Informativa antimafia: limiti giurisdizione Cassazione

Un imprenditore si vede negare il pagamento di servizi resi alla Pubblica Amministrazione a causa di una vecchia informativa antimafia. Dopo la conferma della legittimità del diniego da parte del Consiglio di Stato, l’imprenditore ricorre in Cassazione denunciando un eccesso di potere giurisdizionale. La Suprema Corte dichiara il ricorso inammissibile, chiarendo che la valutazione sulla correttezza della motivazione di un provvedimento amministrativo rientra nel merito della giurisdizione amministrativa e non può essere sindacata in sede di legittimità come violazione dei limiti esterni della giurisdizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Informativa Antimafia: Quando la Cassazione Non Può Giudicare il Merito

L’informativa antimafia è uno strumento potente nelle mani dello Stato per prevenire l’infiltrazione della criminalità organizzata nell’economia legale. Tuttavia, le sue conseguenze possono essere devastanti per un’impresa. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione a Sezioni Unite chiarisce i confini invalicabili tra il giudizio del giudice amministrativo e quello della Suprema Corte, stabilendo che un presunto errore di valutazione del Consiglio di Stato non può essere mascherato da ‘eccesso di potere giurisdizionale’.

I Fatti del Caso: Un Debito Vantato e un’Informativa Dimenticata

Un imprenditore, titolare di una depositeria giudiziaria, chiede alla Prefettura il pagamento di quasi vent’anni di servizi di custodia di veicoli. La risposta è un netto rifiuto. La motivazione? Un’informativa antimafia emessa a suo carico nel 2006, ma notificatagli solo dodici anni dopo, nel 2018. L’imprenditore decide di impugnare l’atto, sostenendo che si fondasse su presupposti errati. Egli evidenzia di essere stato assolto dall’accusa di associazione mafiosa e di non avere rapporti con il fratello, condannato per lo stesso reato. I giudici amministrativi, sia in primo grado (TAR) che in appello (Consiglio di Stato), respingono le sue ragioni, ritenendo legittimo il provvedimento prefettizio e, di conseguenza, il mancato pagamento.

La Decisione del Consiglio di Stato e i Poteri dell’Amministrazione

Il Consiglio di Stato, nel confermare la decisione, ribadisce un principio chiave: per emettere un’informativa antimafia non servono prove certe o indizi gravi, precisi e concordanti. È sufficiente la sussistenza di ‘elementi sintomatico-presuntivi’ dai quali si possa dedurre, con un giudizio prognostico e ampiamente discrezionale, il pericolo di ingerenza da parte della criminalità organizzata. Nel caso specifico, anche la sentenza di assoluzione penale dell’imprenditore lasciava trasparire un ‘dubbio ragionevole’ sui suoi rapporti con un clan, elemento ritenuto sufficiente dal giudice amministrativo per giustificare la misura preventiva.

Il Ricorso in Cassazione: Eccesso di Potere o Errore di Giudizio?

Sfidando l’ultima decisione, l’imprenditore si rivolge alla Corte di Cassazione. La sua tesi è che il Consiglio di Stato abbia travalicato i ‘limiti esterni’ della propria giurisdizione. In pratica, accusa il giudice amministrativo di aver:
1. Rivalutato fatti già giudicati in sede penale.
2. Ignorato le sue assoluzioni senza adeguata motivazione.
3. Considerato rilevanti elementi che il giudice penale aveva ritenuto insufficienti.

In sostanza, l’imprenditore tenta di ottenere dalla Cassazione una terza revisione del merito della vicenda, sostenendo che il Consiglio di Stato abbia esercitato male il suo potere.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte dichiara il ricorso inammissibile con motivazioni nette e precise. I giudici chiariscono che il ricorrente non sta lamentando una vera invasione di campo da parte del giudice amministrativo, ma piuttosto un errore di giudizio. Stabilire se un provvedimento amministrativo sia motivato correttamente, se le prove siano state valutate bene o se il rischio di contiguità mafiosa sussista davvero, è un accertamento che rientra pienamente e unicamente nella giurisdizione del giudice amministrativo.

La violazione dei ‘limiti esterni della giurisdizione’ si verifica solo in casi eccezionali: ad esempio, quando il giudice amministrativo non si limita a controllare la legittimità di un atto, ma ne valuta l’opportunità e la convenienza, sostituendo di fatto la propria volontà a quella della Pubblica Amministrazione. Denunciare una motivazione insufficiente o una presunta violazione del giudicato penale, secondo la Corte, non configura un eccesso di potere giurisdizionale, ma al massimo un ‘error in procedendo’, non sindacabile dalla Cassazione sulle sentenze del Consiglio di Stato.

Le conclusioni: Implicazioni Pratiche della Decisione

Questa ordinanza è un’importante lezione sui confini tra le diverse giurisdizioni. Le Sezioni Unite ribadiscono che la Corte di Cassazione non è un giudice di ‘terza istanza’ per le decisioni del Consiglio di Stato. Un imprenditore che si ritenga ingiustamente colpito da un’informativa antimafia può difendersi davanti al TAR e al Consiglio di Stato, che hanno piena competenza per valutare la logicità, la completezza e la ragionevolezza del provvedimento. Non può, tuttavia, sperare di ribaltare una valutazione di merito sfavorevole davanti alla Cassazione, appellandosi a un presunto ‘eccesso di potere’ che, in realtà, maschera una semplice doglianza sulla correttezza del giudizio amministrativo.

Un’informativa antimafia può basarsi solo su indizi e non su prove certe?
Sì. La giurisprudenza amministrativa, come richiamato nella decisione, ritiene sufficiente la sussistenza di ‘elementi sintomatico-presuntivi’ e ‘dati di comune esperienza’ per dedurre il pericolo di infiltrazione mafiosa, sulla base di un giudizio prognostico ampiamente discrezionale della Pubblica Amministrazione.

La Corte di Cassazione può annullare una sentenza del Consiglio di Stato perché ritiene che abbia valutato male le prove?
No. La Corte di Cassazione può sindacare le sentenze del Consiglio di Stato solo per motivi attinenti alla giurisdizione, cioè se il giudice amministrativo ha invaso la sfera di competenza di un altro potere o di un altro giudice. Non può riesaminare il merito della decisione, come la valutazione delle prove o l’adeguatezza della motivazione, in quanto tali attività rientrano pienamente nella giurisdizione amministrativa.

Un’assoluzione in sede penale impedisce l’emissione di un’informativa antimafia?
No. Il giudizio amministrativo ai fini dell’emissione dell’informativa è autonomo da quello penale. Come emerge dal caso, anche in presenza di un’assoluzione, l’amministrazione può ritenere che sussistano elementi (come un ‘dubbio ragionevole’ emerso nella stessa sentenza di assoluzione) sufficienti a giustificare la misura preventiva, poiché i presupposti per la condanna penale sono diversi e più rigorosi di quelli per la valutazione del rischio di infiltrazione mafiosa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 2407 Anno 2023

Civile Ord. Sez. U Num. 2407 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/01/2023

ORDINANZA

sul ricorso 2831-2022 proposto da:

NOME, elettivamente domiciliato in ROMAINDIRIZZO, presso Io studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME AVV_NOTAIO, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del Ministro pro tempore, PREFETTURA DI NAPOLI, in persona del Prefetto pro tempore, elettivamente domiciliati in ROMA, INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE RAGIONE_SOCIALEO STATO;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 4293/2021 del CONSIGLIO DI STATO, depositata il 04/06/2021.

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 13/12/2022 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO Procuratore Generale NOME COGNOME, il quale chiede alle Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALEa Corte di cassazione di dichiarare il ricorso inammissibile.

FATTI DI CAUSA

NOME COGNOME è un imprenditore individuale che gestisc:e una depositeria giudiziaria di autoveicoli.

Il 20 dicembre 2017 NOME COGNOME chiese alla RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE il pagamento RAGIONE_SOCIALEe indennità dovutegli per la custodia di veicoli eseguita per conto RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE per diciannove anni, dal 1.996 al 2015.

La prefettura rifiutò il pagamento, sul presupposto che a carico del richiedente nel 2006 era stata emessa dalla locale questura una “informativa antimafia” (ex artt. 83 e 91 d. Igs. 159/11), notificata tuttavia all’interessato soltant dodici anni dopo.

Nel 2018 NOME COGNOME impugnò dinanzi al TAR per la Cani pania la suddetta informativa antimafia.

A fondamento RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione dedusse che erroneamente la prefettura aveva ritenuto sussistenti a suo carico indizi di “permeabilil:à” alla criminalità organizzata.

Sostenne che sebbene il proprio fratello fosse stato condannato all’ergastolo per associazione a delinquere di tipo mafioso nel lontano 2006, non aveva con lui rapporti di sorta; che era stato assolto dalle imputazioni a suo carico per associazione a delinquere; che le ulteriori contestazioni di infrazioni penali per reati minori (abusivismo edilizio, violazione dei sigilli) non erano esitate in alcuna condanna.

Con successivi motivi aggiunti estese la propria impugnazione ad altri otto provvedimenti amministrativi (gli atti istruttori presupposti all’informativa antimafia suddetta; la nota con cui un dirigente RAGIONE_SOCIALEa prefettura comunicò l’avvio di accertamenti relativi alla verifica dei provvedimenti di liquidazione per spese di custodia successive al 2006; ulteriori informative RAGIONE_SOCIALEa Questura

di RAGIONE_SOCIALE e del Commissariato RAGIONE_SOCIALE Polizia di RAGIONE_SOCIALE; il provvedimento prefettizio di definitivo rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda di pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese di custodia).

Con sentenza 345/20 il Tar per la Campania rigettò il ricorso. La sentenza venne appellata dal soccombente.

Con sentenza 4 giugno 2021 n. 4293 il Consiglio di Stato ha rigettato il gravame.

Il Consiglio di Stato ha osservato in punto di diritto che:

-) il provvedimento prefettizio di adozione di una informazione antimafia può essere legittimamente adottato anche in assenza di prove certe, e sinanche in assenza di indizi gravi precisi e concordanti;

-) che ai fini RAGIONE_SOCIALE‘adozione RAGIONE_SOCIALEa informativa antimafia è sufficiente la sussistenza “di dati di comune esperienza evincibili dall’osservazione dei fenomeni sociali”;

-) che dunque è sufficiente la sussistenza “di elementi sintomaticopresuntivi” dai quali dedurre il pericolo di ingerenza da parte RAGIONE_SOCIALEa criminalità organizzata “sulla base di un giudizio prognostico latamente discrezionale”. Ciò posto in punto di diritto, il Consiglio di Stato ha rilevato in punto di fat che i provvedimenti prefettizi impugnati da NOME COGNOME erano rispettosi dei suddetti principi, erano adeguatamente motivati, si fondavano su una istruttoria completa.

Nel merito, la sentenza d’appello ha osservato che NOME COGNOME era stato sì assolto dieci anni or sono dall’accusa di associazione per delinquere, ma con una sentenza dalla quale emergeva la permanenza di un “dubbio ragionevole” sulle sue relazioni con un clan camorristico.

Per effetto RAGIONE_SOCIALEa adozione RAGIONE_SOCIALEa suddetta “interdittiva antimafia”, ha concluso il Consiglio di Stato, NOME COGNOME non poteva pretendere alcun pagamento da parte RAGIONE_SOCIALEa pubblica amministrazione, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘articolo 67, comma primo, lettera g), del d. Igs. 159/11.

La sentenza d’appello è stata impugnata per cassazione da NOME COGNOME con ricorso fondato su un motivo.

Il RAGIONE_SOCIALE e la RAGIONE_SOCIALE (deve ritenersi un mero lapsus calami, nell’intestazione del controricorso, l’indicazione “RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Vibo RAGIONE_SOCIALE“) hanno resistito con controricorso.

Il Procuratore Generale ha depositato conclusioni scritte, chiedendo che il ricorso sia dichiarato inammissibile.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

Con l’unico motivo il ricorrente denuncia il vizio di “difetto RAGIONE_SOCIALE‘esercizio del potere giurisdizionale”; “erronea e contraddittoria motivazione”; “eccesso di potere giurisdizionale”.

Al di là di tali enunciazioni, nell’illustrazione del motivo il ricorrente esordis richiamando il principio per cui sarebbe consentito alla Corte di cassazione sindacare la violazione, da parte del giudice amministrativo, del “limite esterno” alla giurisdizione, “da intendere in senso dinamico, nel senso RAGIONE_SOCIALE‘effettività RAGIONE_SOCIALEa tutela giurisdizionale” (p. 6).

Ciò premesso, l’illustrazione motivo prosegue sostenendo che la sentenza impugnata avrebbe travalicato il “limite esterno” RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione nei seguenti modi:

-) ha rivalutato in malam partem elementi di fatto già vagliati definitivamente in sede penale e ritenuti in quella sede non decisivi;

-) non ha adeguatamente motivato le ragioni per cui ha ritenuto irrilevante la doppia assoluzione in sede penale del ricorrente;

-) non ha adeguatamente valorizzato le motivazioni contenute nella sentenza penale di assoluzione;

-) ha ritenuto rilevanti, ai fini RAGIONE_SOCIALE’emissione RAGIONE_SOCIALE‘informazione antimafia, talune circostanze di fatto (in particolare, le movimentazioni di denaro accertate sui conti correnti intestati a NOME COGNOME) RAGIONE_SOCIALEe quali il giudice penale aveva per contro ritenuto l’insufficienza al fine di dimostrare la contiguità tra l’odierno ricorrente e la criminalità organizzata.

1.1. Il ricorso è inammissibile.

Il ricorrente infatti denuncia in sostanza l’erroneità del giudizio di sussistenza del rischio di contiguità tra lui e una associazione criminale.

Ma stabilire se un provvedimento amministrativo abbia o non abbia correttamente motivato la sussistenza di tale rischio costituisce un accertamento che nulla a che vedere con le regole sul riparto di giurisdizione, né costituisce una “violazione dei limiti esterni” alla giurisdizione stessa.

Tale ultimo limite infatti è violato solo quando il giudice amministrativo, eccedendo i limiti del riscontro di legittimità del provvedimento impugnato, compie una “diretta e concreta valutazione RAGIONE_SOCIALE‘opportunftà e convenienza RAGIONE_SOCIALE‘atto”, oppure sostituisce la propria volontà a quella RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione, ed adotti una decisione che ha il contenuto sostanziale e l’esecutorietà propria del provvedimento sostituito (ex permultis’ Sez. U – , Sentenza n. 30526 del 26/11/2018, Rv. 651812 – 01, segnatamente in materia di impugnazione di interdittiva antimafia; nello stesso senso, Sez. U, Sentenza n. 20590 del 09/09/2013, Rv. 627420 – 01).
1.2. Tanto meno potrebbe costituire “violazione del limite esterno alla giurisdizione” la denunciata “insufficienza” RAGIONE_SOCIALEa motivazione o “violazione del giudicato penale”, alla luce del più recente ed ormai consolidato orientamento di queste Sezioni Unite, secondo cui “non integra la violazione dei limiti esterni RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione, e pertanto non può costituire motivo di ricorso ammissibile in cassazione, la denuncia di un “error in procedendo” (ex multis, Sez. U, Ordinanza n. 25157 del 23.8.2022; Sez. U, Ordinanza n. 20804 del 28.6.2022; Sez. U, Ordinanza n. 15573 del 04/06/2021; Sez. U, Sentenza n. 27770 del 04/12/2020; Sez. U, Ordinanza n. 32773 del 19/12/2018; Sez. U – , Sentenza n. 8117 del 29/03/2017); orientamento, quest’ultimo coerente con le indicazioni RAGIONE_SOCIALEa Consulta (Corte cost. 18 gennaio 2018, n. 6) e RAGIONE_SOCIALEa Corte di Lussemburgo (CGUE 21.12.2021 in causa C-497/20, RAGIONE_SOCIALE).
1.3. Eventuali errori commessi dal Consiglio di Stato nel reputare legittimo il rifiuto di pagamento a NOME COGNOME GLYPH del corrispettivo per l’attività di

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depositeria, pertanto, non costituiscono “questioni di giurisdizione”, e non possono essere sindacati nella presente sede.

Le spese del presente giudizio di legittimità vanno a poste a carico del ricorrente, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 385, comma 1, c.p.c., e sono liquidate nel dispositivo.

Per questi motivi

la Corte di cassazione:

(-) dichiara inammissibile il ricorso;

(-) condanna NOME COGNOME alla rifusione in favore del RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEe spese del presente giudizio di legittimità, che si liquidano nella somma di euro 4.000, oltre spese prenotate a debito;

(-) ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato, pari a quel previsto per il ricorso a norma del comma 1-bis RAGIONE_SOCIALEo stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, addì 13 dicembre 2022.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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