Ineleggibilità commissario straordinario: la Cassazione

La Corte di Cassazione si è pronunciata sul tema della ineleggibilità del commissario straordinario. Dei cittadini avevano contestato la rielezione di un sindaco, nominato anche Commissario Straordinario per la ricostruzione di un viadotto. La Corte ha respinto il ricorso, stabilendo che le norme sull’ineleggibilità sono eccezionali e vanno interpretate restrittivamente. Ha chiarito che la figura del Commissario Straordinario, creata per un’emergenza specifica e temporanea, non rientra nella categoria dei “Commissari di Governo” prevista dalla legge come causa di ineleggibilità, salvaguardando così la legittimità dell’elezione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Ineleggibilità Commissario Straordinario: la Cassazione Fa Chiarezza

La sovrapposizione di incarichi pubblici di alto livello solleva spesso questioni delicate in materia di diritto elettorale. Una recente sentenza della Corte di Cassazione ha affrontato il tema della ineleggibilità del commissario straordinario, chiarendo i confini applicativi delle norme a tutela della parità di condizioni nelle competizioni elettorali. Il caso riguarda un sindaco rieletto che, durante il suo precedente mandato, era stato anche nominato Commissario Straordinario per la ricostruzione di un’infrastruttura strategica crollata. La Corte ha dovuto stabilire se questo secondo incarico potesse impedirne la rielezione.

I Fatti: Un Doppio Incarico al Centro della Contesa

La vicenda trae origine da un tragico evento: il crollo di un importante viadotto autostradale. In risposta all’emergenza, il sindaco della città colpita viene nominato, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, “Commissario Straordinario per la ricostruzione”. Successivamente, al termine del suo mandato, si ricandida e viene rieletto sindaco.

Un gruppo di cittadini, attraverso un’azione popolare, impugna la convalida dell’elezione, sostenendo che il sindaco fosse ineleggibile. La loro tesi si fondava sull’art. 60 del Testo Unico degli Enti Locali (TUEL), che prevede l’ineleggibilità per i “Commissari di Governo” nel territorio in cui esercitano le loro funzioni. Secondo i ricorrenti, la figura del Commissario Straordinario per la ricostruzione doveva essere equiparata a quella del Commissario di Governo.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello avevano respinto questa tesi, portando la questione all’attenzione della Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica sull’Ineleggibilità del Commissario Straordinario

Il nucleo del dibattito giuridico verteva sull’interpretazione della locuzione “Commissari di Governo” contenuta nel TUEL. I ricorrenti proponevano un’interpretazione estensiva, un genus che includesse tutte le figure commissariali di nomina governativa, compreso il Commissario Straordinario. A loro avviso, la ratio della norma, volta a prevenire che una posizione di potere influenzi il voto, si applicava perfettamente al caso di specie.

La difesa del sindaco e del Comune, invece, sosteneva una netta distinzione tra le due figure. Il “Commissario di Governo” era una figura storica, con funzioni ordinarie e stabili di raccordo tra Stato e Regioni, oggi in gran parte superata. Al contrario, il “Commissario Straordinario” è una figura temporanea, nominata per gestire emergenze specifiche e con poteri limitati a tale scopo.

La Decisione della Corte: Nessuna Ineleggibilità

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso principale, confermando la piena eleggibilità del sindaco. La sentenza stabilisce un principio chiaro: la carica di Commissario Straordinario per la ricostruzione non rientra tra le cause di ineleggibilità previste dall’art. 60 del TUEL.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La decisione della Suprema Corte si basa su un’analisi rigorosa e multi-prospettica della normativa, seguendo diversi criteri interpretativi.

1. L’Interpretazione Stretta delle Cause di Ineleggibilità

Il punto di partenza del ragionamento della Corte è la natura delle norme in materia elettorale. Le disposizioni che limitano il diritto di elettorato passivo (cioè il diritto di essere eletti) costituiscono un’eccezione al principio democratico sancito dall’art. 51 della Costituzione. In quanto tali, esse devono essere interpretate in modo stretto e non sono suscettibili di applicazione analogica. Non è possibile, quindi, estendere una causa di ineleggibilità a casi non espressamente previsti dal legislatore, anche se appaiono simili.

2. La Distinzione Funzionale e Storica tra le Figure

La Corte ha poi approfondito la differenza sostanziale tra “Commissario di Governo” e “Commissario Straordinario”.

– Il Commissario di Governo era una figura istituzionale con compiti generali, stabili e predeterminati dalla legge, inserita nell’ordinaria amministrazione statale.
– Il Commissario Straordinario, come quello del caso in esame, nasce per fronteggiare un evento eccezionale e catastrofico. I suoi poteri, la sua durata e i suoi compiti sono definiti ad hoc dalla norma che lo istituisce, in funzione dell’emergenza da risolvere. La sua natura è, per definizione, temporanea e finalizzata.

Questa distinzione non è meramente formale, ma sostanziale, e impedisce di assimilare le due cariche.

3. La Ratio Legis e la Tutela della Par Condicio

Infine, la Corte ha analizzato lo scopo della norma (la ratio legis). La causa di ineleggibilità per i Commissari di Governo mirava a prevenire che un alto funzionario, con poteri ampi e stabili sul territorio, potesse sfruttare la sua posizione per influenzare l’esito delle elezioni. Secondo la Cassazione, la figura del Commissario Straordinario per la ricostruzione, per quanto dotata di poteri significativi, non possiede quella stabilità e generalità di funzioni che costituiscono il presupposto del potenziale condizionamento del voto che il legislatore intendeva evitare.

Le Conclusioni: Implicazioni della Sentenza

La pronuncia della Corte di Cassazione riveste grande importanza perché traccia una linea netta nella disciplina delle cause di ineleggibilità. Si afferma il principio secondo cui gli incarichi straordinari, legati a specifiche contingenze e necessità, non possono essere automaticamente assimilati alle funzioni ordinarie dello Stato ai fini delle restrizioni al diritto di elettorato passivo. Questa sentenza fornisce quindi una fondamentale garanzia di certezza del diritto, evitando che interpretazioni estensive possano limitare indebitamente la partecipazione alla vita politica di chi è chiamato a gestire situazioni di emergenza nell’interesse della collettività.

Un sindaco nominato Commissario Straordinario per un’emergenza è ineleggibile alla stessa carica?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’incarico di Commissario Straordinario, conferito per gestire una situazione specifica e temporanea come una ricostruzione, non costituisce una causa di ineleggibilità alla carica di sindaco, poiché tale figura non rientra in quelle tassativamente previste dalla legge.

La carica di “Commissario Straordinario” rientra nella categoria dei “Commissari di Governo” ai fini dell’ineleggibilità?
No. La Corte ha stabilito che le due figure sono giuridicamente e funzionalmente distinte. Il “Commissario di Governo” era un organo stabile dell’amministrazione statale con funzioni generali, mentre il “Commissario Straordinario” è una figura temporanea con poteri specifici legati a un’emergenza, e pertanto non è assimilabile ai fini della norma sull’ineleggibilità.

Come devono essere interpretate le norme sull’ineleggibilità elettorale?
Le norme che prevedono cause di ineleggibilità devono essere interpretate in modo stretto e rigoroso. Poiché limitano un diritto fondamentale (il diritto di essere eletti), non possono essere applicate per analogia a casi non espressamente previsti dalla legge.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 26094 Anno 2024

Civile Sent. Sez. 1 Num. 26094 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 04/10/2024

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 2850/2024 R.G. proposto da:

COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME elettivamente domiciliati in INDIRIZZO , presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che li rappresenta e difende, come da procura speciale in atti.
-ricorrenti- contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rapp. p.t., elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), come da procura speciale in atti.

-controricorrente-

nonché contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), come da procura speciale in atti.

– controricorrente e ricorrente incidentale-

nonché contro

PROCURA GENERALE PRESSO LA CORTE DI APPELLO DI RAGIONE_SOCIALE, -intimata- avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE n. 4/2024 depositata il 02/01/2024.

Udita la relazione svolta nella pubblica udienza del 26/09/2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

Udita la Procura Generale in persona del Sostituto Procuratore Generale NOME COGNOME, che ha concluso per il rigetto del ricorso principale, assorbito il ricorso incidentale, infondata la questione di legittimità costituzionale;

Udito, per il ricorrente, l’AVV_NOTAIO che ha chiesto l’accoglimento del ricorso;

Udito, per il controricorrente e ricorrente incidentale COGNOME, l’AVV_NOTAIO che ha chiesto il rigetto del ricorso e l’accoglimento del ricorso incidentale;

Udita per il controricorrente Comune di Genova, l’AVV_NOTAIO che ha chiesto il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

1.Gli odierni ricorrenti COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOMENOME COGNOME NOME e COGNOME NOME introdussero dinanzi al Tribunale di Genova azione popolare ex artt. 70 del d.lgs. 267/2000 (TUEL) e 22 del d.lgs. 150/2011 per conseguire la dichiarazione di decadenza di NOME COGNOME dalla carica di sindaco di Genova per ineleggibilità, previo annullamento RAGIONE_SOCIALEa delibera di convalida RAGIONE_SOCIALEa elezione di quest’ultimo, delibera resa dal RAGIONE_SOCIALE comunale RAGIONE_SOCIALE Genova in data 5 luglio 2022.
A tal fine dedussero che con D.P.C.M. del 4.10.2018, in virtù RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 d.l. n. 109/2018, NOME COGNOME – già sindaco di Genova in carica – era stato nominato ‘Commissario Straordinario per la ricostruzione ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.1 del decreto-legge 28 settembre 2018, n.109’ in conseguenza del crollo di un tratto del viadotto Polcevera RAGIONE_SOCIALE‘autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come Ponte Morandi, avvenuto il 14 agosto 2018. per la durata di dodici mesi, con possibilità di proroga; che il 12 giugno 2022 si erano svolte le elezioni per il rinnovo del RAGIONE_SOCIALE Comunale e per la carica di
Sindaco RAGIONE_SOCIALEa città di Genova; che all’esito RAGIONE_SOCIALEa consultazione elettorale NOME COGNOME era stato rieletto Sindaco RAGIONE_SOCIALEa città e che l’elezione del Sindaco era stata convalidata ex art. 69 TUEL dal RAGIONE_SOCIALE Comunale, con delibera n. 43 del 5 luglio 2022; che non sussistevano le condizioni di eleggibilità del COGNOME in quanto – ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 60, comma 1, n. 2 TUEL – erano ineleggibili i ‘Commissari di Governo’, categoria da ritenere comprensiva dei ‘Commissari Straordinari’ quale era COGNOME.
Si costituirono distintamente il Comune di Genova e lo stesso NOME COGNOME, resistendo alla domanda, e sostennero che la carica di ‘Commissario Straordinario per la Ricostruzione’ ricoperta da NOME COGNOME non poteva essere ricompresa nella categoria di Commissari di Governo di cui al citato articolo 60 TUEL. Inoltre, la difesa di COGNOME eccepì preliminarmente il difetto di giurisdizione del giudice ordinario ed avanzò richiesta di rimessione alla Corte Costituzionale di questione di legittimità costituzionale riferita all’art. 22 del d.lgs. 150/2011 rispetto all’articolo 103 RAGIONE_SOCIALEa Costituzione.
Il Tribunale di Genova respinse il ricorso con ordinanza del 17.11.2022/6.12.2022, compensando integralmente tra le parti le spese di lite.

La Corte di appello di Genova, con sentenza n.4/2024, pubblicata il 2 gennaio 2024, ha respinto l’appello principale proposto da NOME COGNOME ed altri e l’appello incidentale proposto da NOME COGNOME, compensando integralmente le spese.

Segnatamente, la Corte di appello ha ribadito la propria giurisdizione, quale giudice ordinario, richiamando la giurisprudenza di legittimità (Cass. Sez. U. n. 21262/2016; Cass. Sez. U. n. 13403/2017) che attribuisce al giudice ordinario la giurisdizione in materia elettorale, laddove si controverta di cause di ineleggibilità in cui vengono in essere diritti soggettivi e non interessi legittimi.

Ha, quindi, escluso la ricorrenza, nel caso di specie, RAGIONE_SOCIALEa causa di ineleggibilità ex art.60, comma 1, n.2, TUEL, sul rilievo che il ruolo

di commissario straordinario ricoperto da COGNOME esula dal campo di applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art.60, comma 1, n.2, del TUEL, rubricato ineleggibilità, secondo il quale «Non sono eleggibili a sindaco, presidente RAGIONE_SOCIALEa provincia, consigliere comunale, consigliere metropolitano, provinciale e circoscrizionale: … 2) nel territorio, nel quale esercitano le loro funzioni, i Commissari di Governo, i prefetti RAGIONE_SOCIALEa Repubblica, i vice prefetti ed i funzionari di pubblica sicurezza» perché non rientra nella categoria dei ‘commissari di governo’.
I ricorrenti hanno chiesto la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza in epigrafe indicata con sette motivi, proponendo anche istanza di rimessione RAGIONE_SOCIALEa questione di legittimità alla Corte Costituzionale, sotto forma di ottavo motivo.

NOME COGNOME ha replicato con controricorso e proposto ricorso incidentale in via preliminare, prospettando una questione di giurisdizione e proponendo istanza di remissione di questione di legittimità alla Corte Costituzionale.

Il Comune RAGIONE_SOCIALE Genova ha depositato controricorso.

È stata disposta la trattazione in pubblica udienza.

I ricorrenti e il Comune di Genova hanno depositato memorie.

Il Procuratore Generale, dopo avere anticipato le sue richieste in forma scritta, ha concluso alla pubblica udienza chiedendo il rigetto del ricorso principale, con assorbimento del ricorso incidentale ed infondatezza RAGIONE_SOCIALEa questione di legittimità costituzionale. I difensori RAGIONE_SOCIALEe parti hanno concluso come da relativi atti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

2.- Il ricorso principale espone sette motivi:

Il primo motivo denuncia la violazione e/o falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., RAGIONE_SOCIALE‘art. 60, comma 1, n. 2 del TUEL (d.lgs. 267/2000) e RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi, in relazione all’applicazione dei criteri interpretativo letterale da parte RAGIONE_SOCIALEa Corte di merito.

A parere dei ricorrenti la Corte territoriale erroneamente, sul piano RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione letterale, ha escluso l’applicabilità al caso di specie – come da loro sostenuto – RAGIONE_SOCIALE‘art. 60 (ineleggibilità) TUEL, ritenendo che il Commissario straordinario per la ricostruzione di cui al d.l. n. 109 del 28/9/2018 e, in generale, la categoria dei commissari straordinari, non rientrerebbe nella categoria dei ‘Commissari di Governo’, relativamente alla quale il citato art. 60 n.2 dispone l’ineleggibilità alle cariche di Sindaco e di consigliere comunale. Deducono che ciò che rileva nell’art.60 TUEL è il riferimento ai ‘Commissari di governo’ (e non ‘del’ Governo).
I ricorrenti, evocando il criterio esegetico sistematico testuale o RAGIONE_SOCIALEa costanza terminologica, sostengono che l’espressione contenuta l’art.60 cit. ‘Commissari di governo’ non può essere interpretato come riguardante solo il ‘Commissario del Governo’, ossia l’organo indicato nell’abrogato art.124 Cost., posto che non è citato con la denominazione propria. Sostengono che la definizione ‘Commissari di governo’ deve essere intesa come espressione generale, come genus degli organi commissariali ricomprendente le diverse tipologie di commissari di governo, nella misura in cui, naturalmente, come prescritto dall’art. 60, la loro competenza territoriale coincida con quella RAGIONE_SOCIALEa carica elettiva e, quindi, anche i Commissari ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 11 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 400/1988 e i Commissari straordinari ai sensi di specifiche norme di settore, come, nella specie, quello introdotto dall’art. 1, del d.l. 109/2018.
I ricorrenti sostengono che, ove residuassero dubbi sull’interpretazione RAGIONE_SOCIALEa norma, in esito all’interpretazione letterale del testo, si sarebbe dovuto far ricorso al criterio RAGIONE_SOCIALE‘intenzione del legislatore, così come previsto dall’art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi. In tal senso, sostengono che la ratio RAGIONE_SOCIALE‘articolo 60 TUEL è intesa a tutelare la par condicio tra i diversi candidati concorrenti nella competizione elettorale, nel senso che le previste ipotesi di ineleggibilità sono dirette a prevenire una possibile incidenza sulla
libertà di voto da parte di chi già rivesta un ruolo influente, potenzialmente efficiente a provocare un vulnus alla parità di condizioni tra i candidati alla carica elettiva.

II) Il secondo motivo denuncia la violazione e/o falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., RAGIONE_SOCIALE‘art. 60, comma 1, n. 2 del TUEL, RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi, RAGIONE_SOCIALE‘art. 97, primo comma, Cost., degli articoli compresi nel capo I RAGIONE_SOCIALEa legge 400/1988, RAGIONE_SOCIALE‘art. 11, comma 3, del d. lgs. 300/1999, RAGIONE_SOCIALE‘art. 10 RAGIONE_SOCIALEa legge 131/2003, RAGIONE_SOCIALE‘art.9 RAGIONE_SOCIALEa legge cost. 3/2001, RAGIONE_SOCIALE‘art. 87 del d.P.R. 670/1972, degli artt. 76 e 77 RAGIONE_SOCIALEa legge cost. n.5/1948.

I ricorrenti si dolgono che la Corte d’Appello abbia, quindi, fatto ricorso al ‘criterio interpretativo sistematico’ e criticano l’approdo a cui tale interpretazione è giunta, secondo la quale, a seguito RAGIONE_SOCIALE‘abrogazione con legge costituzionale 3/2001 degli artt. 124 e 127 Cost., la figura dei ‘Commissari del Governo’ (già) prevista dall’art. 124 Cost., sarebbe oggi riferibile solamente ai ‘Commissari del Governo’ previsti per le RAGIONE_SOCIALE a statuto speciale di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE.

Sotto altro profilo, i ricorrenti contestano la distinzione operata dalla Corte di merito tra ‘Commissario del Governo’ a cui è affidato un potere pubblico ‘generale e ordinario’ e ‘commissario straordinario di Governo’ che, invece, non può considerarsi co me organo strutturale di governo in quanto svolge funzioni a tempo determinato in funzione degli obiettivi da raggiugere, in ragione RAGIONE_SOCIALEa quale ha affermato che solo per il ‘commissario del governo’, nel senso sopra specificato, dunque, l’art. 60 Tuel, pr evede la ineleggibilità, non anche per il commissario straordinario.
I ricorrenti sostengono, di contro, che la distinzione fatta dalla sentenza sarebbe meramente concettualistica e deducono che i commissari straordinari sono riconducibili all’apparato governativo, posto che la legge n.400/1988 annovera l’art. 11, rubricato come ‘Commissari Straordinari del Governo’, al Capo I, denominato ‘Gli

organi del Governo’; e che, inoltre, svolgono ordinariamente i compiti che gli sono affidati dalla legge, così come disposto dall’art. 97 Cost.

III) Il terzo motivo denuncia la violazione e/o falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., RAGIONE_SOCIALE‘art. 60, comma 1, del TUEL, RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi, nonché la nullità per motivazione apparente, ex art. 360, n.4, c.p.c.

A parere dei ricorrenti la motivazione risulterebbe del tutto apparente laddove è stata ritenuta irrilevante l’osservazione dagli stessi avanzata, secondo la quale sarebbe privo di senso attribuire all’enunciato il significato esclusivo di ‘Commissari del Governo’, come significante il solo organo previsto dalla Costituzione (art. 124), giacché tale carica sarebbe del tutto estranea alle funzioni degli enti comunali ed inoltre l’affermazione RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello, secondo la quale la norma è diretta a evitare ‘possibili interferenze del Potere centrale nelle elezioni del Comune e/o RAGIONE_SOCIALEa Provincia’.
IV) Il quarto motivo denuncia la violazione e/o falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., degli artt. 60, comma 1, n. 2 e 67 del TUEL, RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi, degli artt. 48, 51, 97 Cost. , r elativamente all’interpretazione costituzionalmente bilanciata.

V) Il quinto motivo denuncia la violazione e/o falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., degli art. 60, comma 1, n. 2 TUEL (d.lgs. 18/8/2000, n. 267), RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi, RAGIONE_SOCIALE‘artt. 11 e 13 legge 400/1988 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 del d.l. 109/2018, relativamente alla mancanza di nomina mediante d.P.R.

VI) Il sesto motivo denuncia la violazione e/o falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., degli art. 60, comma 1, n. 2 TUEL (d.lgs. 18/8/2000, n. 267), RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi, RAGIONE_SOCIALE‘art. 2, comma 2 octies, del decreto-legge 29 dicembre 2010, n. 225 relativamente alla parte di motivazione sulla interpretazione sistematica extra-testuale.

I ricorrenti criticano quanto predicato dalla sentenza circa l’impossibilità di interpretare la locuzione ‘Commissari di Governo’ che compare nel testo RAGIONE_SOCIALE‘art. 60 Tuel, con il significato di categoria dei commissari governativi comprendente anche la figura dei commissari straordinari di governo.

VII) Il settimo motivo denuncia la violazione e falsa applicazione, ex art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., degli artt. 60 e 67 Tuel e RAGIONE_SOCIALE‘art. 12 Preleggi.

I ricorrenti si dolgono che la loro tesi in diritto, secondo la quale ‘la titolarità di poteri di amministrazione attiva in capo ai commissari straordinari pone in una posizione di influenza talmente rilevante i soggetti che li esercitano a tal punto che escludere tale carica dal campo applicativo RAGIONE_SOCIALE‘art. 60, co. 1, n. 2 Tuel, contraddirebbe la ratio stessa RAGIONE_SOCIALEe cause di ineleggibilità previste dal medesimo articolo.

VIII) Con l’ottavo motivo viene più propriamente proposta istanza di rimessione alla Corte Costituzionale.

I ricorrenti chiedono, nell’ipotesi in cui dovesse ritenere fondata l’interpretazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 60 Tuel data dalla Corte d’Appello, di rimettere si chiede formalmente che venga rimessa alla Corte Costituzionale la questione di legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE‘art. 60, comma 1, n. 2 Tuel, per contrasto con gli artt. 3, 48 e 51 RAGIONE_SOCIALEa Costituzione.

3.1.- I motivi dal primo al settimo concernono tutti, sotto profili diversi ma connessi, l’esegesi RAGIONE_SOCIALE‘art.60, comma 1, n.2 del d.lgs. n.267/2000 (TUEL) funzionale all’accertamento RAGIONE_SOCIALE‘applicabilità o meno al caso di specie RAGIONE_SOCIALEa causa di ineleggibilità alla carica di sindaco, ivi previsa, e vanno trattati congiuntamente.

3.2.- Essi vanno respinti.

Appare infatti condivisibile la ratio decidendi che sorregge l’impugnata sentenza, secondo cui la categoria del ‘commissario straordinario per la ricostruzione…’ esula dal campo di applicazione

RAGIONE_SOCIALE‘art.60, comma 1, n.2, TUEL, in quanto non rientra nella categoria dei ‘commissari di governo’.

3.3.- Per inquadrare il thema decidendum , è utile ricordare che l’art.12 RAGIONE_SOCIALEe preleggi stabilisce che «Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio RAGIONE_SOCIALEe parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore.

Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i principi generali RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento giuridico RAGIONE_SOCIALEo Stato» .

Le cause di ineleggibilità riguardano situazioni idonee a provocare effetti distorsivi nella parità di condizioni tra i vari candidati nel senso che, avvalendosi RAGIONE_SOCIALEa particolare posizione in cui versa, il soggetto non eleggibile può variamente influenzare a suo favore il corpo elettorale (Corte Costituzionale n.283 del 2010)

L’art. 60 TUEL individua le cause di ineleggibilità che sono ricondotte a soggetti che si trovino a ricoprire già determinate ‘cariche’ o ‘uffici’ e quindi a svolgere ‘funzioni’, tali da ingenerare una posizione di indebito vantaggio rispetto ad altri candidati ovvero di indiretta pressione sul corpo elettorale e sulle sue libere scelte. Le cause di ineleggibilità sono dunque previste dalla legge a garanzia del principio di uguaglianza tra i candidati, suscettibile di essere alterata da rendite di posizione (Cass. n.7949/2013) e a tutela RAGIONE_SOCIALEa libera manifestazione RAGIONE_SOCIALEa volontà degli elettori.
Per la parte di interesse, l’art. 60, comma 1, TUEL stabilisce «1. Non sono eleggibili a sindaco, presidente RAGIONE_SOCIALEa provincia, consigliere comunale, consigliere metropolitano, provinciale e circoscrizionale: … 2) nel territorio, nel quale esercitano le loro funzioni, i Commissari di Governo, i prefetti RAGIONE_SOCIALEa Repubblica, i vice prefetti ed i funzionari di pubblica sicurezza; …» .

L’art.60, comma 1, n.2, cit., come ricordato dalla stessa Corte di appello, ha riprodotto testualmente l’art.2 RAGIONE_SOCIALEa legge n.154/1981 (Norme in materia di ineleggibilità ed incompatibilità alle cariche di consigliere regionale, provinciale, comunale e circoscrizionale e in materia di incompatibilità degli addetti al Servizio sanitario nazionale), abrogata dallo stesso TUEL, e si pone in evidente continuità con la stessa.

In materia elettorale, la Corte Costituzionale ha più volte affermato la preminenza del diritto di elettorato passivo, che l’art. 51 RAGIONE_SOCIALEa Costituzione assicura in via generale, e lo ha ricondotto alla sfera dei diritti inviolabili sanciti dall’art. 2 RAGIONE_SOCIALEa Costituzione (sentenze nn. 571 del 1989, 235 del 1988, 141 del 1996); ha, inoltre, evidenziato che la verifica di legittimità costituzionale deve effettuarsi innanzitutto alla luce RAGIONE_SOCIALE‘art.51 Cost. senza dimenticare che’ l’eleggibilità è la regola, e l’ineleggibilità l’eccezione’ e che le norme che derogano al principio RAGIONE_SOCIALEa generalità del diritto elettorale passivo sono di stretta interpretazione e devono contenersi entro i limiti di quanto è necessario a soddisfare le esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate (v. già la sentenza n. 46 del 1969, indi la sentenza n. 166 del 1972, fino alle sentenze nn. 571 del 1989, 344 del 1993, 141 del 1996), per cui si richiede che il limite sia effettivamente indispensabile.
Questa Corte ha affermato anche che le disposizioni che sanciscono l’ineleggibilità sono norme a carattere eccezionale e non possono essere applicate analogicamente a casi diversi anche ove emerga una posizione similare (Cass. n. 1949/2016; Cass. 626/2008); le restrizioni per il diritto di elettorato passivo sono ammissibili soltanto nei limiti necessari alla tutela di altri interessi di rango costituzionale pari o superiore (Cass. n. 1073/2001).

3.4.- Passando al caso concreto va osservato che viene in esame l’incarico di ‘Commissario Straordinario per la ricostruzione ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.1 del decreto-legge 28 settembre 2018, n.109’ affidato a

NOME COGNOME, all’epoca già sindaco di Genova, con decreto RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE in data 4 ottobre 2018, in relazione al quale è prospettata l’applicazione di una causa di ineleggibilità.

Nell’ambito RAGIONE_SOCIALEe misure adottate in conseguenza del crollo di un tratto del viadotto Polcevera RAGIONE_SOCIALE‘autostrada INDIRIZZO, nel Comune di Genova, noto come Ponte Morandi, avvenuto il 14 agosto 2018, con il decreto legge n.109 del 28 settembre 2018 venne previsto – nel testo come modificato dalla legge di conversione 16 novembre 2018, n. 130, dall’art. 16, comma 1, D.L. 10 settembre 2021, n. 121, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 novembre 2021, n. 156, e, successivamente, dall’art. 18, comma 3-bis, lett. a), D.L. 10 agosto 2023, n. 104, convertito, con modificazioni, dalla L. 9 ottobre 2023, n. 136 – che «1. In conseguenza del crollo di un tratto del viadotto Polcevera RAGIONE_SOCIALE‘autostrada A10, nel Comune di Genova, noto come ponte Morandi, avvenuto il 14 agosto 2018, di seguito «evento», al fine di garantire, in via d’urgenza, le attività per la demolizione, la rimozione, lo smaltimento e il conferimento in discarica dei materiali di risulta, nonché per la progettazione, l’affidamento e la ricostruzione RAGIONE_SOCIALE‘infrastruttura e il ripristino del connesso sistema viario, con decreto del Presidente del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE, da adottarsi entro dieci giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto e sentito il Presidente RAGIONE_SOCIALEa Regione Liguria, è nominato un Commissario straordinario per la ricostruzione, di seguito nel presente capo: «Commissario straordinario». La durata RAGIONE_SOCIALE‘incarico del Commissario straordinario è di dodici mesi e può essere prorogata o rinnovata non oltre la data del 31 agosto 2026.».
È utile puntualizzare che le modifiche apportate al decreto-legge n.109/2018 hanno inciso sulla possibile durata RAGIONE_SOCIALE‘incarico – che, inizialmente fissata in dodici mesi, poteva essere prorogata o rinnovata ‘per non oltre un triennio dalla prima nomina’ (d.l. n.109/2018) e successivamente la possibilità di proroga è stata

ampliata una prima volta a ‘non oltre la data del 31 dicembre 2024’ (d.l. n.121/2021) e poi a ‘non oltre la data del 31 agosto 2026’ (d.l. n.104/2023) – e su competenze e connessi poteri.

Le plurime modifiche che hanno riguardato la materia inducono a ricordare che l’esistenza RAGIONE_SOCIALEe cause d’ineleggibilità previste dall’art. 60, comma 1, n.2 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267 va verificata, ai sensi del comma 3 del medesimo articolo, con riferimento esclusivo al giorno fissato per la presentazione RAGIONE_SOCIALEe candidature, consistendo la ratio RAGIONE_SOCIALEa disciplina nella tutela RAGIONE_SOCIALEa correttezza del procedimento elettorale fin dalla predetta fase in relazione alla quale va valutata la sussistenza di cause di ineleggibilità(Cass. n. 24590/2009). Ne consegue, in relazione al presente giudizio, l’irrilevanza RAGIONE_SOCIALEe modifiche sopravvenute che abbiano inciso, in un momento successivo al limen indicato, su durata, competenza e poteri attributi in relazione all’incarico già conferito.
L’incarico di Commissario in esame, conferito dalla RAGIONE_SOCIALE, e non dal Governo, si connota esclusivamente con la qualificazione di ‘straordinario’ in relazione agli eventi catastrofici che avevano colpito la città di Genova ed alla conseguente gravità RAGIONE_SOCIALEa situazione per la popolazione e per il contesto territoriale, sociale ed economico coinvolto dall’evento ed i compiti e i poteri risultano attribuiti con puntuale descrizione e delimitazione nel decreto-legge n.109/2018 e succ. mod. in relazione alle specifiche esigenze indotte dalla necessità di affrontare e risolvere con tempestività una situazione di gravissima criticità ed emergenza.
4.1.- La Corte di appello ha escluso che l’incarico in questione sia sussumibile nella categoria dei ‘commissari di governo’ prevista dall’art.60, comma 1, n. TUEL, sulla scorta di molteplici ragioni che appaiono condivisibili, senza che sia ravvisabile alcuna violazione dei

criteri di interpretazione RAGIONE_SOCIALEa legge ex art.12 RAGIONE_SOCIALEe preleggi e dalla disciplina RAGIONE_SOCIALE‘ineleggibilità.

4.2.- Invero, l’art. 12 RAGIONE_SOCIALEe preleggi enuncia tutti i criteri ermeneutici RAGIONE_SOCIALEa legge, primo tra essi quello RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione letterale, in ossequio al principio in claris non fit interpretatio , in base al quale nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio RAGIONE_SOCIALEe parole secondo la connessione di esse e dall’intenzione del legislatore. Sono invece strumenti esegetici sussidiari, sia quello RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione sistematica, sia quello RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione estensiva, che consente l’utilizzazione di norme regolanti casi simili (e non già identici), sia quello RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione analogica ( analogia legís ), che permette l’utilizzazione di norme che disciplinano materie analoghe, ossia istituti diversi aventi solo qualche punto in comune con il caso da decidere (Cass. n. 7494/1990; in tema Cass. Sez. U. n. 23051/2022).
4.3.- La Corte di appello ha escluso che il criterio letterale possa assumere valenza dirimente nel caso in esame, in quanto ha rilevato che l’espressione ‘Commissari di governo’ di cui all’art.60, comma 1, n.2, TUEL, non è sufficientemente chiara ed univoca per ritenere – come sostenuto dai ricorrenti – che si tratti di un genus , nell’ambito del quale va ricondotto il Commissario straordinario per la ricostruzione di cui al d.l. n.109/2018, a sua volta ricompreso dal giudice di primo grado nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa categoria dei ‘Commissari straordinari del Governo ex art.11 legge n.400/1988’. La Corte di merito ha altresì osservato che non è significativo l’uso RAGIONE_SOCIALEa preposizione semplice ‘di’ piuttosto che quella articolata ‘del’ che, più propriamente, contraddistingue sia il ‘Commissario del Governo’ ex art.124 Cost. e i ‘Commissari straordinari del Governo ex art.11 legge n.400/1988’.
4.4.- Ebbene, la statuizione sul punto risulta immune dai vizi denunciati con il primo motivo.

Innanzi tutto, va rilevato che la letteralità RAGIONE_SOCIALE‘art.60, comma 1, n.2., TUEL in maniera evidente non consente una immediata riconducibilità RAGIONE_SOCIALEa fattispecie in esame alla norma, considerato che – dal punto di vista RAGIONE_SOCIALEa lettera – l’incarico commissariale di cui si discute si contraddistingue per essere ‘straordinario’ e per non essere qualificato come ‘di Governo’.

Va, quindi, considerato che l’art.60, comma 1, n.2, TUEL assolve al precipuo scopo di limitare il diritto di elettorato passivo mediante la previsione RAGIONE_SOCIALEa ineleggibilità, circoscritta al territorio in cui vengono svolte le funzioni, in relazione a specifiche categorie di soggetti individuati puntualmente ( i Commissari di Governo, i prefetti RAGIONE_SOCIALEa Repubblica, i vice prefetti ed i funzionari di pubblica sicurezza), proprio in ragione RAGIONE_SOCIALEe funzioni svolte e ciò impone, anche sul piano letterale, una esegesi RAGIONE_SOCIALEa norma lineare.
In questo senso è significativo osservare che l’individuazione dei soggetti ‘ineleggibili’ avviene mediante il richiamo a funzioni astrattamente e preventivamente determinate in ragione RAGIONE_SOCIALE‘incarico conferito e svolte in condizioni di ordinarietà/stabilità, rispetto alle quali il territorio ove la funzione è svolta diviene il criterio determinante la specifica condizione di ineleggibilità.

A fronte di questa lineare lettura del dettato normativo, l’interpretazione sostenuta dai ricorrenti non trova alcuna conferma in quanto propugna una categoria dei ‘commissari di Governo’ intesa come ‘ genus di tutti gli organi commissariali’ (fol.20 del ric.) estesa a tutte le tipologie di commissari straordinari, anche non di Governo ed istituiti per situazioni contingenti con specifiche norme di settore, che non trova conforto nel dato letterale.

4.5.- Questa conclusione – contrariamente a quanto sostenuto dai ricorrenti – non è revocabile in dubbio nemmeno ove si intenda far ricorso al criterio RAGIONE_SOCIALE‘intenzione del legislatore, così come previsto dall’art. 12 RAGIONE_SOCIALEe Preleggi.

Invero, come già ricordato la ratio RAGIONE_SOCIALE‘articolo 60 TUEL è intesa a tutelare la par condicio tra i diversi candidati concorrenti nella competizione elettorale, nel senso che le previste ipotesi di ineleggibilità sono dirette a prevenire una possibile incidenza sulla libertà di voto da parte di chi già rivesta un ruolo influente, potenzialmente efficiente a provocare un vulnus alla parità di condizioni tra i candidati alla carica elettiva.

Questa ratio certamente costituisce un criterio interpretativo cardine laddove si tratti di circoscrivere le fattispecie al fine di escludere la sussistenza di una causa di ineleggibilità, tanto è vero che proprio facendo applicazione di questo criterio interpretativo è stato affermato che «Non sussiste la causa di ineleggibilità alla carica di consigliere regionale – prevista dall’art. 2, comma 1, n. 2, RAGIONE_SOCIALEa legge 23 aprile 1981, n. 154 – nei confronti di colui il quale, ricoprendo nella legislatura precedente la carica di presidente RAGIONE_SOCIALEa giunta regionale, sia stato delegato dal presidente del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE a svolgere funzioni di commissario delegato per il coordinamento RAGIONE_SOCIALEa protezione civile in caso di calamità naturali, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 5 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 225 del 1992, allorché l’incarico sia stato ispirato dall’opportunità di affidare la delega ad un soggetto istituzionale ed abbia quindi assunto una valenza ampliativa RAGIONE_SOCIALEe funzioni istituzionali proprie del presidente RAGIONE_SOCIALEa giunta regionale; tanto più quando ciò sia coerente con la previsione RAGIONE_SOCIALEa legge reg. (nella specie legge reg. Molise n. 10 del 2000), che abbia attribuito al presidente RAGIONE_SOCIALEa giunta poteri di coordinamento dei servizi di protezione civile, contemplando esplicitamente l’eventualità che il medesimo possa assumere funzioni commissariali.» (Cass. n. 25453/2008) e che « In tema di elettorato passivo, la causa di ineleggibilità a sindaco, presidente di provincia, consigliere comunale o provinciale, prevista dall’art. 60, primo comma, n. 2, del d.lgs. n. 267 del 2000 per i funzionari di pubblica sicurezza, riguarda soltanto gli ufficiali di grado superiore RAGIONE_SOCIALEe forze armate e i funzionari
(dirigenti o no) di polizia, cioè una categoria di fascia elevata, contraddistinta dal titolo di studio superiore alla scuola RAGIONE_SOCIALE‘obbligo, non estensibile ai sottoufficiali subordinati» (Cass. n. 24021/2010).

Tuttavia, il criterio interpretativo riferito all’intenzione del legislatore non consente, al contrario, di estendere in maniera diffusa e omnicomprensiva – come sostengono i ricorrenti – l’applicazione RAGIONE_SOCIALEa causa di ineleggibilità sulla base di una parziale coincidenza terminologica in quanto incontra un evidente limite nella natura RAGIONE_SOCIALEe disposizioni che sanciscono l’ineleggibilità, che sono norme di stretta interpretazione e devono contenersi entro i limiti di quanto è necessario a soddisfare le esigenze di pubblico interesse cui sono preordinate, hanno carattere eccezionale e non possono essere applicate analogicamente a casi diversi anche ove emerga una posizione similare (Cass. n. 1949/2016; Cass. 626/2008).
La decisione impugnata risulta in linea con questi principi ed immune da censure.

5.1.- Sotto altro profilo, la Corte d’appello ha respinto la domanda di declaratoria di ineleggibilità ex art.60, comma 1, n.2, TUEL anche alla luce del criterio esegetico ‘sistematico’, che tiene conto del quadro normativo sotto il profilo cronologico e RAGIONE_SOCIALEa successione RAGIONE_SOCIALEe leggi nel tempo, sulla opportuna premessa che la norma in esame, rubricata ‘ineleggibilità’ aveva riproposto testualmente l’art.2 RAGIONE_SOCIALEa legge n.154/1981, abrogata dallo stesso TUEL.

Le critiche svolte in proposito dai ricorrenti, nel secondo ed in altri motivi, non meritano condivisione e l’esegesi storico -sistematica volta a ricostruire il quadro normativo di specifico riferimento RAGIONE_SOCIALE‘istituto, convalida la decisione impugnata perché non consente di ricondurre nella categoria di ‘commissari di Governo’ prevista dall’art.60, comma 1, n.2, la figura del ‘commissario per la ricostruzione’ che viene in esame nel caso specifico.

5.2.- L’esegesi storico normativa ha evidenziato, in particolare, che accanto all’iniziale figura del ‘commissario del Governo’ introdotta in sede costituente, sono state, successivamente previste altre figure commissariali straordinarie, connotate da caratteristiche funzionali e di nomina molto diverse, legate a circostanze contingenti.

5.3.- In particolare, la figura del commissario del Governo previsto nel testo originario RAGIONE_SOCIALEa Costituzione (prima RAGIONE_SOCIALEa modifica del Titolo V) risiedeva nel capoluogo RAGIONE_SOCIALEa Regione, fungeva da raccordo tra lo Stato e la Regione e aveva il compito di sopraintendere alle funzioni amministrative esercitate dallo Stato e di coordinarle con quelle esercitate dalla Regione Costituzione (art.124 Cost.), doveva inoltre provvedere al visto RAGIONE_SOCIALEe leggi approvate dal RAGIONE_SOCIALE Regionale (art.127 Cost.).
5.4.- Con la legge n.400/1998 (Disciplina RAGIONE_SOCIALE‘attività di Governo e ordinamento RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE) -successiva alla legge n.154/1981, ma anteriore al d.lgs. n.267/2000 – vengono disciplinate le figure dei ‘Commissari straordinari del governo’ all’art. 11, collocato nel Capo I dedicato agli organi di governo, e del ‘Commissario del Governo’ all’art.13, collocato nel Capo II dedicato ai rapporti tra Stato, Regioni e RAGIONE_SOCIALE Autonome.

5.5.Per quanto riguarda i ‘Commissari straordinari del governo’, l’art.11 RAGIONE_SOCIALEa legge n.400/1988, ha previsto che possono essere nominati temporaneamente «Al fine di realizzare specifici obiettivi determinati in relazione a programmi o indirizzi deliberati dal Parlamento o dal RAGIONE_SOCIALE o per particolari e temporanee esigenze di coordinamento operativo tra amministrazioni statali», a prescindere da uno specifico riferimento territoriale, che la nomina va disposta con decreto del Presidente RAGIONE_SOCIALEa Repubblica, su proposta del Presidente del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE, previa deliberazione del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE, con cui vanno
determinati i compiti del commissario e le dotazioni di mezzi e di personale e la durata nel decreto di nomina, salvo proroga o revoca.

5.6.- Per quanto riguarda il ‘Commissario del Governo’, va osservato che l’art.13 (nel testo originario pubb. G.U. Serie Generale n.214 del 12/9/1998) riguardava la figura già prevista dall’art.124 Cost. con competenza regionale, i cui compiti vengono ampliati rispetto alla previsione di cui all’art. 127 Cost. e RAGIONE_SOCIALEa legge n.62/1953 (artt.40 e ss.) stabilendo, tra l’altro, che sovraintende alle funzioni esercitate dagli organi amministrativi decentrati RAGIONE_SOCIALEo Stato per assicurare a livello regionale l’unità di indirizzo ed adeguatezza RAGIONE_SOCIALE‘attività amministrativa, coordina le funzioni amministrative esercitate dallo Stato con quelle esercitate dalle Regioni il buon andamento se riferisce periodicamente al Presidente AVV_NOTAIO dei RAGIONE_SOCIALE. Quanto alla nomina, era stabilito, all’art.13, comma 4, che «Il Commissario del Governo nella Regione è nominato tra i prefetti, i magistrati amministrativi, gli avvocati RAGIONE_SOCIALEo Stato e i funzionari RAGIONE_SOCIALEo Stato con qualifica non inferiore a dirigente generale, con decreto del Presidente RAGIONE_SOCIALEa Repubblica, su proposta del Presidente AVV_NOTAIO, di concerto con il ministro per gli affari regionali, e con il ministro RAGIONE_SOCIALE‘interno previa deliberazione del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE» , e la funzione era incompatibile con qualsiasi altra attività o incarico a carattere continuativo presso amministrazioni RAGIONE_SOCIALEo Stato prevedendo che in caso di assenza o di impedimento il commissario del Governo era sostituito nelle sue funzioni dal funzionario RAGIONE_SOCIALEo Stato o enti pubblici (comma 7).
La disciplina dettata dall’art.13 RAGIONE_SOCIALEa legge n.400/1988, così come quella prevista dall’art. 40 RAGIONE_SOCIALEa legge n.62/1953, è stata abrogata dalla legge n.131/2003 (Disposizioni per l’adeguamento RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento RAGIONE_SOCIALEa Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3), ad esclusione del comma 3, riguardante la regione Valle d’Aosta.

In sede di abrogazione si è, altresì, stabilito che il riferimento al commissario del Governo è da intendersi al prefetto titolare RAGIONE_SOCIALE‘ufficio territoriale del Governo del capoluogo di Regione quale rappresentate RAGIONE_SOCIALEo Stato (art. 10, comma 11, legge n.131/2003).

Attualmente permangono le figure dei commissari del Governo per le RAGIONE_SOCIALE, che trovano fondamento nell’art. 87 del testo unico RAGIONE_SOCIALEe leggi costituzionali concernenti lo Statuto speciale per il Trentino-Alto Adige, approvato con d.P.R. n. 670/1972, e non nell’art.10, comma 6 RAGIONE_SOCIALEa legge 131/2003, che è stato dichiarato costituzionalmente illegittimo dalla Corte Costituzionale con sentenza n.236 del 2004, dovendosi sullo specifico punto emendare la ricostruzione normativa compiuta dalla Corte di merito.
5.7.Orbene, da un lato va rimarcato che la disciplina RAGIONE_SOCIALE‘ineleggibilità introdotta con l’art.2 RAGIONE_SOCIALEa legge n.154/1981, e trasfusa testualmente nell’art.60, comma 1, n.2 del TUEL, è stata dettata sotto la vigenza RAGIONE_SOCIALE‘art.124 Cost. e RAGIONE_SOCIALEa legge n.62/1953, riguardanti la figura del ‘commissario del Governo’ ben prima RAGIONE_SOCIALE‘adozione RAGIONE_SOCIALEa legge n.400/1988, che, all’art.13, ha solo implementato le competenze del ‘commissario del Governo’ e meglio definito la sua figura.

Plurimi elementi consentono di affermare che la causa di ineleggibilità in esame, prevista per i ‘commissari di Governo’, si riferisce ai ‘commissari del Governo’ già previsti dalla Costituzione, in quanto queste figure condividono con le altre riunite nella previsione di ineleggibilità (i prefetti RAGIONE_SOCIALEa Repubblica, i vice prefetti ed i funzionari di pubblica sicurezza) precipui elementi comuni individuanti, segnatamente la predeterminazione in via generale ed astratta di compiti e funzioni, la stabilità e l’organicità RAGIONE_SOCIALEa posizione nell’ambito ordinario RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione RAGIONE_SOCIALEo Stato, l’appartenenza RAGIONE_SOCIALEa persona fisica chiamata a rivestire l’incarico (è nominato tra i prefetti, i magistrati amministrativi, gli avvocati RAGIONE_SOCIALEo
Stato e i funzionari RAGIONE_SOCIALEo Stato con qualifica non inferiore a dirigente generale) all’amministrazione RAGIONE_SOCIALEo Stato quale dipendente; il subentro nell’esercizio RAGIONE_SOCIALEe residue funzioni, a seguito RAGIONE_SOCIALE‘abrogazione RAGIONE_SOCIALE‘art.124 Cost., del prefetto del capoluogo di Regione quale rappresentante RAGIONE_SOCIALEo Stato (art. 10, comma 11, legge n.131/2003), elementi che consentono di contestualizzare l’ambito applicativo RAGIONE_SOCIALEa norma, di guisa che risulta privo di rilievo il diverso impiego RAGIONE_SOCIALEa preposizione ‘di’ o ‘del’ che, peraltro si rinviene, anche in pronunce RAGIONE_SOCIALEa Corte Costituzionale.
5.8.- Dall’altro lato, va osservato che i ‘commissari straordinari del Governo’, come si evince dalla disciplina introdotta con l’art.11 RAGIONE_SOCIALEa legge n.400/1988 si pongono in termini del tutto autonomi ed innovativi, certamente non riconducibili nella categoria dei ‘commissari del Governo’, tanto è vero che non hanno subito alcun effetto abrogativo. Essi sono connotati dalla particolarità e straordinarietà RAGIONE_SOCIALEe esigenze che ne inducono la nomina e dalla temporaneità, non presuppongono un rapporto di dipendenza con l’Amministrazione statale e tali circostanze, unite al fatto che la loro istituzione è successiva alla disciplina RAGIONE_SOCIALEe ineleggibilità e non è stata espressamente introdotta, porta ad escludere che possano rientrare nell’alveo applicativo RAGIONE_SOCIALE‘art.60, comma 1, n.2, del d.lgs. n.267/2000.
5.9.- Certamente, nel caso in esame, il commissario straordinario per la ricostruzione ex d.l. n. 109/2018, di cui si discute, mutua una serie di caratteristiche proprie dei ‘commissari straordinari del Governo’, quali la straordinarietà RAGIONE_SOCIALE‘evento che ne ha determinato la nomina, l’urgenza, la determinazione dei poteri specifici conferiti mediante il decreto-legge istitutivo e non in via predeterminata generale ed astratta, la temporaneità RAGIONE_SOCIALE‘incarico, mentre non presenta alcuno degli elementi che connotano i ‘commissari del Governo’, se non la nomina da parte RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione centrale, segnatamente da parte RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE.
5.10.- Va pertanto respinto il secondo motivo di ricorso, atteso che le sostanziali e rilevanti differenze di funzione tra le diverse figure di Commissario di Governo ed il carattere RAGIONE_SOCIALEa norma di stretta interpretazione ed eccezionale escludono la fondatezza RAGIONE_SOCIALE‘assunto dei ricorrenti che vorrebbe estendere l’enunciato ‘Commissari di Governo’ che compare all’art 60 TUEL indistintamente a tutte le tipologie di commissari governativi operanti sul territorio del Comune, senza considerare che la differente denominazione non costituisce un elemento meramente formale, ma accompagna, come ricordato, sostanziali differenze attinenti alle funzioni ed ai poteri conferiti, del tutto diversi nei differenti casi.
Inoltre, come condivisibilmente espone il PG, «come rilevato in sede di controricorso, non può non tenersi conto RAGIONE_SOCIALEa circostanza che NOME COGNOME viene qualificato come Commissario straordinario, peculiarità che rappresenterebbe un’ulteriore differenziazione con la carica degli ordinari Commissari di Governo. Difatti, tale constatazione – rigorosamente letterale – potrebbe precludere l’applicabilità RAGIONE_SOCIALEa disciplina dettata per i commissari ordinari ad un commissario straordinario.

Inoltre, come opportunamente osservato dal controricorrente, interpretando la causa di ineleggibilità alla luce RAGIONE_SOCIALEa ratio legis , si nota come il legislatore all’interno RAGIONE_SOCIALE‘art. 60 TUEL abbia affiancato ai Commissari di Governo, ‘i prefetti RAGIONE_SOCIALEa Repubblica, i vice prefetti ed i funzionari di pubblica sicurezza’, figure riconducibili strutturalmente al Ministero RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE. Da ciò ne discende che, adottando il criterio letterale amplificato dal riferimento contestuale, appare preferibile concludere per l’inapplicabilità RAGIONE_SOCIALEa causa di ineleggibilità al Commissario straordinario, in quanto lo stesso non riveste una carica riferibile alla struttura ministeriale a realizzare obiettivi specifici di interesse governativo.
Tali osservazioni sono fatte proprie anche dal parere RAGIONE_SOCIALE‘Avvocatura di Stato, dove si legge che il Commissario straordinario di Governo, a differenza del Commissario di Governo, svolge funzioni delegategli dal Governo in via solo straordinaria e/o provvisoria, per il raggiungimento di specifici obiettivi.».

In conclusione, il secondo motivo risulta infondato.

6.- Consegue che, sulla scorta di quanto affermato, il terzo motivo è infondato perché la motivazione non è apparente, ma c’è ed è condivisibile per le ragioni già esposte e la censura, sotto l’apparente denuncia di vizi di violazione di legge, sollecita in realtà impropriamente una rivalutazione RAGIONE_SOCIALEe risultanze probatorie e dei fatti. I motivi quarto, sesto e settimo propongono questioni attinenti all’esegesi RAGIONE_SOCIALEa norma ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.12 RAGIONE_SOCIALEe preleggi, che vanno respinte in considerazione RAGIONE_SOCIALEe ragioni già esposte con riferimento alla natura di norma di stretta interpretazione e eccezionale RAGIONE_SOCIALE‘art.60, comma 1, n.2, TUEL. Il quinto motivo è inammissibile perché attiene ad un mero argomento e non attinge la ratio decidendi.
7.La questione di costituzionalità in materia elettorale prospettata dai ricorrenti come ottavo motivo, non appare ammissibile in quanto volta a conseguire una pronuncia additiva che estenderebbe le cause di ineleggibilità oltre l’ambito legislativamente previsto, esorbitando in un ambito rimesso alla valutazione politica. Invero, come evidenziato dalla Procura Generale, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.28 RAGIONE_SOCIALEa legge n.87 RAGIONE_SOCIALE’11 marzo 1953 «Il controllo di legittimità RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale su una legge o un atto avente forza di legge esclude ogni valutazione di natura politica e ogni sindacato sull’uso del potere discrezionale del Parlamento.».
8.1.- Il controricorrente COGNOME ha proposto in via preliminare ricorso incidentale con cui ha eccepito il difetto di giurisdizione del Giudice ordinario.

In subordine, ha sollecitato il promovimento di questione di legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE‘art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 150/2011 in relazione all’art. 103 Cost.

8.2.- Il ricorso incidentale, che non va esaminato con priorità perché la Corte d’appello ha deciso sul punto e il ricorrente incidentale è risultato vittorioso nel giudizio di merito, va qualificato come ricorso condizionato e va dichiarato assorbito.

Trova applicazione il principio secondo cui «Anche alla luce del principio costituzionale RAGIONE_SOCIALEa ragionevole durata del processo, secondo cui fine primario di questo è la realizzazione del diritto RAGIONE_SOCIALEe parti ad ottenere risposta nel merito, il ricorso incidentale proposto dalla parte totalmente vittoriosa nel giudizio di merito, che investa questioni pregiudiziali di rito, ivi comprese quelle attinenti alla giurisdizione, o preliminari di merito, ha natura di ricorso condizionato, indipendentemente da ogni espressa indicazione di parte, e deve essere esaminato con priorità solo se le questioni pregiudiziali di rito o preliminari di merito, rilevabili d’ufficio, non siano state oggetto di decisione esplicita o implicita (ove quest’ultima sia possibile) da parte del giudice di merito. Qualora, invece, sia intervenuta detta decisione, tale ricorso incidentale va esaminato dalla Corte di cassazione, solo in presenza RAGIONE_SOCIALE‘attualità RAGIONE_SOCIALE‘interesse, sussistente unicamente nell’ipotesi RAGIONE_SOCIALEa fondatezza del ricorso principale.» (Cass. Sez. U. n.5456/2009).
9.In conclusione, il ricorso principale va rigettato e il ricorso incidentale va dichiarato assorbito.

Tenuto conto RAGIONE_SOCIALEa peculiarità RAGIONE_SOCIALEa materia dibattuta, ricorrono giusti motivi per compensare le spese del giudizio di legittimità.

Gli atti del procedimento e la decisione sono esenti da ogni tassa, imposta e spesa di cancelleria ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art.22, comma 15, del d.lgs. n.1150/2011.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso principale e dichiara assorbito il ricorso incidentale;

Compensa le spese del giudizio di legittimità tra le parti. Così deciso in Roma, nella camera di RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALEa Prima sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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