Ingiunzione di pagamento: nullità senza titolo certo

Il Tribunale di Roma ha annullato un’ingiunzione di pagamento emessa da un ente pubblico per l’occupazione di un terreno. La decisione sottolinea che l’ente non può utilizzare la procedura di riscossione coattiva senza un titolo esecutivo certo, liquido ed esigibile che accerti il debito per il periodo specifico richiesto.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 aprile 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ingiunzione di pagamento: quando la mancanza di un titolo certo porta all’annullamento

L’emissione di un’ingiunzione di pagamento da parte della Pubblica Amministrazione rappresenta uno strumento potente per la riscossione dei crediti. Tuttavia, la giurisprudenza recente ha ribadito che tale potere non è illimitato e deve poggiare su basi giuridiche solide e accertate.

Il caso: l’occupazione di un terreno e la richiesta di indennizzo

La vicenda analizzata dal Tribunale riguarda un ente pubblico che ha intimato a una società il pagamento di una somma ingente, superiore a 450.000 euro, a titolo di indennizzo per l’occupazione senza titolo di un terreno nel periodo compreso tra il 2012 e il 2023.

L’ente si era basato sulla procedura speciale prevista dal Regio Decreto n. 639/1910, sostenendo che il credito fosse già stato parzialmente accertato da una precedente sentenza riguardante un periodo diverso (2008-2012). La società attrice ha però impugnato l’atto, contestando l’insussistenza di un credito certo, liquido ed esigibile.

La decisione del Tribunale

Il Giudice ha accolto l’opposizione, annullando l’ingiunzione di pagamento. Il fulcro della decisione risiede nel fatto che l’amministrazione non può estendere analogicamente l’efficacia di una sentenza passata a periodi non ancora giudicati.

Il Tribunale ha chiarito che, sebbene lo strumento del R.D. 639/1910 sia legittimo in astratto per gli enti pubblici, il suo utilizzo concreto richiede necessariamente un titolo esecutivo o un accertamento giurisdizionale definitivo per il periodo specifico di riferimento. Nel caso di specie, mancava una sentenza di condanna o un atto equivalente che confermasse la spettanza dell’indennizzo per il decennio successivo al 2012.

L’importanza del titolo esecutivo

Senza un accertamento definitivo, l’atto amministrativo si trasforma in una pretesa unilaterale priva di forza esecutiva. Il Giudice ha sottolineato che l’assenza di un titolo giurisdizionale esecutivo rende l’ingiunzione illegittima, poiché il debito vantato non può essere considerato certo.

Le motivazioni

Le motivazioni del provvedimento si fondano sul principio della “ragione più liquida”. Il Giudice ha ritenuto superfluo esaminare altre questioni procedurali, concentrandosi sul merito: il credito non era supportato da un titolo idoneo. La sentenza precedente, pur essendo esecutiva per il passato, non costituiva un accertamento automatico per gli anni successivi, specialmente in pendenza di un giudizio di appello.

Le conclusioni

Le conclusioni della sentenza evidenziano che l’ente creditore deve preventivamente acquisire un accertamento giurisdizionale per ogni specifico periodo di occupazione prima di procedere alla riscossione forzata. L’annullamento dell’ingiunzione di pagamento ristabilisce l’equilibrio tra i poteri della PA e i diritti del cittadino, impedendo riscossioni basate su semplici presunzioni di continuità del debito.

È possibile ricevere un’ingiunzione di pagamento per un debito non ancora accertato dal giudice?
No, un’ingiunzione emessa dalla Pubblica Amministrazione deve basarsi su un credito certo, liquido ed esigibile, supportato da un titolo esecutivo o da un accertamento giurisdizionale definitivo.

Cosa succede se la PA estende una vecchia sentenza a nuovi periodi di pagamento?
Tale pratica è illegittima perché ogni periodo di occupazione richiede un autonomo accertamento giurisdizionale che verifichi l’effettiva spettanza e l’entità del debito.

Come ci si può difendere da un’ingiunzione basata sul R.D. 639/1910?
Il soggetto interessato può proporre opposizione davanti al Tribunale civile per chiedere l’annullamento dell’atto qualora manchino i presupposti di certezza del credito vantato dall’ente.

Testo del provvedimento

SENTENZA TRIBUNALE DI ROMA N. 5129 2026 – N. R.G. 00020671 2024 DEPOSITO MINUTA 03 04 2026 PUBBLICAZIONE 03 04 2026

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO TRIBUNALE DI ROMA

Seconda Sezione Civile

Il AVV_NOTAIO ha emesso la seguente

SENTENZA

nella causa civile di primo grado, iscritta al n.20671.2024del RAGIONE_SOCIALE vertente tra

(C.F. e P.IVA ) in persona del legale rappresentante pro -tempore nato a Siculiana (AG) il DATA_NASCITA (C.F. ) con sede legale in INDIRIZZO, difesa dall’AVV_NOTAIO (C.F. , PEC , con domicilio digitale: P. C.F. C.F.

attore

-contro-

(C.F. ), con sede legale in INDIRIZZO, in persona del legale rappresentante p.t., rappresentato e difeso dall’Avvocatura Generale dello Stato (C.F. , presso i cui uffici in INDIRIZZO è domiciliato (PEC: Fax: NUMERO_TELEFONO) P. P.

convenuta

Oggetto: richiesta di annullamento, previa sospensione ingiunzione di pagamento n. 2 recante protocollo di uscita n. 2337NUMERO_DOCUMENTO del 18.04.2024, notificata in pari data, con la quale l’ ha ingiunto

all’odierna parte attrice il pagamento della somma complessiva di euro 454.084,16.

FATTO

Parte attrice premetteva che con ricorso ex art. 702 bis cpc innanzi al Tribunale Civile di Palermo, l’ aveva già convenuto in giudizio l’ per chiedere la condanna dell’odierna parte attrice al pagamento di un indennizzo -espressamente quantificato dall’RAGIONE_SOCIALE oggi convenuto in misura pari ad euro 137.962,36 -per l’occupazione sine titulo di un cespite di sua proprietà, identificato al catasto terreni del Comune di Palermo al foglio 22 particelle 2027 e 2003.

All’esito del giudizio il Tribunale di Palermo con sentenza n. 381/2019 – aveva condannato l’odierna parte attrice al pagamento in favore dell’RAGIONE_SOCIALE alla dell’importo complessivo di euro 137.962,36 a titolo di indennizzo per l’occupazione del terreno de quo nell’arco di tempo ricompreso tra febbraio 2008 e marzo 2012. La sentenza era stata impugnata da parte dell’ innanzi alla Corte di Appello di

Palermo (R.G. 567/2019) con giudizio di appello tutt’oggi pendente.

Nelle more dello svolgimento del suddetto giudizio di secondo grado, l’odierna parte attrice -in ragione della esecutività della sentenza pronunciata dal Giudice di prime cure aveva provveduto al pagamento, salvo rivalsa, dell’indennizzo de quo (oltre spese processuali) conformemente alle statuizioni del Tribunale di Palermo.

Successivamente, con nota prot. n. 3596 del 31.07.2023, l’RAGIONE_SOCIALE oggi convenuto aveva richiesto all’ il pagamento di un ulteriore importo a titolo di indennizzo, pari ad euro 426.740.66, per l’occupazione sine titulo del terreno di che trattasi nell’arco di tempo ricompreso tra aprile 2012 e luglio 2023.

L’RAGIONE_SOCIALE convenuto ha domandato il pagamento di una somma riconducibile ad un periodo di riferimento successivo e quindi diverso da quello in relazione al quale aveva già statuito il Tribunale di Palermo. L’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE alla ha richiesto il pagamento di un ulteriore importo a titolo di indennizzo, pur in pendenza di un giudizio di appello e, per di più, in assenza di una nuova

pronuncia giudiziale che avesse statuito in relazione alla spettanza di tale ulteriore indennità secondo la nuova quantificazione operata dall’RAGIONE_SOCIALE oggi convenuto.

L’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE alla quantifica l’importo asseritamente in misura proporzionalmente maggiore rispetto alla somma richiesta e ritenuta congrua dal Tribunale di Palermo con sentenza n. 381/2019 (pronuncia ad oggi suscettibile di riforma).

Secondo parte attrice l’RAGIONE_SOCIALE oggi convenuto non vanta un credito certo, liquido ed esigibile. Ciononostante, l’ – con nota prot. ha ingiunto all’odierna parte attrice il pagamento

2337/2024 del 18.04.2024 dell’importo in questione ai sensi e per gli effetti dell’art. 2 del R.D. n. 639/1910. L’ordinanza di ingiunzione oggi impugnata si palesa illegittima.

Violazione e falsa applicazione dell’art. 1 e seguenti del r.d. 639/1910; carenza della legittimazione attiva da parte dell’ente strumentale alla ;

Violazione e falsa applicazione dell’art. 2 del r.d. 639/1910 sotto altro aspetto;

Il credito vantato dall’odierna convenuta non risulta certo liquido ed esigibile; la procedura promossa dall’RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha, quale fatto presupposto, una sentenza appellata.

Secondo parte attrice, in esito al giudizio di secondo grado, la Corte di Appello di Palermo potrebbe statuire che alcun indennizzo è dovuto per l’occupazione della superficie di che trattasi trattandosi, a titolo esemplificativo di area priva di un reale valore economico in quanto ‘interclusa ed accessibile solo attraverso il complesso ospedaliero ‘. Invero, l’odierna parte convenuta pone, erroneamente ed illegittimamente, a fondamento del presunto credito vantato, una pronuncia giudiziale non ancora definitiva, che ha riconosciuto la spettanza di un indennizzo correlato alla occupazione sine titulo della superficie in questione nel periodo di riferimento febbraio 2008 – marzo 2012 e che quindi non può costituire presupposto per tale nuova e diversa richiesta. L’ulteriore indennizzo preteso dalla controparte afferisce ad un arco temporale (aprile 2012 – luglio 2023) in relazione al quale nulla ha statuito il Tribunale di Palermo.
erronea quantificazione del credito.

Conclusioni: sospendere anche inaudita altera parte, ai sensi dell’art. 32 u.c. Dlg 150/2011 e/o art. 615 C.P.C. l’esecuzione della ingiunzione di pagamento n. 2 recante protocollo di uscita n. 2337/2024 del 18.04.2024 e notificata in pari data; nel merito, ritenere e dichiarare l’illegittimità dell’ingiunzione di pagamento n. 2 e recante prot. d’uscita n. 2337/2024, notificata in data 18.04.2024 e, per l’effetto, disporre l’annullamento della medesima ingiunzione di pagamento, ritenendo e dichiarando che nulla è dovuto dall’attrice in favore del convenuto; in via del tutto subordinata, riquantificare la somma asseritamente dovuta in favore dell’ nella misura ritenuta congrua dall’Illustrissimo Decidente sulla base degli elementi e delle circostanze fattuali evidenziate nel terzo motivo della presente opposizione. Con vittoria di spese e compensi.
Il AVV_NOTAIO rigettava l’istanza di sospensione.

Si costituiva parte convenuta e confermava che l’ aveva continuato ad essere morosa nei confronti dell’ n quanto non aveva mai provveduto al pagamento dell’indennità di occupazione del terreno per il periodo successivo a marzo 2012, periodo effettivamente non contemplato nella sentenza di primo grado. Alla luce di quanto sopra, in data 31/07/2023 con nota prot. n. 3596/2023 come riportato alla pag.2 del ricorso, l’RAGIONE_SOCIALE inviava, ai fini interruttivi dei termini prescrizionali, la richiesta della corresponsione sine titulo del terreno INDIRIZZO per il periodo aprile 2012 -luglio 2023 la cui somma ammonta ad euro 426.740,66.
Tale richiesta veniva rinnovata in data 12/09/2023 con la nota prot. 3902/2023. E ancora, l’ in data 18/04/2024 ha ingiunto ex R.D. n. 639/1910 all’ quale debitrice, di provvedere entro il termine di 60 giorni dalla notifica dell’ingiunzione al pagamento della somma complessiva di euro 454.084,16 quale indennità di occupazione del terreno di proprietà della scrivente Amministrazione per il periodo da aprile 2012 a dicembre 2023. Concludeva nel merito: rigettare il ricorso avversario perché infondato, conseguentemente confermando l’ingiunzione opposta. In via riconvenzionale: accertare la sussistenza del credito di cui all’ordinanza opposta, conseguentemente condannando la parte attrice al pagamento dell’importo di euro 454.084,16 oltre interessi e rivalutazione. Con vittoria delle spese di lite.
All’udienza del 31.3.2026 la causa era posta in decisione.

Motivi della decisione

Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione (8 maggio 2014 n. 9936) hanno affermato che in applicazione del principio processuale della ragione più liquida desumibile dagli artt. 24 e 111 Cost. – deve ritenersi consentito al AVV_NOTAIO esaminare un motivo di merito, suscettibile di assicurare la definizione del giudizio, anche in presenza di una questione pregiudiziale. Tale approccio interpretativo costituisce massimo ossequio al principio della ragione più liquida, permettendo di scegliere la soluzione più idonea ‘sul piano dell’impatto operativo, piuttosto che su quello tradizionale della coerenza logicosistematica’, così di fatto preferendo il ‘profilo dell’evidenza a quello dell’ordine di trattazione delle questioni di cui all’art. 276 c.p.c. (Cass. Sez. 6 -Lav. Sent. 07.4.2014 nr. 12002). Seguendo tale insegnamento occorre accogliere la domanda della parte attrice, nel senso che segue.
La sentenza di primo grado n.381.2019 del 24.1.2019 del tribunale di Palermo prevede il pagamento dei ratei fino al marzo 2012. Le diverse somme messe all’incasso col provvedimento in questa sede opposto sono prive di un titolo giurisdizionale esecutivo il quale, comunque, dovrebbe essere previamente acquisito (per competenza territoriale) presso il Tribunale di Palermo, in analogia a quanto già accaduto.

Non è tanto lo strumento impiegato ad essere illegittimamente utilizzato quanto piuttosto l’assenza di un titolo esecutivo, il quale deve necessariamente essere costituito da una sentenza di condanna o altro titolo. La sentenza di primo grado era esecutiva per le somme dovute fino al 2012 ma l’impiego dello strumento del R.D. n. 639/1910 costituisce, di fatto, una sorta di ampliamento analogico del decisum : il pagamento di un ulteriore importo a titolo di indennizzo, pari ad euro 426.740.66, per l’occupazione sine titulo del terreno tra aprile 2012 e luglio 2023 è privo di accertamento giurisdizionale definitivo.
La pronuncia del Tribunale di Palermo è stata impugnata da parte dell’

innanzi alla Corte di Appello di Palermo (R.G.

567/2019).

Certamente qualora il decisum divenisse esecutivo sarebbe possibile l’impiego dello strumento del R.D. n. 639/1910, anche per le annualità successive poiché si

sarebbe costituito un accertamento che fa stato -in relazione alla titolarità del bene – per gli anni successivi.

La domanda di parte attrice deve essere accolta e l’atto impugnato annullato. Le spese di lite seguono la compensazione in quanto la domanda del creditore, sebbene l’atto sia privo di titolo definitivo che accerti la natura dell’occupazione , appare il frutto di un serio ragionamento probabilistico frutto della lettura della sentenza del AVV_NOTAIO di Palermo.

P.Q.M.

il Tribunale, definitivamente pronunciando:

Accoglie la domanda della parte attrice e per l’effetto annulla l’ ingiunzione di pagamento protocollo di uscita n. 2337/2024 del 18.04.2024;

Compensa le spese di lite.

Roma, 3.4.2026

Il Giudice NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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