Ingiunzione fiscale per canoni idrici: sì al privato

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 7365/2024, ha stabilito che una società privata, concessionaria del servizio di riscossione per un ente pubblico, è legittimata a emettere un’ingiunzione fiscale per il recupero di canoni idrici non pagati. La Corte ha ribaltato le decisioni dei giudici di merito, i quali ritenevano tale strumento riservato esclusivamente alla Pubblica Amministrazione. Attraverso una complessa ricostruzione normativa, la sentenza afferma che la legislazione vigente estende questa facoltà ai concessionari iscritti in appositi albi, anche se operano in forma societaria privata e con scopo di lucro, quando svolgono funzioni di rilievo pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ingiunzione Fiscale per Canoni Idrici: Legittima Anche se Emessa da Società Privata

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato una questione di grande rilevanza pratica: una società privata, incaricata da un ente pubblico, può utilizzare lo strumento dell’ingiunzione fiscale per recuperare i crediti relativi ai canoni idrici? La risposta affermativa della Suprema Corte chiarisce i confini tra poteri pubblici e gestione privata, offrendo una soluzione a un dibattito giuridico complesso e consolidando la posizione dei concessionari della riscossione.

La Vicenda Giudiziaria: Dalla Bolletta alla Cassazione

Il caso trae origine dall’opposizione di un utente a due avvisi di riscossione per canoni idrici, di fognatura e depurazione relativi al triennio 2009-2011. Gli avvisi erano stati emessi da una società a responsabilità limitata, concessionaria del servizio di riscossione per conto del Consorzio Idrico locale.

Sia il Giudice di Pace in primo grado, sia il Tribunale in appello, avevano dato ragione all’utente, annullando gli atti. La motivazione di fondo era che l’ingiunzione fiscale, prevista dal R.D. n. 639/1910, fosse uno strumento di auto-tutela riservato esclusivamente alla Pubblica Amministrazione in senso stretto. Di conseguenza, una società di diritto privato non avrebbe potuto avvalersene, dovendo invece ricorrere alle ordinarie procedure di recupero crediti, come il decreto ingiuntivo, previa formazione di un titolo esecutivo.

La Riscossione tramite Ingiunzione Fiscale: La Decisione della Corte

La società di riscossione ha impugnato la decisione del Tribunale dinanzi alla Corte di Cassazione, lamentando la violazione di diverse norme che, a suo avviso, estendevano tale potere anche ai concessionari privati iscritti in specifici albi ministeriali.

La Suprema Corte ha accolto il ricorso, cassando la sentenza e rinviando la causa al Tribunale per un nuovo esame. I giudici hanno chiarito che, sulla base di una complessa e stratificata evoluzione normativa, il potere di emettere un’ingiunzione fiscale per la riscossione dei canoni idrici è riconosciuto anche ai soggetti privati concessionari.

L’Evoluzione Normativa e la Sopravvivenza delle Norme Chiave

La Corte ha ricostruito meticolosamente il panorama legislativo, evidenziando come, nonostante una serie di abrogazioni e modifiche che hanno generato incertezza, la norma chiave (l’art. 4, comma 2-sexies, del D.L. n. 209/2002) sia rimasta in vigore. Questa disposizione consente espressamente ai comuni e ai concessionari iscritti all’albo di cui all’art. 53 del D.Lgs. n. 446/1997 di procedere alla riscossione coattiva tramite ingiunzione fiscale.

La Specificità della Tariffa del Servizio Idrico

Per quanto riguarda specificamente i canoni idrici, la Corte ha sottolineato il ruolo dell’art. 156 del D.Lgs. n. 152/2006 (Codice dell’Ambiente). Tale articolo prevede che il gestore del servizio idrico possa affidare la riscossione coattiva della tariffa proprio ai soggetti iscritti al predetto albo. Questo collegamento normativo diretto legittima in modo inequivocabile l’operato della società concessionaria.

Le Motivazioni della Decisione

Il cuore del ragionamento della Cassazione risiede nel superamento della rigida distinzione tra ente pubblico e soggetto privato quando quest’ultimo svolge una funzione di pubblico interesse. La Corte ha affermato che la forma societaria è neutra e non costituisce un ostacolo all’esercizio di poteri pubblicistici, se previsti dalla legge.

Una società privata che opera come concessionaria per la riscossione agisce come un’articolazione organizzativa dell’ente pubblico di riferimento. Il perseguimento di uno scopo di lucro, tipico delle società di capitali, non è in contraddizione con la gestione di un servizio pubblico, essendo pienamente compatibile con essa. Si valorizza, quindi, il profilo sostanziale dell’attività svolta (la riscossione di entrate di pertinenza pubblica) piuttosto che la qualifica formale del soggetto che la compie.

Conclusioni e Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un importante principio: gli strumenti di riscossione accelerata, come l’ingiunzione fiscale, non sono un’esclusiva degli enti pubblici, ma possono essere legittimamente utilizzati anche dai concessionari privati a cui è affidato il servizio. Ciò garantisce maggiore efficienza nel recupero dei crediti, in particolare per entrate patrimoniali come i canoni del servizio idrico.

Per i cittadini, ciò significa che un’ingiunzione emessa da una società di riscossione per bollette dell’acqua non pagate è un atto pienamente valido ed efficace, al pari di quello emesso direttamente dall’ente pubblico. Per gli enti locali e i gestori di servizi, questa pronuncia offre certezza giuridica, confermando la possibilità di esternalizzare le attività di riscossione senza perdere l’efficacia degli strumenti a disposizione.

Una società privata che gestisce la riscossione per un ente pubblico può emettere un’ingiunzione fiscale?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che una società privata, concessionaria del servizio di riscossione e iscritta nell’apposito albo ministeriale (ex art. 53, D.Lgs. n. 446/1997), è legittimata a emettere un’ingiunzione fiscale per recuperare crediti per conto dell’ente pubblico, come i canoni idrici.

L’ingiunzione fiscale si può usare solo per tributi o anche per crediti di natura privata come i canoni idrici?
Si può usare anche per crediti di natura privata. La giurisprudenza ha da tempo chiarito che la Pubblica Amministrazione e i suoi concessionari possono utilizzare l’ingiunzione fiscale non solo per le entrate di diritto pubblico (tributi), ma anche per quelle di diritto privato (come i canoni per servizi), a condizione che il credito sia certo, liquido ed esigibile.

Il fatto che una società concessionaria abbia uno scopo di lucro è un ostacolo all’esercizio di funzioni pubbliche di riscossione?
No. Secondo la Corte, la forma societaria privata e il fine di lucro non sono in contraddizione con lo svolgimento di funzioni di rilievo pubblico. La società agisce come un’articolazione organizzativa dell’ente pubblico e la compatibilità tra profitto e gestione di servizi pubblici è pienamente riconosciuta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 7365 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 7365 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 19/03/2024

ORDINANZA

RAGIONE_SOCIALE, in persona del presidente del Consiglio d’amministrazione, NOME COGNOME, rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), pec:

sul ricorso iscritto al n. 3485/2020 R.G. proposto da: EMAIL; EMAIL;

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE; COGNOME NOME; -intimati- avverso la sentenza del Tribunale di Santa Maria Capua Vetere n. 2088/2019 depositata il 18/07/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/12/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

Rilevato che

Il Giudice di Pace di Carinola, dinanzi al quale NOME COGNOME contestava i due avvisi di riscossione -il n. NUMERO_DOCUMENTO e il n. NUMERO_DOCUMENTO -relativi a canoni idrici e di fognatura e depurazione per gli anni 20092011, per l’importo di euro 377,17, notificatigli da RAGIONE_SOCIALE per conto del RAGIONE_SOCIALE, con la sentenza n. 1366/2015, annullava gli avvisi di riscossione e regolava le spese di lite, ritenendo che il canone idrico e le altre entrate di diritto privato degli enti pubblici non potessero essere riscossi ‘a mezzo ruolo o ingiunzione in mancanza di un titolo esecutivo’;
la società RAGIONE_SOCIALE, dolendosi del fatto che il Giudice di Pace avesse disatteso tutte le norme che disciplinano la riscossione RAGIONE_SOCIALEa tariffa per il servizio idrico che legittimano i concessionari a riscuotere i canoni, impugnava la decisione di prime cure dinanzi al Tribunale di Santa Maria Capua Vetere, il quale, con la sentenza n. 2088/2019, pubblicata il 18 luglio 2019, ha rigettato il gravame, perché ha ritenuto che il potere di emettere l’ingiunzione è riconosciuto solo alla Pubblica Amministrazione in senso stretto, escludendo che RAGIONE_SOCIALE potesse fare ricorso alla procedura di ingiunzione fiscale prevista dal rd 639/1910, trattandosi di un procedimento speciale per la riscossione dei tributi alternativo al procedimento monitorio che consente alla P.A. di intimare ai suoi debitori il pagamento dei tributi, insuscettibile di applicazione analogica o estensiva (Cass., Sez. Un., n. 11992/2009); ha aggiunto che il concessionario RAGIONE_SOCIALEa riscossione non può procedere alla riscossione mediante ruolo, senza la preventiva formazione di un titolo esecutivo, in virtù del combinato disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 156 del Codice ambientale con l’art. 17, comma 2, e con l’art. 21 del dlgs. n. 46/1999;
avverso detta decisone ricorre per cassazione RAGIONE_SOCIALE, formulando due motivi;

nessuna attività difensiva è svolta in questa sede dal RAGIONE_SOCIALE e da NOME COGNOME, rimasti intimati;

la trattazione del ricorso è stata fissata ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis 1 cod.proc.civ.;

Considerato che

con il primo motivo è dedotta la violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 477, RAGIONE_SOCIALEa l. n. 266/2005 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 36, comma 2, del dl n. 258/2007 convertito in l. n. 31/2008, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360, 1° comma, n. 3, cod.proc.civ.;

la società ricorrente sostiene che il giudice a quo ha violato le norme indicate in epigrafe che, contrariamente a quanto ritenuto dai giudici di merito, legittimano i concessionari di pubblici servizi, iscritti agli albi ministeriali di cui all’art. 53 del dlgs. n. 446/997, ad emettere l’ingiunzione di cui al r.d. 639/2010;

con il secondo motivo la società ricorrente denuncia la violazione e/o falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 156, 3° comma, del dlgs. n. 156/2006, ex art. 360, 1° comma, n. 3, cod.proc.civ.;

la tesi RAGIONE_SOCIALEa società RAGIONE_SOCIALE è che il legislatore abbia inteso, con le disposizioni indicate nell’epigrafe del motivo, estendere il potere di riscuotere mediante ingiunzione fiscale i canoni idrici ai soggetti iscritti all’albo previsto dall’art. 53 d.lgs. n. 446/1997;

i motivi, che possono essere esaminati congiuntamente in quanto connessi, sono fondati e vanno accolti nei termini di seguito indicati;

3.1) va premesso che costituisce affermazione ormai pacifica nella giurisprudenza di questa Corte che lo speciale procedimento disciplinato dal R.D. 14 aprile 1910, n. 639 è utilizzabile, da parte RAGIONE_SOCIALEa PRAGIONE_SOCIALE., non solo per le entrate strettamente di diritto pubblico, ma anche per quelle di diritto privato, trovando il suo fondamento nel potere di autoaccertamento RAGIONE_SOCIALEa P.A., a condizione che il

credito in base al quale viene emesso l’ordine di pagare sia certo, liquido ed esigibile, posto che la sussistenza, la quantificazione e i presupposti di esigibilità devono derivare da fonti, da fatti e da parametri obiettivi e predeterminati, rispetto ai quali l’Amministrazione dispone di un mero potere di accertamento; al giudice del merito spetta la valutazione, in concreto, RAGIONE_SOCIALE‘esistenza RAGIONE_SOCIALEe suddette condizioni e presupposti (cfr. Cass., Sez. Un., 25/05/2009 11992 e successiva giurisprudenza conforme);
3.2) per quanto riguarda specificamente la legittimazione alla riscossione coattiva mediante ingiunzione fiscale attuata dalla concessionaria RAGIONE_SOCIALE va osservato che:

la questione di diritto non è nuova, perché è stata affrontata da questa Corte con diverse pronunce che hanno riguardato il recupero RAGIONE_SOCIALEe somme dovute a titolo di sanzione amministrativa per violazione RAGIONE_SOCIALEe norme del codice RAGIONE_SOCIALEa strada;

è stato chiarito, infatti, in quelle occasioni che i Comuni possono avvalersi RAGIONE_SOCIALEa procedura di riscossione coattiva tramite ingiunzione, di cui al R.D. n. 639 del 1910, anche affidando il relativo servizio ai concessionari iscritti all’albo di cui al d.lgs. n. 446 del 1997, art. 53, essendo tale affidamento consentito dal d.L. n. 209 del 2002, art. 4, comma 2 sexies , del quale non è intervenuta l’abrogazione – pure inizialmente disposta dal d.l. n. 70 del 2011, art. 7, comma 2, conv. con mod. nella l. n. 106 del 2011 – non essendo entrate in vigore le disposizioni cui ess era subordinata;
3.2.1) specificamente, il panorama normativo di riferimento è stato così ricostruito da Cass. 6/02/2019, n. 3504:

la possibilità per i Comuni di avvalersi, per la riscossione dei tributi e RAGIONE_SOCIALEe altre entrate, RAGIONE_SOCIALEa procedura di riscossione coattiva tramite l’ingiunzione di cui al R.D. 639/1910 era stata loro attribuita dal D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 52, comma 6, in forza del quale era prevista anche la possibilità di affidare ad

altri soggetti la riscossione dei tributi e di tutte le altre entrate (l’art. 52, comma 5, individua tali soggetti);

detta norma è stata abrogata dalla L. n. 244 del 2007, art. 1, comma 224, lett. b;

è poi intervenuto il decreto legge n. 248/2007 art. 36 comma 2, a norma del quale, “la riscossione coattiva dei tributi e di tutte le altre entrate degli enti locali continua a potere essere effettuata con: a) la procedura RAGIONE_SOCIALE‘ingiunzione di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, seguendo anche le disposizioni contenute nel titolo II del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili, nel caso in cui la riscossione coattiva è svolta in proprio dall’ente locale o è affidata ai soggetti di cui al D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 52, comma 5, lett. b); b) la procedura del ruolo di cui al D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, se la riscossione coattiva è affidata agli agenti RAGIONE_SOCIALEa riscossione di cui al D.L. 30 settembre 2005, n. 203, art. 3, convertito, con modificazioni, dalla L. 2 dicembre 2005, n. 248″;
il D.L. n. 70 del 2011, art. 7, comma 2, convertito, con modifiche, dalla L. n. 106 del 2011, ha disposto al comma 2, lett. gg septies , che “in conseguenza RAGIONE_SOCIALEe disposizioni di cui alle lett. da gg ter) a gg sexies” 1) dal D.L. 24 settembre 2002, n. 209, art. 4, convertito, con modificazioni, dalla L. 22 novembre 2002, n. 265, i commi 2 sexies , 2 septies e 2 octies sono abrogati; ; 3) il D.L. 31 dicembre 2007, n. 248, art. 36, comma 2, convertito, con modificazioni, dalla L. 28 febbraio 2008, n. 31, è abrogato”;
tale abrogazione non è poi di fatto avvenuta per effetto di un gioco di rinvii RAGIONE_SOCIALE‘entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEe disposizioni a cui era subordinata la abrogazione medesima (v. D.L. 6 dicembre 2011, n. 201, art. 10, comma 13 octies , e D.L. 29 dicembre 2011, n. 216, art. 29, comma 5 bis , come convertito dalla legge (“L’abrogazione RAGIONE_SOCIALEe disposizioni previste dal D.L. 13 maggio 2011, n. 70, art. 7, comma 2, lett. gg septies ), nn. 1) e 3), convertito, con

modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106, acquista efficacia a decorrere dalla data di applicazione RAGIONE_SOCIALEe disposizioni di cui alle lett. gg ter ) e gg quater ), del medesimo comma 2″);

è poi intervenuta la legge n. 44/2012 che ha convertito il D.L. n. 16 del 2012: in particolare, l’art. 5, comma 8 bis , ha disposto che “al D.L. 13 maggio 2011, n. 70, art. 7, comma 2, convertito, con modificazioni, dalla L. 12 luglio 2011, n. 106, e successive modificazioni, la lett. gg septies ) è sostituita dalla seguente: nel caso di affidamento ai soggetti di cui al D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 52, comma 5, lett. b), la riscossione RAGIONE_SOCIALEe entrate viene effettuata mediante l’apertura di uno o più conti correnti di riscossione, postali o bancari, intestati al soggetto affidatario e dedicati alla riscossione RAGIONE_SOCIALEe entrate RAGIONE_SOCIALE‘ente affidante, sui quali devono affluire tutte le somme riscosse. Il riversamento dai conti correnti di riscossione sul conto corrente di tesoreria RAGIONE_SOCIALE‘ente RAGIONE_SOCIALEe somme riscosse, al netto RAGIONE_SOCIALE‘aggio e RAGIONE_SOCIALEe spese anticipate dal soggetto affidatario, deve avvenire entro la prima decade di ogni mese con riferimento alle somme accreditate sui conti correnti di riscossione nel mese precedente”;
pertanto, il legislatore del 2012 ha inserito alla lett. gg septies , un testo diverso che non contempla più l’abrogazione del D.L. n. 248 del 2007, art. 36;

conseguentemente, sempre per effetto del meccanismo descritto (nuova formulazione RAGIONE_SOCIALEa lett. gg septies , e mancata riproduzione RAGIONE_SOCIALEe abrogazioni) è rimasto in vigore il D.L. n. 209 del 2002, art. 4, comma 2 sexies , (destinato alla soppressione) a norma del quale “i comuni e i concessionari iscritti all’albo di cui al D.Lgs. 15 dicembre 1997, n. 446, art. 53, di seguito denominati concessionari, procedono alla riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALEe somme risultanti dall’ingiunzione prevista dal testo unico di cui al R.D. 14 aprile 1910, n. 639, secondo le disposizioni contenute nel titolo II del D.P.R. 29 settembre 1973, n. 602, in quanto compatibili”;
3.3) per ciò che attiene più nello specifico ai canoni idrici deve rilevarsi che il pur complesso dato normativo conforta la soluzione positiva RAGIONE_SOCIALEa legittimazione RAGIONE_SOCIALEa società RAGIONE_SOCIALE;

l’art. 17 D.Lgs. n. 46 del 1999 stabilisce, infatti, che la riscossione mediante ruolo può essere effettuata non solo da enti pubblici ed enti locali, ma anche per crediti derivanti dalla tariffa di cui all’art. 156 D.Lgs. n. 152 del 2006, che riguarda proprio la riscossione RAGIONE_SOCIALEa tariffa, da parte del gestore del servizio idrico; il citato art. 17, nel comma 3bis , prevede che il RAGIONE_SOCIALE possa autorizzare società partecipate ad emettere ingiunzioni fiscali e che, per la riscossione RAGIONE_SOCIALEa tariffa idrica in via coattiva, non è necessaria l’autorizzazione di cui al comma 3bis , in quanto tale facoltà è già prevista per la riscossione RAGIONE_SOCIALEa tariffa idrica dal comma 2 del citato articolo;
3.3.1) inoltre, l’art. 156 D.Lgs. n. 152 del 2006 prescrive che il gestore dei servizi idrici può affidare la riscossione coattiva ai soggetti iscritti all’albo previsto dall’art. 53 D.Lgs. n. 446 del 1997;

quindi, la società RAGIONE_SOCIALE era legittimata a emettere ingiunzione ex R.D. n. 639 del 2010 per la riscossione RAGIONE_SOCIALEa tariffa idrica, essendo privo di rilievo l’argomento secondo cui essa società è non pubblica amministrazione in senso formale, per cui non potrebbe emettere ingiunzione ex R.D. n. 639 del 1910;

infatti la RAGIONE_SOCIALE, pur rivestendo la forma di società privata, svolge funzioni di rilievo pubblico; sulla spinta del diritto comunitario, va, infatti, configurandosi una nozione di pubblica amministrazione che valorizza il profilo sostanziale RAGIONE_SOCIALE‘attività svolta piuttosto che la qualifica formale; la forma societaria è neutra e non costituisce un ostacolo acché le società private si presentino come un’articolazione organizzativa RAGIONE_SOCIALE‘ente o degli enti di riferimento, né il perseguimento di uno scopo pubblico è in contraddizione con il fine societario lucrativo, descritto dall’art.
2247 cod.civ., dal momento che la presenza di un utile di esercizio è del tutto compatibile con la gestione di servizi pubblici;

il ricorso, pertanto, va accolto;

la impugnata sentenza va cassata, con rinvio al Tribunale di S. Maria Capua Vetere, che in diversa composizione procederà a nuovo esame, e provvederà anche in ordine alle spese del giudizio di cassazione.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso. Cassa la sentenza impugnata e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, al Tribunale di S. Maria Capua Vetere, in diversa composizione.

Così deciso nella Camera di Consiglio del 21/12/2023 dalla Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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