Inquadramento superiore: la qualifica non basta

Un agente di polizia municipale ha richiesto l’inquadramento superiore alla categoria D, basandosi sulla qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria. La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, confermando che nel pubblico impiego la riclassificazione non è automatica. È necessario un contratto individuale stipulato all’esito di una procedura selettiva, non essendo sufficiente né la sola qualifica né lo svolgimento non provato di mansioni superiori.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 gennaio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Inquadramento Superiore Pubblico Impiego: la Qualifica da Sola Non Basta

L’ordinanza in esame della Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, affronta una questione cruciale per molti dipendenti pubblici: l’inquadramento superiore pubblico impiego. Un agente di polizia municipale, dopo aver ottenuto la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, ha richiesto il passaggio alla categoria superiore. La Corte ha però chiarito che, a differenza del settore privato, l’acquisizione di qualifiche o lo svolgimento di fatto di mansioni più elevate non sono sufficienti per ottenere una riclassificazione automatica. Vediamo perché.

I Fatti di Causa: la Richiesta di Riclassificazione

Un agente di polizia municipale, inquadrato nella categoria C presso un Comune, ha adito il Tribunale del Lavoro per chiedere il riconoscimento del suo diritto all’inquadramento nella categoria superiore D. La richiesta si fondava sul conferimento, avvenuto nel 2004, della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria. Oltre alla riclassificazione, l’agente richiedeva il pagamento delle relative differenze retributive.

Tanto il Tribunale in primo grado quanto la Corte d’Appello hanno respinto la domanda. Entrambi i giudici di merito hanno ritenuto che la sola acquisizione della qualifica non fosse un presupposto sufficiente per l’inquadramento superiore. Inoltre, hanno sottolineato come il lavoratore non avesse fornito prova adeguata dello svolgimento prevalente di mansioni rientranti nella categoria D. Di fronte al doppio rigetto, l’agente ha proposto ricorso per cassazione.

L’Inquadramento Superiore nel Pubblico Impiego Secondo la Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, consolidando un principio fondamentale del diritto del lavoro pubblico. I giudici hanno ribadito che l’inquadramento superiore pubblico impiego è rigidamente vincolato alle previsioni di legge e della contrattazione collettiva, che impongono il superamento di una procedura selettiva.

L’articolo 52 del D.Lgs. 165/2001 stabilisce che il dipendente pubblico deve essere adibito alle mansioni per le quali è stato assunto. La progressione di carriera e l’accesso a una categoria superiore possono avvenire solo all’esito di procedure concorsuali o selettive, in conformità con i principi di trasparenza, imparzialità e buon andamento della Pubblica Amministrazione. Di conseguenza, né l’acquisizione di una qualifica professionale (come quella di ufficiale di polizia giudiziaria) né lo svolgimento di fatto di compiti più complessi possono determinare un diritto automatico alla riclassificazione.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte ha smontato punto per punto le argomentazioni del ricorrente, basando la propria decisione su tre pilastri fondamentali.

Il Principio Generale: Inquadramento e Procedura Selettiva

Il fulcro della decisione risiede nella netta distinzione tra impiego pubblico e privato. Mentre nel settore privato lo svolgimento continuativo di mansioni superiori può portare all’automatica promozione del lavoratore, nel pubblico impiego vige il principio opposto. L’inquadramento è quello stabilito nel contratto individuale, stipulato a seguito di una procedura selettiva. Qualsiasi progressione verticale deve seguire lo stesso iter formale, garantendo parità di accesso a tutti i potenziali candidati.

Irrilevanza della Qualifica di Polizia Giudiziaria

La Corte ha specificato che il conferimento della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria non comporta di per sé un diritto all’inquadramento nella categoria D. Questa qualifica attiene a specifiche funzioni e responsabilità, ma non modifica la categoria contrattuale di appartenenza. Anche le norme della contrattazione collettiva (nello specifico, l’art. 29 del CCNL Regioni e Autonomie locali del 14.9.2000) non creano un diritto soggettivo del dipendente, ma si limitano a indicare alla pubblica amministrazione le iniziative da intraprendere per realizzare il passaggio di categoria, sempre nel rispetto delle procedure selettive.

Onere della Prova non Assolto

Infine, la Cassazione ha confermato la valutazione dei giudici di merito riguardo alla carenza probatoria. Il ricorrente, secondo la Corte d’Appello, aveva formulato allegazioni generiche sull’attività concretamente svolta, senza descrivere e provare in modo specifico e prevalente lo svolgimento di mansioni riconducibili alla categoria D. La semplice citazione di una norma di legge, come l’art. 57 c.p.p., per descrivere i propri compiti è stata ritenuta astratta e insufficiente a dimostrare i fatti concreti.

Le Conclusioni

L’ordinanza riafferma con forza la rigidità dei meccanismi di progressione di carriera nel pubblico impiego. Per i dipendenti pubblici, la strada verso l’inquadramento superiore passa inderogabilmente attraverso le procedure concorsuali e selettive previste dalla normativa. La decisione serve da monito: non basta ‘fare’ di più o acquisire nuove qualifiche per ‘essere’ di più a livello contrattuale. La progressione di carriera è un diritto che sorge solo al completamento di un percorso formale, pubblico e trasparente, a garanzia dell’intera collettività.

Ottenere la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria dà diritto automatico all’inquadramento superiore per un agente di polizia municipale?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che il conferimento della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria non comporta un diritto automatico del lavoratore all’inquadramento in una categoria superiore.

Nel pubblico impiego è sufficiente svolgere mansioni superiori per ottenere la relativa riclassificazione?
No. A differenza del settore privato, nel pubblico impiego l’inquadramento è determinato dal contratto individuale di lavoro, stipulato a seguito di una procedura selettiva. Lo svolgimento di fatto di mansioni superiori non è sufficiente a ottenere la riclassificazione, che richiede il superamento di un’apposita procedura selettiva.

Cosa deve fare un dipendente pubblico per ottenere un inquadramento superiore?
Secondo l’ordinanza, un dipendente pubblico deve acquisire la qualifica superiore attraverso le procedure selettive previste dalla legge e dalla contrattazione collettiva, come un concorso pubblico. L’inquadramento è legato all’esito di tali procedure e alla successiva stipula di un nuovo contratto individuale di lavoro.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 22956 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 22956 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 20/08/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22902/2019 R.G. proposto da

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE , in persona del Sindaco pro tempore , domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso la Cancelleria della Corte Suprema di Cassazione, con diritto di ricevere le comunicazioni all’indicato indirizzo PEC dell’AVV_NOTAIO, che lo rappresenta e difende

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 36/2019 de lla Corte d’Appello di Catania, depositata il 28.1.2019;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 22.5.2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il ricorrente -agente di polizia municipale del Comune di Catania, inquadrato in categoria C -si rivolse al Tribunale di quella città, in funzione di giudice del lavoro, per chiedere l’inquadramento nella categoria D a partire dal 24.12.2004, data di conferimento della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria, nonché la condanna del Comune al pagamento delle conseguenti differenze retributive.

Instauratosi il contraddittorio, il Tribunale respinse la domanda, ritenendo insufficiente l ‘acquisizione della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria al fine dell’inquadramento nella richiesta categoria superiore e, per quanto riguarda le differenze retributive, non provato lo svolgimento prevalente di mansioni rientranti in quella categoria.

Il lavoratore si rivolse quindi al la Corte d’ Appello di Catania, la quale respinse il gravame.

Contro la sentenza d’appello il lavoratore ha quindi proposto ricorso per cassazione articolato in sei motivi.

Il Comune di Catania si è difeso con controricorso.

Il ricorrente ha depositato memoria illustrativa nel termine di legge anteriore alla data fissata per la camera di consiglio ai sensi de ll’ art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

I sei motivi di ricorso sono così rubricati:

«1) Violazione ed errata applicazione dell’art. 52 d.lgs. n. 165/2001 in relazione all’art. 360, n. 3, c.p.c., per vizio di error in iudicando ;

Nullità della sentenza d’appello in relazione all’a rt. 360 n. 3 c.p.c. per vizio di motivazione per error in iudicando e falsa applicazione di norme di diritto;

Nullità della sentenza della Corte d’ Appello in relazione all’a rt. 360 n. 3 c.p.c. per violazione di norme di diritto e di accordi collettivi nazionali di lavoro;

Nullità ai sensi dell’art. 360 nn. 4 e 3 c.p.c. per violazio ne dell’art. 132, comma 2, c.p.c. argomentando la decisione sorretta da una ‘ motivazione apparente, perplessa ed incomprensibile’ ;

Nullità della sentenza della Corte d’Appello ai sensi dell’a rt. 360 n. 5 c.p.c. per error in procedendo avendo ‘omesso l’esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti’ ;

Nullità della sentenza di appello per violazione dell’art. 132, comma 2, n. 4, c.p.c.».

I primi cinque motivi di ricorso, al netto dei profili, anche di inammissibilità, che saranno di seguito singolarmente esaminati, sono complessivamente infondati.

Essi, infatti, sono accomunati dalla esplicita o sottintesa affermazione che, ai fini del diritto all’inquadramento superiore o del diritto al pagamento delle richieste differenze retributive, sia da considerare rilevante e sufficiente la qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria «conferita dalla Prefettura di Catania nel mese di dicembre 2004».

Deve, al contrario, essere ribadito che al pubblico impiegato spetta l’inquadramento stabilito nel contratto individuale di lavoro, stipulato in conformità alle previsioni della contrattazione collettiva e all’esito della procedura selettiva necessaria anche per acquisire successivamente una qualifica superiore (artt. 35 e 52 d.lgs. n. 165 del 2001). Di conseguenza,

questa Corte ha già più volte statuito, con specifico riferimento al personale di polizia locale, che il conferimento della qualifica di ufficiale di polizia giudiziaria non comporta un diritto del lavoratore all’inquadramento in categoria D, ma nemmeno -sia pure considerando il disposto dell’art. 29 del CCNL del comparto Regioni e Autonomie locali 14.9.2000 -un diritto soggettivo all’ ampliamento della pianta organica da parte della pubblica amministrazione, in modo da poter soddisfare le aspettative dei dipendenti di acquisire la categoria superiore (v. Cass. n. 13619/2020 e gli ulteriori arresti ivi citati, cui adde Cass. S.U. n. 10454/2008).
È appena il caso di aggiungere che, rispetto al sopra ricordato sistema delle norme sulle modalità di assunzione, inquadramento e progressione in carriera dei pubblici impiegati, nulla può aggiungere o derogare un regolamento di polizia municipale o un decreto assessoriale descrittivo dei compiti de ll’ istruttore di polizia municipale.

Detto così dell’infondatezza della principale tesi in diritto sottostante al ricorso, per il resto i motivi presentano vari profili di inammissibilità o sono comunque infondati.

3.1. Il primo motivo manca della necessaria specificità (art. 366, comma 1, n. 6, c.p.c.) innanzitutto laddove afferma che lo svolgimento di mansioni superiori sarebbe un fatto non contestato nel processo dal Comune di Catania. Infatti, manca una adeguata descrizione delle difese del Comune, da cui desumere la mancata contestazione, ma anche di quelle dello stesso ricorrente, posto che la Corte d’Appello ha escluso l’operatività dell’onere di specifica contestazione in ragione della

ritenuta «genericità delle allegazioni riguardanti l’attività in concreto espletata».

Del pari inammissibile, sempre perché privo di specificità, è il riferimento a una non meglio precisata «procedura selettiva» che sarebbe stata svolta per il passaggio dalla qualifica di agente a quella di ispettore di polizia municipale, alla quale la sentenza impugnata non fa alcun cenno e che non risulta essere stata indicata nel giudizio di merito quale presupposto di fatto a sostegno della domanda.

3.2. Il secondo motivo, oltre ad esporre la tesi in diritto già sopra confutata, è inammissibile nella misura in cui denuncia un «vizio di motivazione» (peraltro impropriamente riferito all’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c.) senza nemmeno prospettare che tale vizio consista nella totale assenza di una spiegazione comprensibile delle ragioni della adottata decisione, secondo il ben noto criterio del «minimo costituzionale» garantito dal novellato art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., letto alla luce dell’art. 111, comma 6, Cost. (Cass. S.U. n. 8053/2014).
3.3. Il terzo motivo prospetta l’errata lettura dell’art. 29 del CCNL del comparto Regioni e Autonomie locali 14.9.2000 già sopra confutata al punto 2., con la citazione dei pertinenti precedenti giurisprudenziali. L’invocata disposizione della contrattazione collettiva non solo non conferisce ad alcuno un diritto soggettivo all ‘inquadramento superiore, prevede ndo soltanto l’adozione delle «iniziative necessarie per realizzare il passaggio alla categoria D, posizione economica D1»; ma limita anche tali iniziative alle ipotesi di «atti formali» attributivi di « funzioni di responsabile del servizio complessivo dell’intera area vigilanza», oppure di esercizio di «effettivi compiti di
coordinamento». Con il che si torna al punto essenziale della mancanza di indicazioni e di prova, ritenuta dai giudici di merito, delle mansioni effettivamente svolte dal ricorrente.

3.4. Il quarto motivo torna a denunciare un vizio di motivazione, con particolare riferimento all’affermazione della Corte d’Appello sulla mancata indicazione in primo grado delle mansioni effettivamente svolte, ma poi, per smentire tale affermazione, rileva di avere «specificato, in concreto, i compiti conferiti e svolti … richiamando es pressamente … l’art. 57, comma 1, c.p.p.» Nel che è evidente la contraddizione tra la pretesa di avere «specificato, in concreto», i compiti svolti e il richiamo, a tal fine, di una norma di legge, come tale, generale ed astratta.
Per il resto, il motivo denuncia una disparità rispetto al trattamento che si afferma essere stato riservato, in analoghe condizioni, ai lavoratori dipendenti di altri comuni, in altra regione. Ma ciò nulla aggiunge alle difese del ricorrente, perché nulla toglie alla necessità di trovare un fondamento normativo per il diritto vantato dal ricorrente. Infatti, l ‘ atto con cui viene attribuito a un dipendente un trattamento economico non conforme alle previsioni di legge o del contratto collettivo è nullo, obbliga la pubblica amministrazione all ‘ azione di recupero di quanto indebitamente corrisposto e non può far sorgere in capo ad altri dipendenti un diritto soggettivo al medesimo trattamento invocando il principio di cui all’art. 45, comma 2, d.lgs. n. 165 del 2001 (v., ex multis , Cass. n. 6715/2021).
3.5. Il quinto motivo denuncia impropriamente come «omesso esame» l’accertamento della Corte d’Appello sulla mancanza (di adeguata descrizione e prova) dello svolgimento

di mansioni superiori. Ma è evidente che non può essere configurato un omesso esame del fatto che il giudice del merito ha negato, perché la negazione rappresenta, appunto, uno degli esiti possibili dell’esame di quel fatto.

Priva di specificità (oltre che incoerente con la denuncia ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c.) è poi la censura di mancata ammissione di una prova testimoniale di cui non si riporta, né si descrive con sufficiente precisione, il contenuto.

Il sesto motivo di ricorso contesta la decisione della Corte d’Appello di confermare la condanna del ricorrente alla rifusione delle spese di lite relative al primo grado di giudizio.

Secondo il ricorrente, che ricorda la sentenza n. 77/2018 della Corte costituzionale, vi sarebbero stati i presupposti per una compensazione in deroga al principio della soccombenza.

4.1. Il motivo è inammissibile, perché l’applicazione, da parte del giudice del merito, del principio di soccombenza è aspetto che attiene al merito ed è del tutto insindacabile in sede di legittimità, senza alcun bisogno di specifica motivazione, potendosi discutere soltanto dei limiti e dei termini della sindacabilità dell’opposta decisione di compensare le spese, la quale -salvo il caso di reciproca soccombenza -deve essere sorretta da «gravi ed eccezionali ragioni» (art. 92, comma 2, nel testo ripristinato proprio da Corte cost. n. 77/2018; v., per tutte, Cass. n. 21400/2021).
Rigettato il ricorso, le spese del presente giudizio di legittimità seguono la soccombenza e si liquidano in dispositivo.

6 . Si dà atto che, in base all’esito del giudizio, sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi

dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto per il ricorso.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 4.000 per compensi, oltre alle spese generali al 15%, a € 200 per esborsi e agli accessori di legge;

dà atto che sussiste il presupposto per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, se dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma, il 22.5.2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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