Ingiunzione fiscale: necessario il sollecito?

Una società si opponeva a un’ingiunzione di pagamento per multe stradali, emessa da un Comune, lamentando la mancata ricezione di un preventivo sollecito. I giudici di merito accoglievano l’opposizione. La Corte di Cassazione, riformando la decisione, ha stabilito che l’ingiunzione fiscale non è un atto esecutivo ma un titolo che accerta il debito, pertanto non necessita di un sollecito preventivo, chiarendo la diversa funzione degli avvisi previsti dalla legge e dai regolamenti locali.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ingiunzione Fiscale per Multe: il Sollecito di Pagamento è Obbligatorio?

La notifica di un’ingiunzione di pagamento da parte di un ente pubblico, come un Comune, solleva spesso dubbi e preoccupazioni. Una delle domande più frequenti riguarda la necessità di un avviso preventivo, un cosiddetto “sollecito di pagamento”, prima che l’ente proceda con un atto formale come l’ingiunzione fiscale. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti fondamentali su questo punto, distinguendo la natura dell’ingiunzione dagli atti esecutivi e interpretando la portata dei regolamenti comunali in materia.

I Fatti di Causa: Dalle Multe Stradali al Ricorso in Cassazione

Il caso ha origine dall’opposizione presentata da una società di autocarrozzeria contro un’ingiunzione di pagamento emessa dal Comune di Firenze. L’ingiunzione cumulava gli importi di diverse violazioni al codice della strada commesse nel 2013. La società contestava la legittimità dell’atto per due motivi principali: la mancata ricezione di un sollecito preventivo di pagamento, previsto dal regolamento comunale, e l’applicazione di interessi semestrali ritenuti eccessivi.

Sia il Giudice di Pace in primo grado che il Tribunale in appello hanno dato ragione alla società, annullando l’ingiunzione. I giudici di merito hanno ritenuto che il regolamento comunale imponesse l’invio di un sollecito prima di avviare la procedura di riscossione, a prescindere dall’importo del debito, estendendo così una garanzia per il cittadino. Il Comune, non condividendo questa interpretazione, ha presentato ricorso in Cassazione.

La Questione Legale: Natura dell’Ingiunzione Fiscale e Regolamenti Locali

Il cuore della controversia legale ruotava attorno alla natura giuridica dell’ingiunzione fiscale, disciplinata dal R.D. 639/1910. Il Comune sosteneva che tale atto non fosse un atto esecutivo (come un pignoramento), ma un atto che accerta il credito e costituisce titolo esecutivo, simile a un precetto. Di conseguenza, non richiederebbe un preavviso ulteriore rispetto alla notifica dei verbali di violazione originali.

Secondo la tesi del Comune, il regolamento locale che menzionava l’invio di un “sollecito” prima della “riscossione coattiva” non istituiva un obbligo perentorio prima dell’emissione dell’ingiunzione stessa, ma si riferiva a una fase successiva. Confondere l’ingiunzione con la riscossione vera e propria sarebbe stato un errore di interpretazione da parte dei giudici di merito.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte di Cassazione ha accolto il ricorso del Comune, cassando la sentenza del Tribunale. I giudici supremi hanno chiarito in modo definitivo la funzione e la natura dell’ingiunzione fiscale.

Il punto centrale della motivazione risiede nella distinzione fondamentale: l’ingiunzione fiscale non è un atto della riscossione, ma l’atto che la precede e la fonda. È un provvedimento con una duplice funzione: accertare l’esistenza del debito e costituire il titolo esecutivo che permette, in un momento successivo ed eventuale, di avviare l’espropriazione forzata (la riscossione coattiva vera e propria).

La Corte ha specificato che il ragionamento del Tribunale, che aveva equiparato l’ingiunzione a un atto esecutivo da far precedere obbligatoriamente da un sollecito, era errato. Il regolamento comunale, nell’articolo che prevede l’invio di un sollecito “preventivamente all’attivazione delle procedure per la riscossione coattiva”, si riferisce alle azioni esecutive (pignoramenti, fermi amministrativi) che possono seguire l’ingiunzione, non all’emissione dell’ingiunzione stessa. L’ingiunzione inizia il procedimento di coazione, non lo conclude.

Questa interpretazione, secondo la Cassazione, è coerente con la giurisprudenza consolidata che riconosce all’ingiunzione fiscale una distinta funzione accertativa, che non richiede la previa formazione del ruolo, a differenza di altre procedure di riscossione. Pertanto, ritenere obbligatorio un sollecito prima dell’ingiunzione significherebbe alterarne la natura e la funzione previste dalla legge.

Le Conclusioni

La sentenza stabilisce un principio chiaro: l’ingiunzione fiscale emessa da un ente locale per la riscossione di crediti, come le multe per violazioni del codice della strada, è un atto legittimo anche se non preceduto da un sollecito di pagamento. Questo perché l’ingiunzione non è un atto esecutivo, ma l’atto che accerta il debito e funge da titolo per un’eventuale e successiva esecuzione. La notifica dei verbali di accertamento della violazione è di per sé sufficiente a informare il debitore. I regolamenti comunali che prevedono solleciti prima della “riscossione coattiva” si riferiscono alla fase esecutiva che segue la notifica dell’ingiunzione, e non impongono un adempimento preliminare all’emissione dell’ingiunzione stessa. La causa è stata quindi rinviata al Tribunale per un nuovo esame alla luce di questi principi.

Un Comune può emettere un’ingiunzione fiscale per multe non pagate senza prima inviare un sollecito di pagamento?
Sì. Secondo la Corte di Cassazione, l’ingiunzione fiscale è un atto che accerta il debito e costituisce titolo esecutivo, e la sua legittimità non dipende dall’invio di un preventivo sollecito di pagamento, essendo sufficiente la notifica dei verbali di accertamento delle infrazioni.

L’ingiunzione fiscale è un atto di esecuzione forzata come un pignoramento?
No. La sentenza chiarisce che l’ingiunzione fiscale non è un atto esecutivo (o “atto della riscossione”), ma un atto prodromico. Esso accerta il credito e costituisce il titolo necessario per poter avviare, solo in un momento successivo ed eventuale, l’esecuzione forzata vera e propria.

Un regolamento comunale può imporre l’obbligo di inviare un sollecito prima dell’ingiunzione fiscale?
No, non nel senso inteso dai giudici di merito. La Corte ha interpretato la norma del regolamento comunale in questione come riferita alle procedure esecutive successive all’ingiunzione, e non come un obbligo preliminare all’emissione dell’ingiunzione stessa, la cui natura è definita dalla legge nazionale (R.D. 639/1910).

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 7133 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 2 Num. 7133 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 17/03/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 28157/2021 R.G. proposto da: COMUNE DI FIRENZE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE, rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) e COGNOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

RAGIONE_SOCIALE COGNOME NOME RAGIONE_SOCIALE C, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata all’indirizzo PEC del difensore iscritto nel REGINDE, l’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende;

-controricorrente-

avverso la SENTENZA di TRIBUNALE FIRENZE n. 2402/2021 depositata il 16/09/2021.

Udita la relazione svolta nell ‘udienza del 28/11/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

Udite le osservazioni del P.M., la Sostituta P.M. NOME COGNOME che ha concluso per l’accoglimento del ricorso con assorbimento dell’ultimo motivo.

Uditi gli avvocati NOME COGNOMEsul delega) per il ricorrente e NOME COGNOME per la controricorrente.

FATTI DI CAUSA

L ‘RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione avverso l’ingiunzione di pagamento emessa nei suoi confronti dal Comune di Firenze e relativa ad alcuni verbali di contestazione di violazioni al codice della strada per diverse infrazioni commesse nel 2013, cumulando gli importi delle medesime sanzioni, deducendone l’ illegittimità per mancanza del sollecito preventivo di pagamento previsto dal regolamento comunale e dall’applicazione di interessi semestrali del 10%. Il Comune di Firenze faceva valere che l’ingiunzione non necessita del sollecito poiché non costituisce un atto esecutivo, ma l’equivalente di un precetto. Inoltre, sosteneva che l’applicazione degli interessi semestrali era giustificata da precedenti decisioni della Corte c ostituzionale. Il Giudice di pace accoglieva l’opposizione rilevando l’ omesso preventivo sollecito di pagamento. In appello, il Comune chiedeva la riforma della sentenza sostenendo che il credito supera l’importo di mille euro, rendendo quindi non applicabile il sollecito di pagamento previsto dall’art. 1 co. 544 l. 228/2012. Inoltre, ribadiva che la notifica dell’ingiunzione non avvia una procedura esecutiva, poiché l’ingiunzione ha natura di precetto. Il Tribunale ha confermato l’accoglimento dell’opposizione . Ha ritenuto che, in base al regolamento comunale, l’ingiunzione, equiparabile a un precetto, dovesse essere preceduta da un sollecito di pagamento, indipendentemente dall’importo. Il giudice ha evidenziato che il regolamento estendeva la garanzia minima prevista dalla legge ordinaria, imponendo il sollecito anche per importi superiori a mille euro. Il giudice
di appello ha osservato che la finalità del regolamento era di evitare il rischio di aggressione ai beni degli amministrati entro un breve periodo dalla notifica dell’ingiunzione, in linea con i principi di buon andamento sanciti dall’art. 97 Cost. Tale interpretazione trova conferma nell’art. 1 co. 544 l. 228/2012 ch e richiede il sollecito di pagamento per i crediti inferiori a mille euro (finalità che il regolamento del Comune estende anche ai crediti superiori a tale soglia). Il Tribunale ha poi rilevato come, nel caso attuale, l’ingiunzione cumula diversi crediti di importo inferiore a mille euro per i quali non era stato emesso il sollecito di pagamento, eludendo così la garanzia prevista dall’art. 1 co. 544 l. 228/2012. Pertanto, il Tribunale ha confermato la sentenza del Giudice di p ace, annullando l’ingiunzione.
Ricorre in cassazione il Comune con quattro motivi, illustrati anche da memoria. Resiste l ‘RAGIONE_SOCIALE con controricorso e memoria. La trattazione del ricorso è stata rimessa in pubblica udienza con ordinanza interlocutoria n. 36637 del 2022, della sesta sezione civile di questa Corte. Il P.M. ha depositato osservazioni scritte.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Il primo motivo, p. 11 del ricorso , denuncia violazione dell’art. 1 co. 544 l. 228/2012 (« In tutti i casi di riscossione coattiva di debiti di importo fino a mille euro, riferiti a ciascun credito iscritto a ruolo, l’agente della riscossione, prima di procedere all’esecuzione forzata, è tenuto a inviare al debitore una comunicazione contenente il dettaglio delle iscrizioni a ruolo non ancora notificate, con l’invito a provvedere al pagamento entro centoventi giorni »). Si contesta l’applicabilità di tale disposizione, poiché l’ingiunzione di pagamento non è un atto esecutivo, ma è una formalità preliminare all’esecuzione forzata. L’art. 1 co. 544 l. 228/2012 si applica ai crediti tributari riscossi tramite ruolo e non a sanzioni amministrative per violazioni del codice della strada, il cui recupero avviene attraverso una procedura distinta e regolata in base all’ingiunzione fiscale ex r.d.
639/1910. Inoltre, il motivo argomenta che, essendo l’ingiunzione fondata su verbali di accertamento notificati e non opposti, essa non richiede ulteriore preavviso al debitore. Le componenti delle somme ingiunte, comprensive di sanzioni, maggiorazioni e spese, erano chiaramente indicate nell’ingiunzione e le maggiorazioni si fondavano sull’art. 206 del codice della strada e sull’art. 27 l. 689/81.

-Il secondo motivo, p. 15 del ricorso, denuncia violazione dell’art. 3 co. 1 del regolamento del Comune di Firenze sulla riscossione coattiva. Esso non impone alcun obbligo ma solo una facoltà di inviare un sollecito di pagamento prima della notifica dell’ingiunzione. Inoltre, il Comune di Firenze ha stabilito di riscuotere i propri crediti tramite il sistema dell’ingiunzione ex r.d. 639/1910, senza obbligo di preventiva comunicazione al debitore. Si critica altresì la sentenza di appello per non aver considerato che la notifica dei verbali di accertamento delle sanzioni amministrative per infrazioni al codice della strada già garantisce la conoscenza della posizione debitoria, rendendo superflua un’ulteriore notifica di sollecito antecedente l’ingiunzio ne. La decisione del giudice di merito, nel ritenere che il Comune fosse tenuto a inviare un sollecito per ogni singola sanzione non saldata, contrasta inoltre con gli obiettivi di efficienza e speditezza dell’azione amministrativa, perseguibili dal Comune tramite la notifica diretta dell’ingiunzione per il recupero crediti, obiettivi prevalenti rispetto alla presunta esigenza del cittadino di ricevere una comunicazione preventiva.
Il terzo motivo denuncia violazione dell’art. 1 co. 544 l. 228/2012 e dell’art. 3 co. 1 del Regolamento comunale sulla riscossione coattiva. Si critica l’errata interpretazione delle fasi della riscossione fiscale, in particolare per quanto concerne la natura facoltativa dell’invio del sollecito di pagamento da parte del Comune. Il giudice avrebbe erroneamente ritenuto che il Regolamento comunale imponesse l’obbligo di tale invio prima dell’ingiunzione fiscale, confondendolo con l’obbligo di comunicazione previsto dall’art. 1 co. 544
228/2012. Quest’ultima disposizione, infatti, prevede la notifica obbligatoria di un sollecito solo dopo l’ingiunzione e prima di avviare l’azione cautelare ed esecutiva, limitatamente ai crediti inferiori a mille euro. Il sollecito di cui all’art. 3 del Regolamento comunale, invece, costituisce una mera facoltà per l’amministrazione e non un obbligo. Ne consegue che i due atti si inseriscono in momenti distinti della procedura di riscossione coattiva e sono caratterizzati da finalità e contenuti diversi.
– I primi tre motivi possono essere esaminati congiuntamente per connessione.

Essi sono fondati nei limiti successivamente delineati.

La pronuncia impugnata si fonda -lo ha osservato anche il P.M. sull’applicazione delle disposizioni del regolamento comunale, sebbene richiami anche l’art. 1 co. 544 l. 228/2012. Il ricorrente ha riportato nel ricorso le norme essenziali del regolamento comunale di cui ha lamentato non solo l’erronea interpretazione, ma anche la violazione per inesatta ricostruzione delle fasi della riscossione fiscale e per errore sulla natura dell’ingiunzione fiscale. È quindi infondata l’obiezione del controricorrente che fa leva sul difetto di autosufficienza. L’art. 1 del regolamento prevede: « Il procedimento di coazione comincia con l’ingiunzione, la quale consiste nell’ordine, emesso dal competente ufficio dell’ente creditore, di pagare entro trenta giorni, sotto pena degli atti esecutivi, la somma dovuta ». L’art. 3 stabilisce poi: « Preventivamente all’attivazione delle procedure per la riscossione coattiva, si procede all’invio di un sollecito di pagamento, anche mediante avviso telefonico o per e-mail o tramite posta certificata e all’invio, in particolare per le entrate di natura patrimoniale, di un’intimazione di pagamento con raccomandata A.R. ai sensi dell’art. 1219 c.c. ».
Il Tribunale, pur equiparando formalmente l’ingiunzione de qua al precetto, le ha sostanzialmente attribuito natura di atto (esecutivo) di riscossione, ritenendo pertanto, erroneamente, che prima

dell’ingiunzione dovesse essere inviato il sollecito di pagamento. Orbene, l’ingiunzione fiscale ex r.d. 639/1910 – di cui il Comune di Firenze si serve per riscuotere i propri crediti – è un atto con cui l’amministrazione pubblica notifica al contribuente l’esistenza di un debito tributario e costituisce contestualmente il titolo esecutivo per l’avvio successivo (eventuale) dell’espropriazione forzata. Pertanto, essendo questi i tratti salienti del l’ingiunzione fiscale, essa non è un atto esecutivo. Viene così a cadere il ragionamento sul quale il Tribunale di Firenze ha fondato la necessità che essa sia preceduta dal sollecito di pagamento, per non avere considerato (si ribadisce) la natura accertativa del procedimento di coazione che inizi con ingiunzione di pagamento . D’altra parte, si può aggiungere, la giurisprudenza di questa Corte ha ritenuto e continua a ritenere che – pur dopo l’entrata in vigore del d.p.r. 43/1988, che ha generalizzato la riscossione mediante ruolo – l’ingiunzione fiscale mantiene una distinta funzione accertativa e non richiede la previa formazione del ruolo « poiché essa non è atto della riscossione » (così, espressamente Cass. 18490/2016 e, recentemente, Cass. 20482/2024).
Il Tribunale non si è attenuto a siffatto indirizzo giurisprudenziale, per cui le prime tre censure del ricorso vanno accolte sotto i profili così delineati.

5. -Il quarto motivo, p. 18 del ricorso, denuncia violazione di legge e omessa pronuncia in relazione all’art. 1 co. 544 l. 228/2012 e all’art. 27 l. 689/1981, con riferimento al valore e alla natura del credito. Si critica la sentenza per aver applicato erroneamente l’art. 1 co. 544 l. 228/2012, relativo al recupero di somme tributarie inferiori a 1.000 euro, ad una sanzione amministrativa per violazione del codice della strada superiore a tale importo, comprensivo di maggiorazioni e interessi. Si censura inoltre l’omessa pronuncia sulla debenza delle maggiorazioni previste dall’art. 27 l. 689/1981 e dall’art. 206 del codice della strada, nonché la sufficienza della motivazione
contenuta nell’ingiunzione, che richiama i verbali, gli importi e le maggiorazioni con riferimento normativo esplicito.

Accolti i primi tre motivi nei termini delineati nel paragrafo n. 4, il quarto motivo rimane assorbito, cosicché la questione delle maggiorazioni dovrà essere esaminata dal giudice del rinvio.

– La Corte accoglie i primi tre motivi di ricorso sotto i profili enucleati nel paragrafo n. 4, dichiara assorbito il quarto motivo, cassa la sentenza impugnata in relazione ai profili accolti dei motivi e rinvia la causa al Tribunale di Firenze, in persona di diverso magistrato, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie i primi tre motivi di ricorso, dichiara assorbito il quarto motivo, cassa la sentenza impugnata in relazione ai profili accolti dei motivi e rinvia la causa al Tribunale di Firenze, in persona di diverso magistrato, anche per la liquidazione delle spese del giudizio di legittimità.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Seconda Se-

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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