (punti 17 e 21).

Osserva che la suddetta disposizione e la suddetta sentenza operano per i casi di azione diretta avverso gli estratti di ruolo, ma non operano per i casi di azione di mero accertamento, come per l’appunto quello di specie, in cui il destinatario di una cartella, ritualmente notificata e non impugnata, eccepisce l’intervenuta estinzione del diritto ivi consacrato per avvenuto decorso del termine prescrizionale.

Invocando i principi affermati dalle Sezioni Unite con sentenza n. 7514/2022 (punto 6) e da Cass. n. 29294/2019, sostiene che indubbio è il suo interesse ad agire alla luce sia dell’art. 100 c.p.c. che della normativa di cui al D.L. n. 146/2021, con la conseguenza che il giudice di merito avrebbe dovuto esaminare ed accogliere la sua eccezione, in quanto, quando lui aveva acquisito l’estratto di ruolo, la prescrizione si era già formata.

Sotto altro profilo rappresenta che non ha impugnato la cartella oggetto di contestazione per tramite dell’estratto di ruolo, ma ha esercitato un’azione di accertamento negativo del credito, che era stato fatto valere dal Comune di Fiumicino e da ADER, in considerazione della prescrizione del diritto di credito, ex art. 28 L. 689/81, maturato in via successiva alla data di notifica della cartella.

Rileva che l’estratto di ruolo risulta rilasciato in data 13.03.2017 e che la cartella sarebbe stata presuntivamente notificata in data 21.05.2011, ma che ADER aveva omesso di provare la notifica di atti della riscossione successivi alla cartella, interruttivi del termine di prescrizione.

Osserva che, secondo la giurisprudenza di questa Corte: a) l’azione di riscossione deve essere effettuata attraverso la notifica di atti tipici, aventi il dettaglio delle cartelle per le quali si sollecita il pagamento (Cass. n. 18305/20, n. 9589/18); b) la mancata produzione della copia dell’intimazione non consente di ritenere interrotti i termini di prescrizione (Cass. n. 24677/2021 e n. 30718/22); c) l’interesse ad agire in una azione di mero accertamento non implica necessariamente l’attualità della lesione di un diritto, essendo sufficiente uno stato di incertezza oggettiva (Cass n. 13736/2022).
Invocando il principio affermato da Cass. n. 2617/2023 (punto 12.4), sostiene il suo interesse ad agire, essendo maturata la prescrizione dopo la notifica della cartella.

Sottolinea che nel caso di specie l’incertezza oggettiva è stata resa palese dalla posizione difensiva assunta in giudizio dal concessionario, che ha sostanzialmente negato l’intervenuta prescrizione del credito, assumendo a vario titolo la regolarità della notificazione o il compimento di atti successivi, o ancora la decennalità del termine estintivo.

In definitiva, secondo il ricorrente, la sentenza del giudice di appello è errata, sia da un punto di vista generale, sia con riguardo all’art. 100 cpc, sia alla luce della normativa del nuovo comma 4-bis dell’art. 12 del DPR n. 602/73 (non applicabile nel caso di specie).

1.2. Con il secondo motivo denuncia: <>.

Sottolinea ancora una volta che nel caso di specie la prescrizione del credito è intervenuta successivamente alla notifica della cartella di pagamento e che il giudice dell’appello aveva omesso qualsivoglia pronuncia sull’unico motivo di appello, da lui proposto, relativo per l’appunto alla prescrizione del credito.

Precisa che, trattandosi di violazioni al codice della strada, aveva fatto valere il decorso del termine di prescrizione quinquennale successivo alla notifica della cartella.

I motivi – che vengono qui unitariamente considerati, in ragione della loro stretta connessione – non sono fondati; e, anzi, va di ufficio portato alle sue corrette conseguenze il rilievo dell’originaria carenza dell’interesse ad agire.

2.1. Le Sezioni Unite di questa Corte con sentenza n. 26283/2022 hanno stabilito i seguenti principi:

<>;

<>.
Il percorso argomentativo, svolto dalle Sezioni Unite, nelle sue articolazioni essenziali, è sintetizzabile nei termini che seguono:

l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, che regola la riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo (ivi comprese le sanzioni amministrative), precisa che il debitore ha interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata nei casi in cui dimostri che l’iscrizione a ruolo pregiudichi: (a) la partecipazione a una procedura di appalto secondo il codice dei contratti pubblici, (b) la riscossione di somme dovute dalla p.a., o (c) la perdita di un beneficio sempre nei rapporti con la p.a. (con valutazione da effettuare al momento della pronuncia);
l’interesse ad agire costituisce una condizione dell’azione avente natura dinamica, come tale suscettibile di assumere una diversa configurazione, per ius superveniens , fino al momento della decisione;

– la citata disposizione, incidendo sulla pronuncia della sentenza, trova, di conseguenza, applicazione anche nei processi pendenti, nei quali l’opponente ha l’onere di dedurre e dimostrare la sussistenza dell’interesse ad agire: in particolare, <>.
Il quadro si completa con il principio enunciato dalle Sezioni unite con la sentenza n. 12459/2024, che ha stabilito come <>.
Nel solco tracciato dalle suddette sentenze delle Sezioni Unite, è stato di recente precisato (Cass. n. 31430/2024) che la sanzione di inammissibilità originaria della domanda, avente ad oggetto i crediti conosciuti attraverso una spontanea acquisizione dell’estratto di ruolo, si estende alle domande tendenti a conseguire la declaratoria della maturata prescrizione di quelli.

2.2. Applicando i suddetti principi al caso di specie, occorre rilevare che parte ricorrente, originaria opponente, non ha dimostrato la sussistenza di un interesse di tal fatta, né nel corso del giudizio di merito, né in questa sede.

Un interesse ad agire siffatto non può scorgersi nella formulazione di una richiesta di prescrizione del credito portato dalla cartella opposta.

Come questa Corte ha già reiteratamente precisato (anche prima della menzionata sopravvenienza normativa e della esegesi offertane dalle Sezioni Unite), l’impugnazione della cartella, conosciuta a mezzo estratto di ruolo, è ammissibile soltanto in caso di omessa o invalida notifica della cartella di pagamento e relativamente al credito in esso riportato, e non anche per dedurre fatti estintivi successivi (quali la prescrizione del credito). Invero, alla luce della generale strumentalità del processo rispetto al diritto sostanziale, non è configurabile un interesse all’azione di accertamento negativo in difetto di una situazione di obiettiva incertezza, allorquando nessuna iniziativa esecutiva sia stata intrapresa dall’amministrazione (in tal senso, Cass. n. 7353/2022; n. 22925 e n. 6723/2019; n. 22946 e n. 20618/2016; espressamente nel senso della necessità di verificare l’interesse ad agire anche in caso ci si intenda dolere soltanto della prescrizione successiva, tra le altre: Cass. 13300/2024).
Va dunque ribadito che condizione di ammissibilità dell’azione di accertamento negativo è rappresentata dall’avvenuto compimento di un atto di esercizio, rivendicazione o seria manifestazione di vitalità del diritto della cui inesistenza si invoca declaratoria.

Diversamente opinando, l’azione di accertamento assumerebbe un carattere preventivo, sarebbe cioè diretta a prevenire ogni astratto, futuro ed eventuale – dubbio sulla esistenza di un diritto, finendo con il configurare una c.d. azione di mera iattanza (cioè una di quelle azioni con cui si induce il convenuto ad agire ovvero si addossa

su quest’ultimo il carico della prova dell’esistenza di un diritto negato dall’attore), che proprio la positiva previsione dell’interesse ad agire quale condizione dell’azione (art. 100 c.p.c.) ha inteso escludere.

In altri termini, dando seguito ad un consolidato orientamento di questa Corte (cfr., tra le tante, Cass. n. 7353/2022, n. 22946/2016), ogniqualvolta l’amministrazione non ha intrapreso nessuna iniziativa esecutiva, la contestazione del credito, risultante dal ruolo, non è ammissibile per difetto di interesse, in quanto tale accertamento non si prospetta come l’unico strumento volto a eliminare la pretesa: il presunto debitore può legittimamene rivolgersi all’ente titolare in sede amministrativa, chiedendo l’elisione del credito in via di autotutela (il c.d. sgravio), e, disponendo già di uno strumento per eliminare la pretesa dell’amministrazione, non ha interesse a proporre un’azione giurisdizionale diretta di mero accertamento, vale a dire di un’azione senza la previa sussistenza di un ‘conflitto’ riconoscibile come tale.
Pertanto, difettando una condizione dell’azione, la causa non avrebbe potuto essere proposta: e tanto giustifica la cassazione senza rinvio della gravata sentenza, in quanto l’azione non poteva essere iniziata e proseguita (il che rende superfluo l’esame delle censure svolte col ricorso per cassazione).

In definitiva, il ricorso viene deciso sulla base del seguente principio di diritto:

<>.

Le spese dei gradi di merito, in ragione della sopravvenienza in corso di causa della novella normativa e della sua specifica lettura euristica di nomofilachia, possono essere integralmente compensate, mentre non vi è da provvedere in ordine alle spese del presente giudizio di legittimità, stante la mancata difesa della parte intimata.

Il tenore della presente pronunzia – che è (non di rigetto, inammissibilità o improponibilità del gravame, ma) di cassazione senza rinvio della sentenza impugnata – esclude l’applicabilità dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, per cui si dà atto che non sussistono i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello previsto per il ricorso, ove dovuto, a norma dell’art. 1bis dello stesso art. 13.

P. Q. M.

La Corte:

cassa senza rinvio la sentenza impugnata perché la causa non poteva essere proposta;

dichiara interamente compensate tra le parti le spese dei gradi di merito;

dichiara non luogo a provvedere in ordine alle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.