Integrità del contraddittorio: Cassazione annulla

La Corte di Cassazione ha annullato una decisione della Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS) relativa alla cancellazione di un professionista dall’albo degli odontoiatri. La causa dell’annullamento è un vizio procedurale fondamentale: la mancata integrità del contraddittorio, dovuta all’assenza nel giudizio di due parti necessarie (litisconsorti necessari), ovvero la Procura della Repubblica e il Ministero della Salute. La Corte ha rinviato il caso alla CCEPS per un nuovo esame nel rispetto delle corrette procedure.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 30 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Integrità del contraddittorio: la Cassazione annulla la cancellazione dall’albo

L’ordinanza della Corte di Cassazione n. 3609/2024 offre un’importante lezione sul principio cardine dell’integrità del contraddittorio nel processo. La Corte ha annullato una decisione che confermava la cancellazione di un professionista dall’albo degli odontoiatri, non per una valutazione nel merito, ma per un grave vizio di procedura: la mancata partecipazione di due soggetti che per legge dovevano essere presenti nel giudizio. Questo caso evidenzia come le garanzie procedurali siano essenziali per una giustizia equa e valida.

I Fatti del Caso: La Cancellazione dall’Albo degli Odontoiatri

La vicenda ha origine da un provvedimento dell’Ordine Provinciale dei Medici Chirurghi e degli Odontoiatri che disponeva la cancellazione di un professionista dal relativo albo. La ragione di tale provvedimento risiedeva nel fatto che il professionista, laureato in medicina e chirurgia e immatricolato in un anno accademico non compreso nella finestra temporale prevista da una legge speciale (L. 471/1988), non aveva i requisiti per essere iscritto all’albo degli odontoiatri.

Il professionista aveva impugnato la cancellazione davanti alla Commissione Centrale per gli Esercenti le Professioni Sanitarie (CCEPS), l’organo di giurisdizione speciale competente in materia. La CCEPS, tuttavia, aveva rigettato il ricorso. Contro questa decisione, l’odontoiatra ha proposto ricorso alla Corte di Cassazione.

La Decisione della Corte e il Principio dell’Integrità del contraddittorio

La Corte di Cassazione, esaminando il caso, ha rilevato d’ufficio, cioè di propria iniziativa, un vizio procedurale insanabile nel giudizio svoltosi davanti alla CCEPS. La Corte ha stabilito che quel giudizio era nullo per la violazione dell’integrità del contraddittorio.

In sostanza, il processo davanti alla CCEPS si era svolto senza la partecipazione di due parti che la legge considera necessarie: la Procura della Repubblica presso il Tribunale competente e il Ministero della Salute. La loro assenza ha compromesso la validità dell’intero procedimento.

Il Ruolo dei Litisconsorti Necessari

La legge (in particolare il D.P.R. n. 221/1950) stabilisce che in procedimenti di questo tipo, che hanno natura giurisdizionale e non meramente amministrativa, sia la Procura che il Ministero della Salute sono ‘litisconsorti necessari’. Questo significa che la loro presenza è obbligatoria affinché la decisione del giudice sia valida ed efficace per tutti. La Procura agisce a tutela dell’interesse pubblico e della legalità, mentre il Ministero agisce come organo di vigilanza sulle professioni sanitarie.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che la fase davanti alla CCEPS non è amministrativa, ma giurisdizionale. Di conseguenza, devono essere rispettate tutte le garanzie del giusto processo, prima fra tutte quella che assicura che tutti i soggetti interessati dalla decisione possano partecipare e difendersi. L’assenza della Procura e del Ministero ha creato uno squilibrio e ha violato una norma procedurale fondamentale (art. 102 c.p.c.). Questo vizio, ha precisato la Corte, può essere rilevato in ogni stato e grado del processo, purché non si sia formato un giudicato interno. Poiché il problema si è posto per la prima volta nella fase giurisdizionale davanti alla CCEPS, il difetto era ancora rilevabile. Di conseguenza, la decisione della CCEPS è stata cassata, ovvero annullata, e la causa è stata rinviata alla stessa Commissione, che dovrà riesaminarla in una diversa composizione e, questa volta, garantendo la presenza di tutte le parti necessarie.

Le Conclusioni

Questa ordinanza riafferma con forza un principio basilare del nostro ordinamento: un processo non è giusto se non vi partecipano tutti coloro che per legge devono esserci. L’integrità del contraddittorio non è una mera formalità, ma una garanzia sostanziale a tutela dei diritti di tutti i soggetti coinvolti e dell’interesse pubblico alla corretta applicazione della legge. La decisione della Cassazione, annullando il provvedimento per un vizio di forma, assicura che il merito della questione venga deciso solo dopo un procedimento ritualmente corretto, ripristinando le regole fondamentali del gioco processuale.

Perché la Corte di Cassazione ha annullato la decisione della Commissione Centrale (CCEPS)?
La decisione è stata annullata per un vizio procedurale, ossia la mancata integrità del contraddittorio. Nel giudizio davanti alla CCEPS non avevano partecipato due parti la cui presenza è obbligatoria per legge: la Procura della Repubblica e il Ministero della Salute.

Chi sono i litisconsorti necessari nei procedimenti disciplinari e di iscrizione agli albi sanitari?
Secondo la giurisprudenza consolidata e le norme di riferimento (D.P.R. n. 221/1950), nei giudizi davanti alla CCEPS contro i provvedimenti degli Ordini professionali, sono litisconsorti necessari il professionista sanitario, l’Ordine professionale, la Procura della Repubblica e il Ministero della Salute.

Cosa accade dopo che la Cassazione ha annullato la decisione per questo motivo?
La Corte di Cassazione ha ‘cassato con rinvio’. Ciò significa che il caso torna alla CCEPS, che dovrà giudicarlo di nuovo in una composizione diversa. Il nuovo giudizio dovrà obbligatoriamente includere tutte le parti necessarie, sanando così il difetto procedurale riscontrato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 3609 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 2 Num. 3609 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 25298/2019 R.G. proposto da:

NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’AVV_NOTAIO NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) per procura in calce al ricorso,

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente dottAVV_NOTAIO NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente

allAVV_NOTAIO NOME COGNOME (CODICE_FISCALE) per procura in calce al controricorso, -controricorrente-

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE PRESSO IL TRIBUNALE DI RAGIONE_SOCIALE, -intimati- avverso la DECISIONE RAGIONE_SOCIALE COMMISSIONE CENTRALE PER GLI ESERCENTI LE PROFESSIONI SANITARIE n. 106/2018 depositata il 16.5.2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 30.1.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con provvedimento dell’RAGIONE_SOCIALE del 15.9.2015, indicato come esecutivo RAGIONE_SOCIALE decisione n. 53 del 6.10.2014 RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE (organo di giurisdizione speciale in materia disciplinare e di iscrizione all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE), che aveva respinto la sua impugnazione di rigetto RAGIONE_SOCIALE sua domanda del 25.1.1995 di iscrizione all’RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE (iscrizione poi comunque eseguita con riserva a seguito dell’accoglimento dell’istanza di sospensiva del COGNOME con ordinanza del TAR del 24.5.1995, in seguito travolta dalla sentenza n. 8307 del 27.12.2001 di difetto di giurisdizione del TAR medesimo) e di accertamento del suo diritto ad essere iscritto a quell’RAGIONE_SOCIALE e ad esercitare la professione di odontoiatra, veniva disposta, con effetto dal giorno successivo al ricevimento del
provvedimento, la cancellazione di COGNOME NOME dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Il provvedimento di cancellazione aveva richiamato in motivazione la decisione summenzionata di rigetto RAGIONE_SOCIALE domanda di iscrizione all’RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE, che era stata respinta in quanto lo stesso, laureato in medicina e chirurgia, era stato immatricolato presso l’RAGIONE_SOCIALE nell’anno accademico 1985/1986, e non aveva quindi potuto optare per l’iscrizione all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE istituito con la L. 24.7.1985 n.409 (dopo l’istituzione del corso di laurea in RAGIONE_SOCIALEa da parte del D.P.R. 28.2.1980 n.135) sulla base delle disposizioni RAGIONE_SOCIALE L.31.10.1988 n. 471 (che abilitavano i soli medici chirurghi immatricolati tra il 1980/1981 ed il 1984/1985 che svolgevano attività di RAGIONE_SOCIALEa ad iscriversi al neoistituito RAGIONE_SOCIALE).
Tale provvedimento veniva comunicato il 23.9.2015, non direttamente a COGNOME NOME, ma al suo legale domiciliatario del giudizio svoltosi davanti alla RAGIONE_SOCIALE (d’ora in poi per brevità RAGIONE_SOCIALE), conclusosi con la decisione n. 53/2014, che successivamente nel 2018 sarebbe stata cassata con rinvio alla medesima RAGIONE_SOCIALE in diversa composizione dalla Corte di Cassazione, in quanto la sentenza n. 215 del 7.10.2016 RAGIONE_SOCIALE Corte Costituzionale aveva ritenuto che la composizione con personale di nomina amministrativa di quella RAGIONE_SOCIALE, normativamente prevista (art. 17 del D. Lgs. C.p.S. 13.9.1946 n.233), non ne garantisse l’imparzialità e l’indipendenza, indispensabili per l’esercizio di una funzione giurisdizionale.
COGNOME NOME impugnava tempestivamente il provvedimento di cancellazione dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE davanti alla RAGIONE_SOCIALE, in contraddittorio col solo RAGIONE_SOCIALE (giudizio n. 5/201/221), chiedendone la

sospensione in via cautelare e l’annullamento anche per la sua mancata convocazione in sede amministrativa prima RAGIONE_SOCIALE disposta cancellazione, facendo poi presente che aveva proposto ricorso alla Suprema Corte avverso la decisione n. 53/2014 RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE posta a base RAGIONE_SOCIALE cancellazione, e che appariva probabile la cassazione con rinvio di quella decisione, avente carattere pregiudiziale, da parte RAGIONE_SOCIALE Suprema Corte (poi in effetti intervenuta), chiesta nel giudizio di legittimità anche dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, alla luce dell’intervenuta sentenza RAGIONE_SOCIALE Corte Costituzionale n.215/2016.
Con la decisione n. 106 del 15.11.2018/16.5.2019, comunicata a mezzo pec il 22.5.2019, la RAGIONE_SOCIALE rigettava la richiesta del COGNOME di annullamento del provvedimento di cancellazione, dichiarando irripetibili le spese sostenute dal COGNOME.

Avverso tale decisione ha proposto ricorso alla Suprema Corte, notificato il 22.7.2019 all’RAGIONE_SOCIALE, al RAGIONE_SOCIALE ed alla Procura RAGIONE_SOCIALE Repubblica presso il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, AVV_NOTAIO, ed ha resistito l’RAGIONE_SOCIALE con controricorso notificato il 25.9.2019.

Le parti non hanno depositato memorie ex art. 380 bis.1 c.p.c.

La causa è stata trattenuta in decisione nell’adunanza camerale del 30.1.2024.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Col primo motivo il ricorrente lamenta, in relazione all’art. 360 comma primo n.3) c.p.c., la violazione dell’art. 11 del D. Lgs. CpS del 13.9.1946 n. 233, per la sua mancata audizione nella fase amministrativa prima dell’adozione del provvedimento di cancellazione dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE.

Si duole il ricorrente che benché egli avesse lamentato tale violazione già nell’impugnazione davanti alla RAGIONE_SOCIALE, quest’ultima

abbia ritenuto infondata la doglianza con la motivazione che il COGNOME sarebbe stato già più volte sentito nel corso del lunghissimo procedimento.

Col secondo motivo il ricorrente lamenta cumulativamente, in relazione all’art. 360 comma primo n. 3) e n. 4) c.p.c., la violazione o falsa applicazione dell’art. 110 (112 ?) e 132 c.p.c. e dell’art. 66 del D.P.R. 5.4.1950 n. 221, l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, la fissazione di un termine di appena un giorno per la produzione RAGIONE_SOCIALE effetti RAGIONE_SOCIALE cancellazione, la mancata indicazione del termine e dell’autorità avanti alla quale impugnare il provvedimento, la violazione dell’art. 53 del D. Lgs. n.221/1950 che prevede l’effetto sospensivo del provvedimento di cancellazione dall’RAGIONE_SOCIALE del ricorso alla RAGIONE_SOCIALE salvo il caso eccezionale di difetto di uno dei titoli o requisiti prescritti per l’iscrizione all’RAGIONE_SOCIALE, ed il vizio d’incompetenza assoluta, la violazione dell’art. 3 ultimo comma RAGIONE_SOCIALE L. 7.8.1990 n.241, l’omesso esame delle difese ed eccezioni svolte dal ricorrente, la mancata corrispondenza tra il chiesto ed il pronunciato e la motivazione apparente.
Col terzo motivo il ricorrente lamenta cumulativamente, in relazione all’art. 360 comma primo n. 3) c.p.c., la violazione dell’art. 111 c.p.c. ( rectius Cost.), l’illegittimità del provvedimento di cancellazione per eccesso e/o sviamento di potere e la caducazione dello stesso per effetto dell’annullamento RAGIONE_SOCIALE decisione n. 53/2014 RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, che ne costituiva il presupposto.

Col quarto motivo il ricorrente prospetta l’illegittimità costituzionale per contrasto con gli articoli 3, 24 e 102 RAGIONE_SOCIALE Costituzione del D.Lgs. CpS del 13.9.1946 n. 233, del D.P.R. 5.4.1950 n. 221 e RAGIONE_SOCIALE L. 24.7.1985 n. 409.

Ritiene la Corte, in via preliminare, di dovere rilevare d’ufficio il difetto d’integrità del contraddittorio del giudizio svoltosi davanti alla RAGIONE_SOCIALE, sfociato nella decisione n. 106 del

15.11.2018/16.5.2019, al quale non hanno partecipato ben due litisconsorti necessari, ossia la Procura RAGIONE_SOCIALE Repubblica presso il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE, ed il RAGIONE_SOCIALE, con conseguente nullità RAGIONE_SOCIALE decisione impugnata per violazione dell’art. 102 c.p.c. ed applicabilità dell’art. 354 comma 1° c.p.c.

Premesso che si tratta di questione di mero diritto processuale che non richiede la preventiva interlocuzione delle parti ex art. 101 comma 2° c.p.c. (vedi in tal senso Cass. sez. un. 15.12.2013 n.25208), va detto che il difetto d’integrità del contraddittorio può essere rilevato d’ufficio anche dal giudice di legittimità, incontrando il solo limite RAGIONE_SOCIALE formazione del giudicato interno (vedi in tal senso Cass. 30.8.2023 n. 25462; Cass. 26.10.2000 n. 14138; Cass. n.10260/2000; Cass. 28.1.1994 n. 787; Cass. n. 820/1982), che nella specie non si è formato, in quanto la fase svoltasi davanti all’RAGIONE_SOCIALE, culminata nel provvedimento di cancellazione, ha carattere amministrativo (vedi in tal senso Cass. 23.8.2023 n. 25083; Cass. 16.1.2007 n. 835), sicché eventuali vizi in quella fase di omessa partecipazione di una parte necessaria determinano solo vizi di legittimità dell’atto amministrativo, ed un problema di nullità per mancata integrazione del contraddittorio si è posto per la prima volta nel giudizio svoltosi davanti alla RAGIONE_SOCIALE, che svolge invece funzione giurisdizionale speciale (vedi in tal senso Cass. sez. un. 7.8.1998 n. 7753; Corte Cost. n.193/2014).
La RAGIONE_SOCIALE (o il suo Presidente, nell’esercizio dei poteri attribuitigli dall’art. 60 del D.P.R. 5 aprile 1950, n. 221) avrebbe dovuto ordinare l’integrazione del contraddittorio, fissando il termine entro il quale la notificazione doveva essere eseguita alla Procura RAGIONE_SOCIALE Repubblica presso il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE ed al RAGIONE_SOCIALE, trattandosi di un procedimento di natura giurisdizionale (vedi in tal senso Cass. 31.5.2006 n. 12999).

Ed invero l’art. 54 del D.P.R. n. 221/1950 stabilisce che il Pubblico RAGIONE_SOCIALE presso il Tribunale del capoluogo di provincia in cui ha sede l’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE è litisconsorte necessario se il provvedimento dell’ordine RAGIONE_SOCIALE è impugnato dal sanitario, e l’art. 68 del D.P.R. n. 221/1950 prevede la notifica RAGIONE_SOCIALE decisione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE al medesimo Pubblico RAGIONE_SOCIALE, che può proporre ricorso in cassazione, per cui quello del Pubblico RAGIONE_SOCIALE non è un mero intervento non necessario.
L’art. 53 del D.P.R. n. 221/1950, a sua volta, stabilisce che il RAGIONE_SOCIALE (poi RAGIONE_SOCIALE) può adire la RAGIONE_SOCIALE per contestare le decisioni assunte in fase amministrativa dall’RAGIONE_SOCIALE, l’art. 54 dello stesso decreto stabilisce che il sanitario che impugna deve notificare al Ministro, e l’art. 68 dello stesso decreto stabilisce che l’organo di vigilanza può fare ricorso in cassazione per motivi di giurisdizione e per violazione di legge.
La giurisprudenza consolidata RAGIONE_SOCIALE Suprema Corte, pertanto, riconosce che il RAGIONE_SOCIALE (poi RAGIONE_SOCIALE) è legittimo contraddittore insieme alla Procura RAGIONE_SOCIALE Repubblica ed all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE nel giudizio avente ad oggetto il ricorso contro la decisione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE per gli esercenti le professioni sanitarie in materia di iscrizione all’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE e di sanzioni disciplinari, come pure nella precedente fase giurisdizionale davanti alla RAGIONE_SOCIALE a seguito dell’impugnazione del provvedimento amministrativo adottato dall’RAGIONE_SOCIALE locale (vedi in tal senso Cass. 22.3.2013 n. 7247; Cass. 27.5.2011 n. 11755; Cass. 20.7.2011 n.15889; Cass. sez. un. 26.5.1998 n. 5237; Cass. sez. un. 8.1.1993 n. 131; Cass. n. 1915/1992).
La decisione impugnata va quindi cassata con rinvio ex art. 354 comma 1° c.p.c. alla RAGIONE_SOCIALE in diversa composizione, stabilita nel rispetto di quanto derivato dalla sentenza n. 215 del 7.10.2016 RAGIONE_SOCIALE Corte Costituzionale.

Il rilievo d’ufficio del difetto d’integrità del contraddittorio giustifica la compensazione delle spese processuali del giudizio di legittimità tra il ricorrente ed il controricorrente, mentre nulla va disposto per le parti intimate.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione, sezione seconda civile, pronunciando sul ricorso di COGNOME NOME, cassa la decisione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE impugnata, e rinvia alla stessa in diversa composizione. Compensa le spese processuali del giudizio di legittimità tra il ricorrente ed il controricorrente.

Così deciso nella camera di consiglio del 30.1.2024

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