Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 4787 Anno 2025
Civile Ord. Sez. 1 Num. 4787 Anno 2025
Presidente: COGNOME NOME
Relatore: COGNOME NOME
Data pubblicazione: 24/02/2025
ORDINANZA
nel ricorso R.G. n. 01181/2021
promosso da
NOME COGNOME e NOME COGNOME , rappresentate e difese dall’AVV_NOTAIO (PEC: EMAIL), elettivamente domiciliati presso lo studio di quest’ultimo in RAGIONE_SOCIALEINDIRIZZO INDIRIZZO , in virtù di procura speciale in atti;
ricorrenti
contro
RAGIONE_SOCIALE Capitale , in persona del Sindaco pro tempore , rappresentata e difesa dall’AVV_NOTAIO (PEC: EMAIL), elettivamente domiciliata presso lo studio di quest’ultimo negli uffici RAGIONE_SOCIALE‘ RAGIONE_SOCIALE Capitolina, in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, in virtù di procura speciale in atti;
controricorrente nonché contro
RAGIONE_SOCIALE , in persona del Ministro pro tempore , e RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore pro tempore ,
rappresentati e difesi ex lege dall’ RAGIONE_SOCIALE (PEC: EMAIL), presso i cui uffici è domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO;
controricorrente
e
Regione Lazio , in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa d all’ AVV_NOTAIO (PEC: EMAIL), elettivamente domiciliata presso la medesima nella sede RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE‘Ente in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, procura speciale in cale all’atto di costituzione di nuovo difensore ;
controricorrente
e
RAGIONE_SOCIALE , in persona del Direttore pro tempore ;
intimata
avverso la sentenza n. 2670/2020 RAGIONE_SOCIALEa Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE, pubblicata il 05/06/2020;
udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di consiglio del 21/11/2024 dal Cons. NOME COGNOME; letti gli atti del procedimento in epigrafe;
SVOLGIMENTO DEL PROCESSO
COGNOME NOME e COGNOME NOME hanno proposto appello avverso la sentenza del Tribunale di RAGIONE_SOCIALE n. 382/2012, con cui, espletata una CTU per accertare la natura degli interventi posti in essere dei privati, è stata respinta la domanda di annullamento dei provvedimenti prot. n. 6449 del 30/01/2008 del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e n. 2007/7383 RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE, con i quali veniva richiesto ad COGNOME NOME il pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di € 29.204,31 e a COGNOME NOME il pagamento RAGIONE_SOCIALEa somma di € 45.906,08 a titolo di indennizzo dovuto dal 01/01/2002 al 31/12/2007 dal primo e dal 01/01/1998 al 31/10/2007 dRAGIONE_SOCIALE seconda, ai sensi RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, in relazione a due concessioni
demaniali (la n. 74 del 21 gennaio 1999 e la n. 395 del 14 ottobre 1994), riguardanti due cottage (int. 3 Fila D e int. 5 fila F) siti in località ‘ INDIRIZZO Fusano INDIRIZZO , INDIRIZZO, Complesso INDIRIZZO, per contestate modifiche realizzate negli immobili.
Nel corso del giudizio di primo grado veniva espletata una CTU, dRAGIONE_SOCIALE quale emergeva che gli immobili erano sostanzialmente conformi all’originario impianto planimetrico, ma che i ricorrenti avevano operato un cambio di destinazione d ‘ uso dei cottage, da residenza estiva (cabina) a civile abitazione, per la quale avevano presentato le richieste di condono n. 92912/1987 e NUMERO_DOCUMENTO bis , anche se il relativo procedimento era ancora in corso e i titoli autorizzativi non erano stati ancora rilasciati. Il CTU aveva ritenuto che soltanto il diniego di condono avrebbe consentito di ritenere i cottage privi di titolo abilitativo con conseguente debenza RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo in base al valore di mercato.
Il Tribunale, invece, rilevava che dRAGIONE_SOCIALE CTU emergeva come gli attori si fossero discostati dRAGIONE_SOCIALE originaria licenza edilizia n. 63/1957, rilasciata dal RAGIONE_SOCIALE, che prevedeva la realizzazione di uno stabilimento balneare con presenza di cabine per l’utilizzo unicamente estivo, con divieto di pernottamento, modificando la destinazione d’uso del la cabina balneare in edificio adibito ad abitazione civile, come da richiesta di rilascio del titolo edilizio in sanatoria, sicché il titolo abilitativo doveva ritenersi incompatibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale.
Nel contraddittorio RAGIONE_SOCIALEe parti, con la sentenza in questa sede impugnata, la Corte d’appello accoglieva l’eccezione di difetto di legittimazione passiva sollevata dRAGIONE_SOCIALE Regione Lazio e dall’ RAGIONE_SOCIALE, dichiarando, per il resto, infondato l’appello.
Per quanto in questa sede di rilievo, la menzionata Corte riteneva che l ‘art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, novellando la disciplina di cui al d.l. n. 400 del 1993 con una disposizione retroattiva, perché
interpretativa, aveva chiarito che l’obbligo di versare l’indennizzo per l’utilizzazione di beni demaniali marittimi senza titolo ovvero in difformità dal titolo concessorio, nella misura stabilita dall ‘ art. 8 d.l. n. 400 del 1993, era dovuto solo in caso di mera occupazione di beni demaniali marittimi e RAGIONE_SOCIALEe relative pertinenze, mentre, nel caso di realizzazione di opere inamovibili su beni demaniali marittimi in difetto assoluto di titolo abilitativo (abusive) o in presenza di un titolo abilitativo incompatibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale, l’indennizzo doveva essere commisurato ai valori di mercato e dovevano essere applicate le misure sanzionatorie, compresa la demolizione degli edifici interessati.
Tanto premesso, secondo la Corte di merito – poiché la norma prevedeva che l’indennizzo fosse determinato secondo i valori di mercato, non soltanto in caso di opere inamovibili sui beni demaniali in difetto assoluto di titolo abilitativo, ma anche (come rilevato dal Tribunale) in presenza di un titolo abilitativo incompatibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale -era superfluo discutere circa l ‘ amovibilità o meno RAGIONE_SOCIALEe opere, indagando sulle singole difformità, così come era irrilevante l’ esito RAGIONE_SOCIALE‘istruttoria sulle domande di autorizzazione in sanatoria, in quanto l’indennizzo era, comunque, dovuto in base al valore di mercato, perché gli appellanti avevano mutato la destinazione d’uso RAGIONE_SOCIALE‘immobile, da cabina balneare a immobile ad uso abitativo.
La Corte territoriale precisava, poi, che l ‘ art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006 doveva ritenersi applicabile anche ai periodi antecedenti all’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge, sulla base RAGIONE_SOCIALEa natura interpretativa RAGIONE_SOCIALEa norma, con la conseguenza che i nuovi criteri di calcolo RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo erano stati correttamente adottati per determinare quanto dovuto dagli appellanti anche per il periodo antecedente al 01/01/2007.
Avverso tale decisione NOME COGNOME e NOME COGNOME proponevano ricorso per cassazione, affidato a tre motivi di impugnazione.
Si sono difesi con controricorso RAGIONE_SOCIALE Capitale, il RAGIONE_SOCIALE, l’RAGIONE_SOCIALE e la Regione Lazio, mentre l’RAGIONE_SOCIALE è rimasta intimata .
I ricorrenti e RAGIONE_SOCIALE Capitale hanno depositato memoria difensiva ex art. 380 bis .1 c.p.c.
MOTIVI DELLA DECISIONE
Con il primo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALEa norma di cui all ‘ art. 8 d.l. n. 400 del 1993, conv. con modif. in l. n. 494 del 1993 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006.
Secondo i ricorrenti, solo il primo periodo del comma 257 RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 l. n. 296 del 2006 ha valenza interpretativa, e dunque retroattiva, e riguarda le occupazioni che si risolvono nella utilizzazione dei beni del demanio marittimo senza titolo concessorio o in difformità dal titolo (per le quali è previsto un indennizzo pari al canone che sarebbe stato dovuto, maggiorato rispettivamente del 200% e del 100%). Il secondo periodo del comma 257 RAGIONE_SOCIALE‘art. cit., invece, riguarda ipotesi del tutto nuove, ove le occupazioni si sostanziano nella realizzazione, sui beni demaniali, di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o in presenza di un titolo abilitativo che, per il suo contenuto, è incompatibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale (ai quali si applica una indennità calcolata secondo i valori di mercato).
In tale ottica, le parti ricorrenti hanno ritenuto che la Corte d’appello sia incorsa in errore, ove ha ritenuto sufficiente il mutamento RAGIONE_SOCIALEa destinazione d’uso RAGIONE_SOCIALE‘immobile per integrare l’ipotesi prevista dall’art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 29 del 2006, poiché, come appena evidenziato, la norma richiede la realizzazione di opere inamovibili in assenza di titolo abilitativo o in presenza di un titolo abilitativo non compatibile con la destinazione del bene demaniale. Il mero mutamento di destinazione del bene, che la Corte d’appello ha ritenuto essere stato accertato, avrebbe dovuto essere considerato, semmai ai fini
RAGIONE_SOCIALE‘applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 8 d.l. n. 400 del 1993, quale utilizzazione difforme dal titolo (poiché i ricorrenti avevano un valido titolo per occupare i beni del demanio, dato che la RAGIONE_SOCIALE, dopo la revoca RAGIONE_SOCIALEa concessione RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, aveva rilasciato le concessioni agli occupanti) o comunque quale mera occupazione senza titolo.
Con il secondo motivo di ricorso è dedotta l’omess a considerazione del fatto costituito dall’accertamento RAGIONE_SOCIALE ‘ esistenza o meno RAGIONE_SOCIALEe “opere abusive”, ovvero de ll’ esistenza del mutamento funzionale del bene demaniale oggetto di causa, rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALEa pretesa applicazione retroattiva RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006.
Secondo i ricorrenti, la statuizione RAGIONE_SOCIALEa Corte, oltre ad essere difficilmente comprensibile nella sua articolazione logica, tanto da recare una motivazione apparente, per quanto sembrava di poter capire risultava, comunque, totalmente errata nella sua corrispondenza al dettato normativo, oltre che ai principi basilari del diritto, non avendo la Corte di appello accertato i presupposti per l’applicazione RAGIONE_SOCIALEa disposizione in esame, data dall’esistenza di opere inamovibili, senza comprendere che il mutamento RAGIONE_SOCIALEa destinazione del bene demaniale, in assenza di opere, non è di per sé rilevante ai fini RAGIONE_SOCIALE‘applicazione RAGIONE_SOCIALEa norma invocata, così omettendo ogni indagine sulla situazione di fatto e, in particolare, sulla rispondenza a quella di diritto, ritenendola irrilevante ai fini RAGIONE_SOCIALEa decisione.
Con lo stesso motivo di doglianza, i ricorrenti hanno censurato la sentenza impugnata, nella parte in cui ha ritenuto che il criterio di indennizzo determinato in base al valore di mercato, introdotto dall’art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, potesse essere applicato anche per le occupazioni anteriori all’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa norma , con violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 11 preleggi .
Con il terzo motivo di ricorso è dedotta la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257 , l. n. 296 del 200 e RAGIONE_SOCIALE‘art. 8 d.l. n. 400 del 1993, in relazione all’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio, oggetto di discussione tra le parti , relativo all’esistenza o meno di opere inamovibili, nonché del mutamento funzionale RAGIONE_SOCIALE‘uso del manufatto insistente sul demanio marittimo, da cabina balneare a immobile ad uso residenziale, con violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 116 c.p.c., in o rdine all’errata valutazione RAGIONE_SOCIALEe prove emerse nel corso del giudizio.
Le parti hanno evidenziato che, in entrambi i gradi di merito, avevano negato di avere modificato la destinazione del bene loro concesso, aggiungendo che in ciò erano confermati dRAGIONE_SOCIALE CTU espletata, ove era stato evidenziato come la struttura del manufatto fosse corrispondente morfologicamente a quella originaria.
In altre parole, secondo i ricorrenti, il Giudice di merito non ha tenuto conto RAGIONE_SOCIALEe risultanze istruttorie sul punto, e comunque ne ha travisato la portata, in violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 116 c.p.c., non avendo minimamente tenuto conto del fatto che i ricorrenti non avevano posto in essere opere edilizie rilevanti ai fini RAGIONE_SOCIALE‘applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, ma solo un uso conforme RAGIONE_SOCIALE concessione demaniale (che citava l’uso di residenza estiva) ma non RAGIONE_SOCIALE originaria licenza edilizia.
Ad opinione dei ricorrenti, per confermare la validità RAGIONE_SOCIALEa quantificazione RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo in base al valore venale, la Corte avrebbe dovuto accertare l’esistenza di opere inamovibili riconducibili al disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, secondo periodo l. n . 296 del 2006, anche tenendo conto dei criteri contenuti nelle circolari amministrative adottate in proposito (ad esempio la Circolare RAGIONE_SOCIALE‘RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE prot. 2007/7162/DAO), mentre, invece, tale accertamento era mancato del tutto, essendosi la Corte limitata a dare rilievo al mero mutamento di
destinazione del bene, che, ove effettivamente accertato, al più, avrebbe potuto essere considerato ai fini RAGIONE_SOCIALE‘applicazione del diverso indennizzo previsto dall’art. 8 d.l. n. 400 del 1993 .
Nel controricorso, la Regione Lazio ha dedotto il suo difetto di legittimazione passiva nella presente controversia, ma non ha formulato ricorso incidentale, sicché, in presenza di una espressa statuizione RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello sul punto , si è formato il giudicato sul punto e la questione non può essere esaminata neppure d’ufficio (cfr. Cass., Sez. 1, Sentenza n. 5515 del 14/03/2006; Cass., Sez. L, Ordinanza n. 23721 del 01/09/2021; Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 7612 del 09/03/2022).
Il primo e il secondo motivo di ricorso possono essere esaminati congiuntamente, tenuto conto RAGIONE_SOCIALEa intima connessione esistente, rivelandosi solo in parte fondati.
Prima di tutto occorre esaminare la censura, contenuta in entrambi i motivi, riferita RAGIONE_SOCIALE contestata applicazione RAGIONE_SOCIALEa disciplina RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, RAGIONE_SOCIALE fattispecie in esame, per la parte in cui è determinato l’indennizzo per l’occupazione di beni del demanio marittimo in base al valore venale degli stessi anche per il periodo anteriore all’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa menzionata norma.
4.1. Com’è noto, l’art. 8 d.l. n. 400 del 1993 ( disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime), conv. con modif. in l. n. 494 del 1994, così dispone: «1. A decorrere dal 1990, gli indennizzi dovuti per le utilizzazioni senza titolo dei beni demaniali marittimi, di zone del mare territoriale e RAGIONE_SOCIALEe pertinenze del demanio marittimo, ovvero per utilizzazioni difformi dal titolo concessorio, sono determinati in misura pari a quella che sarebbe derivata dall’applicazione del presente decreto, maggiorata rispettivamente del duecento per cento e del cento per cento».
L’art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006 (legge finanziaria 2007) sancisce che: «Le disposizioni di cui all’articolo 8 del decreto-legge 5
ottobre 1993, n. 400, convertito, con modificazioni, dRAGIONE_SOCIALE legge 4 dicembre 1993, n. 494, e successive modificazioni, si interpretano nel senso che le utilizzazioni ivi contemplate fanno riferimento RAGIONE_SOCIALE mera occupazione di beni demaniali marittimi e relative pertinenze. Qualora, invece, l’occupazione consista nella realizzazione sui beni demaniali marittimi di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o in presenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto è incompatibile con la destinazione e disciplina del bene demaniale, l’indennizzo dovuto è commisurato ai valori di mercato, ferma restando l’applicazione RAGIONE_SOCIALEe misure sanzionatone vigenti, ivi compreso il ripristino RAGIONE_SOCIALEo stato dei luoghi».
Questa Corte, in una prima pronuncia ha ritenuto che solo il primo periodo RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006 costituisse una norma interpretativa, applicabile anche retroattivamente, mentre il secondo periodo ( «Qualora, invece, l’occupazione consista nella realizzazione sui beni demaniali marittimi di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o in presenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto è incompatibile con la destinazione e disciplina del bene demaniale, l’indennizzo dovuto è commisurato ai valori di mercato, ferma restando l’applicazione RAGIONE_SOCIALEe misure sanzionatone vigenti, ivi compreso il ripristino RAGIONE_SOCIALEo stato dei luoghi» ) dovesse essere considerato come una norma innovativa, che ha introdotto una nuova fattispecie illecita, in aggiunta a quelle contemplate nella prima parte RAGIONE_SOCIALEa disposizione, e ha previsto, per esse, un diverso trattamento sanzionatorio, insuscettibile di applicazione alle utilizzazioni di beni del demanio marittimo antecedenti RAGIONE_SOCIALE data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa l. n. 296 del 2006 (Cass, Sez. 1, Ordinanza n. 24392 del 09/08/2023).
La Corte costituzionale -dopo aver dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, sollevate, in riferimento agli artt. 24, comma
1, 102, comma 1, 111, commi 1 e 2, e 117, comma 1, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6 CEDU, per mancanza RAGIONE_SOCIALEe specificazioni necessarie ai fini RAGIONE_SOCIALEa valutazione RAGIONE_SOCIALEa sussistenza o meno di un uso distorto del potere legislativo – ha ritenuto non fondate le altre questioni di legittimità costituzionale RAGIONE_SOCIALEa stessa norma, sollevate in relazione agli artt. 3 e 23 Cost. (Corte cost., Sentenza n. 70 del 23/04/2024).
In particolare, la Corte costituzionale ha ritenuto che l’art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, costituisce una norma innovativa, ma con effetto retroattivo, così voluta dal legislatore, in base ad una scelta normativa che ha superato il vaglio RAGIONE_SOCIALEa Giudice RAGIONE_SOCIALEe leggi.
La menzionata Corte ha affermato che l’art. 1, comma 257, primo periodo, ha voluto precisare la portata RAGIONE_SOCIALEa disposizione contenuta nell’art. 8 d.l. n. 400 del 1993 , prevedendo che tale disposizione si dovesse interpretare «nel senso che le utilizzazioni ivi contemplate fanno riferimento RAGIONE_SOCIALE mera occupazione di beni demaniali marittimi e relative pertinenze» , aggiungendo, nel successivo secondo periodo RAGIONE_SOCIALEa stessa disposizione, diverse modalità di calcolo degli indennizzi per più gravi condotte di occupazione, consistenti «nella realizzazione sui beni demaniali marittimi di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o in presenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto è incompatibile con la destinazione e disciplina del bene demaniale».
La Corte costituzionale ha, quindi, ritenuto che la qualificazione in termini di norma d’interpretazione autentica è stata dal legislatore effettuata solo con riferimento all ‘ attribuzione di significato operata nel primo periodo del più volte citato comma 257 RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 l. n. 296 del 2006, con esclusione di quanto previsto nel successivo secondo periodo RAGIONE_SOCIALEa stessa disposizione, che era senza dubbio una disposizione di carattere innovativo.
La menzionata Corte ha, infatti, evidenziato che, secondo gli ordinari criteri di interpretazione RAGIONE_SOCIALEa legge, requisito essenziale affinché una
disposizione possa essere considerata di interpretazione autentica è che essa esprima uno dei significati già appartenenti a quelli riconducibili RAGIONE_SOCIALE previsione interpretata, mentre, nel caso di specie, per le occupazioni del demanio marittimo caratterizzate dRAGIONE_SOCIALE compromissione irreversibile RAGIONE_SOCIALE‘area, il legislatore ha introdotto un sistema indennitario basato su un criterio – la commisurazione ai valori di mercato – del tutto diverso da quelli previsti dall ‘ art. 8 d.l. cit..
La stessa Corte ha, inoltre, rilevato che lo stesso legislatore ha chiarito, con l’utilizzo RAGIONE_SOCIALE ‘ avverbio «invece» , la portata da attribuire a quest’ultima disposizione: per un verso, il comune significato RAGIONE_SOCIALE‘avverbio, in termini di opposizione o contrarietà rispetto a precedenti affermazioni, conferma il carattere innovativo del precetto dettato; sotto altra visuale, il termine impiegato evidenzia comunque lo stretto collegamento esistente con il periodo precedente e la conseguente necessità di considerare in un’ottica unitaria l’efficacia temporale del complessivo intervento legislativo.
In altre parole, il Giudice RAGIONE_SOCIALEe leggi ha ritenuto che, una volta delimitato il raggio d’azione RAGIONE_SOCIALEe ‘ utilizzazioni ‘ contemplate dRAGIONE_SOCIALE disposizione retroattivamente interpretata (e dei connessi indennizzi parametrati ai canoni di concessione), il legislatore ha voluto disciplinare, con la medesima decorrenza, il diverso fenomeno RAGIONE_SOCIALEe “occupazioni con opere”, applicando a esso l’innovativa (rispetto al criterio in precedenza applicato) regola del valore di mercato.
La Corte costituzionale ha, quindi, ricordato che, anche una norma innovativa può avere carattere retroattivo, in quanto, nonostante il divieto di retroattività RAGIONE_SOCIALEa legge costituisca fondamentale valore di civiltà giuridica RAGIONE_SOCIALE‘ordinamento, esso, in forza RAGIONE_SOCIALE‘art. 25 Cost., riceve tutela privilegiata esclusivamente in materia penale.
Secondo la Corte, il legislatore ha voluto fissare la modalità di calcolo degli indennizzi dovuti, sin dall’origine, anche per le più gravi condotte di
occupazione, consistenti «nella realizzazione sui beni demaniali marittimi di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo o in presenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto è incompatibile con la destinazione e disciplina del bene demaniale» , evitando, in tal modo, che, per il passato, potessero sorgere dubbi sull’individuazione del criterio utilizzabile, così prevenendo il rischio di contrasti interpretativi.
Chiarita, dunque, la portata retroattiva anche RAGIONE_SOCIALEa disposizione censurata, sebbene non interpretativa, la Corte ha esaminato le questioni di legittimità costituzionale, evidenziando che la retroattività di una legge deve sempre trovare adeguata giustificazione sul piano RAGIONE_SOCIALEa ragionevolezza, attraverso un puntuale bilanciamento tra le ragioni che ne hanno motivato la previsione e i valori, costituzionalmente tutelati, potenzialmente lesi dall’efficacia a ritroso RAGIONE_SOCIALEa norma adottata.
Con specifico riguardo al principio RAGIONE_SOCIALEa tutela RAGIONE_SOCIALE‘affidamento, la Corte ha richiamato la propria giurisprudenza, secondo la quale esso costituisce ricaduta e declinazione soggettiva RAGIONE_SOCIALEa certezza del diritto, che integra un elemento fondamentale e indispensabile RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE di diritto, connaturato sia all’ordinamento nazionale, sia al sistema giuridico sovranazionale. Nondimeno, tale principio non esclude che il legislatore possa adottare disposizioni che modificano in senso sfavorevole agli interessati la disciplina di rapporti giuridici, anche in relazione a diritti soggettivi perfetti, a condizione che tali disposizioni non trasmodino in un regolamento irrazionale, frustrando, con riguardo a situazioni sostanziali fondate sulle leggi precedenti, l ‘ affidamento dei cittadini nella sicurezza giuridica.
In sintesi, la Corte costituzionale ha evidenziato che il menzionato affidamento non è tutelato in termini assoluti, ma è sottoposto al normale bilanciamento proprio di tutti i diritti e i valori costituzionali, da operarsi facendo riferimento ad alcuni parametri che la stessa Corte ha identificato con chiarezza. In primo luogo, va considerato il grado di consolidamento
RAGIONE_SOCIALEa situazione soggettiva originariamente riconosciuta e poi travolta dall’intervento retroattivo. Viene, poi, in rilievo la prevedibilità RAGIONE_SOCIALEa modifica retroattiva, cosicché viene tutelato solo l’ affidamento generato da una situazione normativa sorta in un contesto giuridico sostanziale atto a far sorgere nel destinatario una ragionevole fiducia nel suo mantenimento, di modo che la modifica intervenuta con effetto retroattivo giunga del tutto inaspettata. Ancora, interessi pubblici sopravvenuti possono comunque esigere interventi normativi che incidano su posizioni consolidate, purché nei limiti RAGIONE_SOCIALEa proporzionalità RAGIONE_SOCIALE‘incisione rispetto agli obiettivi perseguiti. La valutazione, infine, deve essere sempre condotta tenendo in debita considerazione le circostanze di fatto e di contesto entro cui l’intervento legislativo è maturato. Pertiene, infatti, al prudente apprezzamento del legislatore la possibilità di modificare l ‘ assetto di rapporti già definiti da precedenti leggi, quando risulti in concreto che queste ultime abbiano prodotto risultati non rispondenti a criteri di equità.
Nella specie, la Corte costituzionale ha dato rilievo al fatto che i soggetti destinatari RAGIONE_SOCIALEa disposizione censurata sono fruitori di manufatti abusivi ovvero difformi rispetto all’originaria concessione, sicché, tenuto conto del grado di meritevolezza RAGIONE_SOCIALE ‘ affidamento – che può influenzare il risultato RAGIONE_SOCIALE‘operazione di bilanciamento con gli interessi antagonisti, pure costituzionalmente protetti -ha ritenuto recessivo l’affidamento maturato in capo ai fruitori abusivi di beni pubblici – sui quali siano stati realizzati manufatti che incidono irreversibilmente sulle aree del demanio marittimo – rispetto ad altri interessi in gioco, che sono legati non solo RAGIONE_SOCIALE valorizzazione dei beni demaniali, al fine di ricavare da essi una maggiore redditività (in tesi corrispondente a quella ritraibile sul libero mercato), ma anche RAGIONE_SOCIALE tutela di tali beni pubblici, in ambiti che incrociano altri delicati interessi di rilievo costituzionale, quali la tutela del paesaggio e RAGIONE_SOCIALE‘ambiente marino.
4.2. A seguito di tale pronuncia RAGIONE_SOCIALEa Corte costituzionale, questa Corte, statuendo sul ricorso nel corso del quale era stata sollevata la questione di costituzionalità, ha ribadito la retroattività RAGIONE_SOCIALEa disposizione contenuta nell’art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006 (Cass., Sez. 2, Ordinanza n. 26829 del 16/10/2024).
4.3. Ritiene questo Collegio di dover condividere tale soluzione, che, pur distinguendo tra la portata interpretativa del primo periodo del comma 257 RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 l. n. 296 del 2006 e la portata innovativa del secondo periodo RAGIONE_SOCIALEa stessa disposizione, ha ritenuto che il legislatore avesse voluto dare applicazione retroattiva al secondo periodo RAGIONE_SOCIALEa norma, anche per il tempo che precede l’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa stessa.
Non è, infatti, alcun dubbio in ordine al fatto che l’art. 1, comma 257, primo periodo, l. n. 296 del 2006, abbia comportato con effetto retroattivo una delimitazione dall’ambito applicativo RAGIONE_SOCIALE‘art. 8 d.l. n. 400 del 1993 con esclusione RAGIONE_SOCIALEe ipotesi più gravi di occupazione di beni del demanio marittimo, quelle cioè accompagnate dRAGIONE_SOCIALE realizzazione di opere inamovibili abusive o che pur essendo assentite non siano conformi RAGIONE_SOCIALE destinazione e RAGIONE_SOCIALE regolamentazione del bene.
Ovviamente, per queste ultime ipotesi, in conseguenza RAGIONE_SOCIALEa norma interpretativa, e dunque retroattiva, contenuta nel primo periodo del comma 257 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 296 del 2006, non si sarebbe venuto a creare un vuoto normativo, anche ove non vi fosse stata la disciplina introdotta dal secondo periodo del menzionata disposizione, poiché l’Amministrazione avrebbe potuto ugualmente invocare la tutela risarcitoria offerta dRAGIONE_SOCIALE disciplina comune per i casi di occupazione senza titolo, o in violazione del titolo, di beni altrui (v. tra le tante Cass., Sez. U, Sentenza n. 33645 del 15/11/2022).
Il disposto del secondo periodo del l’art. 1, comma 257, l. cit. ha semplicemente tipizzato ex lege tali evenienze, predeterminando il criterio di calcolo del ristoro, qualificandolo come indennizzo e
semplificando e velocizzando la formazione del relativo titolo. La portata retroattiva RAGIONE_SOCIALEa norma deriva dal collegamento operato dall’ avverbio «invece», che aggancia le disposizioni del secondo periodo a quelle del primo periodo RAGIONE_SOCIALEa menzionata norma, che si differenziano per le condotte contemplate e per la diversa quantificazione del ristoro, ma non per l’ambito temporale di applicazione.
4.4. Il primo motivo e il secondo motivo di ricorso, nella parte in cui è censurata la retroattività RAGIONE_SOCIALEa disposizione, si rivelano, dunque, infondati, avendo la Corte correttamente ritenuto applicabile l’art. 1, comma 257, l. n. 296 del 2006, primo e secondo periodo, anche alle utilizzazioni di beni del demanio marittimo precedenti al 01/01/2007, a partire dal l’anno 1990 , come previsto dall’art. 8 d.l. n. 400 del 1993 (conv. con modif. in l. n. 400 del 1993).
Occorre, a questo punto, soffermarsi sulla portata RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE ‘art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006.
Come evidenziato dRAGIONE_SOCIALE Corte costituzionale, la norma è stata introdotta per sanzionare in modo più pesante le condotte che non si siano limitate RAGIONE_SOCIALE utilizzazioni di beni del demanio marittimo senza concessione titolo abilitativo o in difformità da esso, riguardando le ipotesi in cui su tali beni l’occupante abbia eseguito opere inamovibili, realizzate senza titolo abilitativo o in virtù di un titolo abilitativo dal contenuto incompatibile con la destinazione e la disciplina di tali beni.
La maggiore gravità di tali condotte è data dal fatto che, in questi casi, viene determinato un pregiudizio al bene pubblico maggiore rispetto ai casi di mera occupazione RAGIONE_SOCIALEo stesso, poiché, a causa RAGIONE_SOCIALEa condotta RAGIONE_SOCIALE‘utilizzatore, tenuta anche in spregio RAGIONE_SOCIALEe disposizioni che regolano l’attività costruttiva, il bene appartenente al demanio marittimo subisce una modifica RAGIONE_SOCIALEe sue caratteristiche oggettive, reversibile solo con la demolizione.
Assume fondamentale rilievo, dunque, ai fini RAGIONE_SOCIALE‘applicazione RAGIONE_SOCIALEa norma in esame, la circostanza che all’utilizzazione illegittima si accompagni la realizzazione di opere inamovibili, come pure che tali opere inamovibili siano effettuate senza alcun titolo abilitativo, ovvero in virtù di un titolo abilitativo che non rispetti la destinazione e la disciplina del bene stesso, perché in questo modo è gravemente pregiudicata la funzionalità agli interessi pubblicistici propri del carattere demaniale e in spregio RAGIONE_SOCIALEa disciplina che governa l’attività edificatoria.
Ciò premesso, il primo motivo e il secondo motivo si rivelano fondati nella parte in cui è dedotta la violazione RAGIONE_SOCIALE ‘art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, per la mancata considerazione del necessario accertamento in ordine all’esistenza di opere inamovibili .
6.1. Nel descrivere i motivi di appello, la Corte territoriale ha riportato quanto segue: «Gli appellanti denunciano l’erroneità RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata per i seguenti motivi: 1) …omissis… 2) all ‘ esito RAGIONE_SOCIALEa Legge Finanziaria del 2007 che ha introdotto con il comma 257 RAGIONE_SOCIALE ‘ art. 1 una norma definita di interpretazione autentica RAGIONE_SOCIALE‘art. 8 del Decreto legge 400/93 convertito nella Legge 494/1993, si possono distinguere tre diverse ipotesi di occupazione del demanio marittimo …omissis… Ciò premesso, va considerato che è circostanza del tutto pacifica che, in data 9.1.1957, il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ebbe a rilasciare RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE una specifica licenza per la costruzione di uno stabilimento balneare in località Castelfusano – Ostia Lido. Il progetto assentito prevedeva, tra l’altro, la realizzazione di cabine balneari (cottage), che la RAGIONE_SOCIALE assegnava, dietro corrispettivo, previa stipula di apposito ‘ contratto di uso e locazione di cabina balneare ‘ . Nella suddetta licenza di costruzione, erano previste le tipologie RAGIONE_SOCIALEe costruzioni nonché le dimensione RAGIONE_SOCIALEe stesse e RAGIONE_SOCIALEe strutture con la conseguenza che, proprio in virtù RAGIONE_SOCIALEa CTU svolta, il Tribunale avrebbe dovuto ritenerne la amovibilità e conformità al titolo degli immobili e, conseguentemente, rigettare la richiesta RAGIONE_SOCIALE‘ente.
…omissis… 3) il CTU ha accertato che i titoli edilizi in sanatoria non sono stati rilasciati e le procedure amministrative relative alle pratiche di condono non risultano concluse concludendo che solo il diniego del condono, da parte del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE poteva far considerare i cottage privi di titolo abilitativo e come tali sanzionabili come da atti impugnati, con ciò escludendo da subito la fondatezza RAGIONE_SOCIALEa domanda poiché collegata ad un requisito inesistente. Il Tribunale ha ritenuto, invece, che gli odierni appellanti avessero mutato la destinazione del bene oggetto RAGIONE_SOCIALEa concessione e che, pertanto, fossero privi di concessione demaniale con conseguente fondatezza RAGIONE_SOCIALEa richiesta di indennizzo con ciò individuando una fattispecie di fatto e di diritto completamente avulsa dalle risultanze istruttorie in assenza di precise indicazioni riguardo la difformità.»
Nella descrizione RAGIONE_SOCIALEo svolgimento del processo di primo grado, la Corte d’appello ha precisato che « Nel corso del giudizio era stata espletata CTU dRAGIONE_SOCIALE quale emergeva che gli immobili erano sostanzialmente conformi all’originario impianto planimetrico; che con le richieste di condono n. 92912/1987 e 13881/86 bis gli attori avevano di fatto operato il cambio di destinazione d’uso dei cottage da residenza estiva (cabina) a civile abitazione; che tuttavia i titoli autorizzativi non erano stati ancora rilasciati essendo ancora in corso il relativo procedimento; che, secondo il CTU, soltanto il diniego di condono poteva far considerare i cottage privi di titolo abilitativo con conseguente imputazione RAGIONE_SOCIALE‘indennizzo.»
Nella moti vazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello, si legge, infine, quanto segue: « … Tanto premesso, nella specie, secondo il Collegio, poiché la norma prevede che l’indennizzo sia determinato secondo i valori di mercato non soltanto in caso di opere inamovibili sui beni demaniali in difetto assoluto di titolo abilitativo ma anche, come rilevato dal Tribunale, in presenza di un titolo abilitativo incompatibile con
la destinazione e la disciplina del bene demaniale, appare superfluo discutere circa l’amovibilità o meno RAGIONE_SOCIALEe opere indagando sulle singole difformità, così come è irrilevante che il CTU abbia rinviato il giudizio sulla legittimità RAGIONE_SOCIALEa richiesta di indennizzo all’esito RAGIONE_SOCIALE‘istruttoria sulle domande di autorizzazione in sanatoria, in quanto l’indennizzo è, comunque, dovuto secondo la norma citata per avere gli appellanti mutato la destinazione d’uso RAGIONE_SOCIALE‘immobile da cabina balneare a immobile ad uso abitativo ciò, si ripete, indipendentemente dRAGIONE_SOCIALE sanatoria RAGIONE_SOCIALEe opere realizzate.»
6.2. La Corte d’appello ha , in sintesi, ritenuto dimostrata la sussistenza RAGIONE_SOCIALE‘illecito utilizzo, riconducibile al disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006, tenendo conto del fatto che i ricorrenti risultavano avere mutato la destinazione d’uso RAGIONE_SOCIALE‘immobile da cabina balneare a immobile ad uso abitativo, senza che avesse rilievo l’ottenimento o meno RAGIONE_SOCIALEa sanatoria richiesta, così ritenendo superfluo compiere accertamenti sulle caratteristiche RAGIONE_SOCIALEe opere eseguite e sulla loro inamovibilità.
6.3. Tuttavia, come sopra evidenziato, la norma è chiara nel dare rilievo prima di tutto RAGIONE_SOCIALE esistenza di opere inamovibili, ai fini RAGIONE_SOCIALEa riconduzione RAGIONE_SOCIALEa condotta all’ambito operativo RAGIONE_SOCIALEa norma, circostanza che, nella specie, non è stata accertata dRAGIONE_SOCIALE Corte d’appello, che l’ha ritenuta irrilevante, non conformandosi al disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, secondo periodo, l. n. 296 del 2006.
L’accoglimento del primo e del secondo motivo di ricorso, nei limiti sopra indicati, rende superfluo l’esame del terzo, da ritenersi assorbito.
Il conclusione, il primo e il secondo motivo di ricorso devono essere accolti, nei limiti di cui in motivazione, con assorbimento del terzo motivo, in applicazione dei seguenti principi:
«In tema di beni appartenenti al demanio marittimo, il disposto del secondo periodo RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, l. 296 del 200 6, nella parte in
cui prevede un indennizzo commisurato al valore di mercato per il caso di occupazione dei beni del demanio marittimo mediante la realizzazione di opere inamovibili in difetto assoluto di titolo abilitativo, o in presenza di titolo abilitativo che per il suo contenuto è incompatibile con la destinazione e la disciplina del bene demaniale, pur avendo carattere innovativo, opera con la stessa retroattività RAGIONE_SOCIALEa disposizione contenuta nel primo periodo RAGIONE_SOCIALEa stessa norma (che ha, per legge, carattere interpretativo), cui è collegato, cosi predeterminando il criterio da seguire, a decorrere dal 1990, per la quantificazione del ristoro comunque spettante all’ Amministrazione, quando siano tenute le condotte di occupazione ivi previste.»
«In tema di beni appartenenti al demanio marittimo, il secondo periodo RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 257, l. 296 del 2006, nella parte in cui prevede un indennizzo in favore RAGIONE_SOCIALE‘Amministrazione , commisurato al valore di mercato, per le occupazioni ivi previste, richiede il necessario accertamento RAGIONE_SOCIALEa realizzazione di opere inamovibili, anche quando l’occupazione determini un mutamento di destinazione del bene.»
La sentenza impugnata deve pertanto essere cassata con rinvio RAGIONE_SOCIALE Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, chiamata a statuire