Ingiustificato arricchimento sanità: no a pagamenti

Una struttura sanitaria privata ha richiesto il pagamento per prestazioni fornite a un’azienda sanitaria pubblica. Nonostante una precedente decisione favorevole della Corte d’Appello basata sull’ingiustificato arricchimento, la Corte di Cassazione ha annullato tale sentenza. La Suprema Corte ha chiarito che le prestazioni sanitarie erogate in assenza del necessario accreditamento istituzionale sono da considerarsi ‘contra legem’ e non danno diritto ad alcun indennizzo, poiché l’arricchimento per la Pubblica Amministrazione è ritenuto ‘imposto’ e non voluto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ingiustificato Arricchimento in Sanità: Quando la Mancanza di Accreditamento Blocca i Pagamenti

L’ordinanza in esame della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale nei rapporti tra strutture sanitarie private e Pubblica Amministrazione: la possibilità di ottenere un pagamento a titolo di ingiustificato arricchimento per prestazioni erogate in assenza del necessario accreditamento. La decisione riafferma un principio fondamentale: senza le autorizzazioni di legge, non solo manca il titolo contrattuale, ma viene meno anche il presupposto per un indennizzo, poiché l’arricchimento della P.A. è considerato ‘imposto’ e non voluto.

I Fatti del Caso: Dalla Prestazione Sanitaria alla Controversia Legale

Una clinica privata, specializzata in chirurgia ambulatoriale, aveva ottenuto un decreto ingiuntivo contro un’Azienda Sanitaria Provinciale per il pagamento di oltre 200.000 euro, a fronte di prestazioni di day surgery eseguite in un determinato semestre. L’Azienda Sanitaria si opponeva, sostenendo che in quel periodo la clinica era priva della necessaria autorizzazione e dell’accreditamento istituzionale, in quanto le erano stati revocati. Il Tribunale di primo grado accoglieva l’opposizione, revocando il decreto ingiuntivo. Tuttavia, la Corte d’Appello ribaltava la decisione, condannando l’Azienda Sanitaria a pagare la somma richiesta, ma a titolo di ingiustificato arricchimento. Secondo i giudici di secondo grado, l’Azienda aveva comunque beneficiato delle prestazioni, che non erano state contestate nel merito. Contro questa sentenza, l’Azienda Sanitaria ha proposto ricorso in Cassazione.

La Decisione della Corte e il Principio dell’Ingiustificato Arricchimento

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso dell’Azienda Sanitaria, cassando la sentenza d’appello e rinviando la causa per un nuovo esame. Il cuore della decisione si fonda sulla corretta interpretazione dell’azione di ingiustificato arricchimento (art. 2041 c.c.) nel contesto del diritto sanitario pubblico. La Suprema Corte ha ribadito che l’accreditamento istituzionale e l’autorizzazione sanitaria non sono mere formalità burocratiche, ma presupposti essenziali che garantiscono l’idoneità della struttura e la conformità delle prestazioni agli standard del Servizio Sanitario Nazionale.

Le Motivazioni

Le motivazioni della Corte chiariscono perché, in questo contesto, non si possa parlare di un arricchimento da indennizzare. Erogare prestazioni sanitarie senza accreditamento significa agire contra legem. Di conseguenza, tali prestazioni non sono suscettibili di valutazione economica ai fini di un indennizzo. Il punto centrale è che l’arricchimento della Pubblica Amministrazione, che pur riceve le prestazioni, assume un carattere ‘imposto’. La P.A., attraverso la programmazione sanitaria e la definizione dei budget di spesa, manifesta in modo inequivocabile la propria volontà di non acquistare prestazioni al di fuori dei canali autorizzati e accreditati. Pertanto, l’esecuzione di servizi non richiesti e non previsti non può generare un obbligo di pagamento, neanche sotto forma di indennizzo per ingiustificato arricchimento. Consentire il contrario significherebbe eludere le norme di contenimento della spesa pubblica sanitaria, principi di rango costituzionale, e rimettere le scelte di spesa a strutture private non legittimate a farlo.

Le Conclusioni

La sentenza rafforza un principio cardine: il sistema di accreditamento è un pilastro del Servizio Sanitario Nazionale, finalizzato a garantire qualità, sicurezza e controllo della spesa. Le strutture sanitarie che operano al di fuori di questo quadro non possono vantare pretese economiche nei confronti del soggetto pubblico. L’ordinanza serve da monito: il rispetto delle regole di autorizzazione e accreditamento è una condizione non negoziabile per poter erogare prestazioni a carico della collettività. La mancanza di tali requisiti rende l’attività illecita e, di conseguenza, esclude qualsiasi forma di ristoro economico, consolidando la natura vincolante e autoritativa della programmazione sanitaria pubblica.

Una struttura sanitaria può essere pagata per prestazioni fornite senza accreditamento ufficiale?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che le prestazioni rese in assenza dei necessari requisiti di autorizzazione e accreditamento istituzionale sono eseguite contra legem e non possono fondare una pretesa di pagamento, neppure a titolo di ingiustificato arricchimento.

Perché la Pubblica Amministrazione non è tenuta a pagare in caso di ingiustificato arricchimento per prestazioni sanitarie non autorizzate?
Perché l’arricchimento è considerato ‘imposto’. La Pubblica Amministrazione, attraverso la programmazione e i limiti di spesa, manifesta la sua volontà di non acquistare prestazioni al di fuori dei canali accreditati e dei budget definiti. Pertanto, la prestazione non autorizzata non è voluta e non genera un obbligo di indennizzo.

Qual è il ruolo dell’accreditamento nel sistema sanitario nazionale?
L’accreditamento non è una mera formalità, ma una garanzia fondamentale di idoneità della struttura a operare per conto del Servizio Sanitario Nazionale. Assicura il rispetto di standard qualitativi e di sicurezza ed è un presupposto indispensabile per poter erogare prestazioni a carico della finanza pubblica.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 16980 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 16980 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 20/06/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 20603/2020 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, nella persona del legale rappresentante in atti indicato, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO COGNOME AVV_NOTAIO, presso il cui indirizzo di posta elettronica certificata è domiciliata per legge;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE, nella persona de legale rappresentante in atti indicato, rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO COGNOME AVV_NOTAIO, presso il cui indirizzo di posta elettronica certificata è domiciliato per legge;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA della CORTE D ‘ APPELLO di RAGIONE_SOCIALE n. 101/2020 depositata il 24/02/2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 05/06/2024 dal Consigliere COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. Su ricorso del RAGIONE_SOCIALE, il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE con decreto n. 962/2010 ingiungeva alla RAGIONE_SOCIALE di corrispondere al RAGIONE_SOCIALE la somma di € 215.932,00 relativa a prestazioni specialistiche di day surgery dal RAGIONE_SOCIALE effettuate (nei mesi di luglio – dicembre 2008) su richiesta dell’RAGIONE_SOCIALE ed in forza della convenzione contratto stipulata tra le parti.

Avverso il suddetto decreto ingiuntivo proponeva opposizione l’RAGIONE_SOCIALE, illustrando i percorsi amministrativi relativi alle richieste di autorizzazione ed accreditamento per il day surgery di oculistica del RAGIONE_SOCIALE ricorrente (ed il parallelo contenzioso giudiziale amministrativo, all’epoca ancora in corso) e concludendo nel senso che le attività poste a base del decreto ingiuntivo opposto non avevano alcuna copertura convenzionale e neppure alcun collegamento con un provvedimento di accreditamento istituzionale o autorizzazione.
Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE con sentenza n. 485/14, in accoglimento dell’opposizione, revocava il decreto ingiuntivo opposto, dichiarava inammissibile la domanda diretta ad ottenere il corrispettivo di tali prestazioni a titolo di ingiustificato arricchimento e compensava le spese di lite. In particolare, il giudice di primo grado, ripercorrendo la normativa in materia di convenzionamento esterno ed il successivo passaggio al regime dell’accreditamento, riteneva che le sentenze amministrative di I e II grado – che avevano definito i giudizi di impugnazione dei provvedimenti con cui l’RAGIONE_SOCIALE aveva revocato la convenzione – valendo da giudicato esterno circa l’insussistenza del titolo convenzionale, refluivano sul giudizio in corso, determinando l’insussistenza del diritto al pagamento delle prestazioni oggetto del ricorso monitorio, relative appunto ad un periodo per il quale
l’autorizzazione suddetta era stata revocata. Il primo giudice, poi, riteneva inammissibile la domanda di ingiustificato arricchimento, trattandosi di domanda nuova, rispetto a quella contrattuale, proposta in sede monitoria, che ampliava indebitamente il thema decidendum definito con il ricorso introduttivo. Infine, rigettava la domanda di risarcimento danni per lite temeraria, avanzata dall’ RAGIONE_SOCIALE, compensando per metà le spese processuali e ponendo la restante parte a carico del soccombente centro ambulatoriale.
Avverso la sentenza del giudice di primo grado proponeva appello il RAGIONE_SOCIALE, articolando due motivi.

In particolare, il RAGIONE_SOCIALE, con il primo motivo contestava la sentenza di primo grado nella parte in cui il Tribunale aveva revocato il decreto ingiuntivo per inesistenza di un convenzionamento o un accreditamento idoneo legittimare la pretesa di pagamento; mentre, con il secondo motivo contestava il rigetto della domanda subordinata di ingiustificato arricchimento, in quanto costituente domanda nuova (secondo la tesi di parte appellante, la domanda era ammissibile, in quanto proposta in seguito all’ingiustificato rifiuto dell’RAGIONE_SOCIALE di provvedere al pagamento dovuto; d’altronde, in forza delle prestazioni sanitarie da esso RAGIONE_SOCIALE rese, l’RAGIONE_SOCIALE aveva beneficiato di un incremento patrimoniale indiretto pari al valore delle prestazioni stesse, prestazioni mai contestate).
Si costituiva l’RAGIONE_SOCIALE, contestando in fatto ed in diritto l’impugnazione avversaria.

La Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE con sentenza n. 101/2020, in accoglimento dell’appello ed in parziale riforma della sentenza di primo grado, condannava l’RAGIONE_SOCIALE al pagamento, in favore del RAGIONE_SOCIALE, della complessiva somma di € 215.932,00, a titolo di ingiustificato arricchimento, da rivalutarsi annualmente, oltre agli interessi sulla somma rivalutata, nonché alla rifusione delle spese processuali relative ad entrambi i gradi di giudizio.

Avverso la sentenza della Corte territoriale ha proposto ricorso l’RAGIONE_SOCIALE.

Ha resistito con controricorso il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, che, con nota 10 novembre 2023, comunicava, al fine di valutare l’opportunità di una trattazione congiunta che il ricorso, proposto dall’RAGIONE_SOCIALE, potrebbe ritenersi connesso al giudizio rg 28148/2020, pendente tre le stesse parti ed avente ad oggetto medesime questioni giuridiche, assegnato ad altra Sezione.

Per l’adunanza camerale del 31 gennaio 2024 il Procuratore Generale non ha rassegnato conclusioni scritte, mentre il Difensore di parte resistente ha depositato memoria.

La trattazione del ricorso è stata rinviata per impedimento del Relatore all’odierna adunanza, in vista della quale il Difensore di parte resistente ha nuovamente depositato la memoria, mentre il Difensore di parte ricorrente ha fatto presente che il 9 novembre 2023 per mero errore aveva depositato scansione in pdf del controricorso, da essa presentato nel giudizio n. 28148/2020, connesso con quello odierno.

Il Collegio si è riservato di depositare la motivazione della decisione entro sessanta giorni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Premesso che l’istanza di trattazione congiunta con altro ricorso non può essere presa in considerazione, pendendo questo dinanzi ad altra sezione e neppure sussistendo i presupposti per una riunione nel giudizio di legittimità, va osservato che l’RAGIONE_SOCIALE articola in ricorso un unico motivo con il quale denuncia ‘Illegittimità della sentenza ex art. 360 primo comma n. 3 c.p.c.: violazione dell’art. 2041 c.c. in connessione con l’art. 193 r.d. 27/07/1934 n. 1265 (TULS), nonché con gli artt. 8 bis, 8 ter e 8 quater d. lgs. n. 502/1992 e ss.mm.ii’ nella parte in cui la corte territoriale dopo aver affermato che: ‘La domanda monitoria di ingiunzione ha ad oggetto le somme dovute per prestazioni erogate … in un periodo in
cui il RAGIONE_SOCIALE era sprovvisto, a seguito della revoca del 20.02.2008, della necessaria autorizzazione sanitaria e del relativo accreditamento’ – ha concluso che: ‘E’ poi di lapalissiana evidenza che quest’ultima (l’RAGIONE_SOCIALE, ndr) si è arricchita delle prestazioni del RAGIONE_SOCIALE in misura pari al suo controvalore, stabilito da specifica normativa, quantificato nelle fatture poste a base del D.I., che non sono state contestate neppure in esito alla proposizione dell’azione de qua’, senza tuttavia considerare che la mancanza dell’autorizzazione sanitaria e di accreditamento istituzionale (accertamento coperto da giudicato esterno amministrativo) avevano riflesso sulla possibilità di svolgere in modo lecito la predetta attività (e, quindi, sulla sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell’arricchimento).
Sottolinea che le prestazioni, oggetto di arricchimento, essendo state rese in difetto di accreditamento e di autorizzazione e quindi essendo state effettuate contra legem e senza le garanzie di idoneità stabilite dalla legge, non sono suscettibili di valutazione economica, neppure ai fini dell’arricchimento della P.A.

Aggiunge che la corte territoriale, accogliendo l’appello, non ha correttamente applicato i principi affermati dalle Sezioni Unite di questa Corte (con sentenza n. 10798/2015) resa in tema di struttura dell’indebito arricchimento.

2. Il ricorso è fondato.

Occorre premettere che il d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, all’art. 8-quinquies, comma primo, lett. d), prevede che le Regioni stabiliscano i ‘criteri per la determinazione della remunerazione delle strutture ove queste abbiano erogato volumi di prestazioni eccedenti il programma preventivo concordato, tenuto conto del volume complessivo di attività e del concorso allo stesso da parte di ciascuna struttura’; mentre, all’art. 8-sexies, comma 1, dispone che le ‘strutture che erogano assistenza ospedaliera e ambulatoriale a carico
del Servizio sanitario nazionale sono finanziate secondo un ammontare globale predefinito indicato negli accordi contrattuali di cui all’art. 8quinquies e determinato in base alle funzioni assistenziali e alle attività svolte nell’ambito e per conto della rete dei servizi di riferimento’.

Orbene, questa Sezione (Cass. n. 13884/2020) ha di recente affrontato la questione se è ‘indebita’, da parte della Pubblica Amministrazione, la fruizione delle prestazioni rese extra budget.

Sul solco di detta pronuncia va data continuità al principio (già affermato da Cass. n. 11209 n. 27608 e n. 27997 del 2019; e, più di recente, da Cass. n. 36654/2021 e Cass. n. 19495/2023) per cui premesso che anche il sistema sanitario non può prescindere dall’esigenza di perseguire obiettivi di razionalizzazione finalizzati al raggiungimento di una situazione di equilibrio finanziario attraverso la programmazione e pianificazione autoritativa e vincolante dei limiti di spesa dei vari soggetti operanti nel sistema -la pubblica amministrazione, ‘comunicando alla struttura accreditata il limite di spesa determinato’ per l’erogazione delle prestazioni sanitarie, ‘implicitamente ma inequivocamente’, manifesta a quest’ultima ‘il suo diniego di una spesa superiore, ovvero la sua volontà contraria a prestazioni ulteriori rispetto a quelle il cui corrispettivo sarebbe rientrato nel limite di spesa’. Quanto precede conferisce all’arricchimento -che pure, obiettivamente, l’Amministrazione consegue dalla loro esecuzione – quel carattere ‘imposto’, ancora rilevante ai fini dell’impossibilità di esperire l’azione ex art. 2041 cod. civ. nei confronti della PA.
Diversamente opinando (e, dunque, consentendo la remunerazione di una prestazione ‘non voluta’), si perverrebbe al risultato di ritenere che – nella materia della ‘tutela della salute’, nella quale la giurisprudenza costituzionale ha elevato il ‘contenimento della spesa pubblica sanitaria’, in quanto ‘espressione di un correlato principio di coordinamento della finanza pubblica’, al rango di ‘principio

fondamentale’, rilevante ai fini e agli effetti di cui all’art. 117, comma 3, Cost. (cfr. Corte cost., sent. 23 aprile 2010, n. 141) – ‘l’entità delle spese pubbliche’ sia ‘rimessa alle scelte di strutture private, anche se accreditate: il che è chiaramente insostenibile’ (così, Cass. n. 11209 del 2019 ).

In definitiva, applicando i principi posti dalle Sezioni unite nella sentenza n. 10798 del 2015 alle prestazioni sanitarie extra budget , occorre qui ribadire che ‘l’imposizione non comporta indennizzo alcuno a chi l’imposizione ha effettuato, secondo i principi generali contrari alla coazione/costrizione nei rapporti tra i soggetti … Diversamente, lo strumento indennitario dell’art. 2041 c.c., anziché ripianare una situazione che ha perduto un corretto equilibrio economico, servirebbe per abusare delle capacità patrimoniali del soggetto cui l’indennizzo viene richiesto’.
In altri termini, la carenza di accreditamento determina il carattere ‘imposto’ dell’arricchimento e quest’ultimo, non essendo un presupposto sostitutivo del riconoscimento della utilitas da parte dell’arricchito, è inidoneo a dar luogo all’indennizzo.

Di tale principio di diritto non ha fatto corretta applicazione la corte territoriale, nella parte in cui, accogliendo il secondo motivo di appello, ha ritenuto ammissibile la domanda di ingiustificato arricchimento, vertendosi ‘nel caso specifico in cui la Corte di Cassazione ha ritenuto possibile la relativa proposizione, pur dopo che era stata incoata l’azione contrattuale, ossia allorché la controparte abbia introdotto un tema di indagine nuovo tale da incidere sull’esistenza stessa del contratto a base dell’azione proposta primariamente’ e non occorrendo ‘che vi sia il riconoscimento dell’ utilitas da parte della RAGIONE_SOCIALE‘.
Invero, la corte territoriale ha errato nell’omettere di considerare il riflesso che la mancanza di autorizzazione sanitaria e di accreditamento istituzionale (oggetto di accertamento, coperto da

giudicato esterno amministrativo) sortiva sulla sussistenza dei presupposti per il riconoscimento dell’arricchimento.

Per le ragioni che precedono, la sentenza impugnata va cassata e la causa va rinviata alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, perché proceda a nuovo esame dei presupposti della domanda di arricchimento alla luce di quanto sopra osservato.

Al giudice di rinvio è demandato anche il compito di liquidare le spese del presente giudizio di cassazione.

Stante l’accoglimento del ricorso, non sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002 n. 115, nel testo introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, in misura pari a quello eventualmente dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13.

P. Q. M.

La Corte accoglie il ricorso; per l’effetto, cassa la sentenza impugnata in relazione alla censura accolta e rinvia la causa, anche per le spese del presente giudizio di legittimità, alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, perché proceda a nuovo esame dei presupposti della domanda di ingiustificato arricchimento.

Così deciso in Roma, il 5 giugno 2024, nella camera di consiglio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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