Indennità zone disagiate: no a medici del 118

Un medico del servizio 118 ha richiesto l’indennità zone disagiate, tipicamente concessa ai medici di base. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, chiarendo che il Contratto Collettivo Nazionale (ACN) limita questo beneficio ai soli medici di assistenza primaria. La sentenza sottolinea che gli accordi regionali non possono estendere benefici oltre quanto stabilito dal contratto nazionale, riaffermando la rigida gerarchia delle fonti nella contrattazione collettiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Indennità Zone Disagiate: Spetta ai Medici del 118? La Cassazione Dice No

Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato un tema di grande interesse per il personale medico del Servizio Sanitario Nazionale: la spettanza dell’indennità zone disagiate ai medici convenzionati del servizio di emergenza territoriale 118. La questione centrale era se questo specifico compenso, previsto per i medici di assistenza primaria, potesse essere esteso anche a chi opera nell’emergenza. La risposta della Corte è stata negativa, tracciando una linea netta basata sulla gerarchia delle fonti contrattuali.

I Fatti del Caso: Una Richiesta di Parità di Trattamento

Una dottoressa, medico convenzionato per il servizio di emergenza 118 in un comune della fascia garganica, classificato come “zona disagiata”, aveva richiesto il riconoscimento di un’indennità economica. Tale compenso era previsto dall’Accordo Collettivo Nazionale (ACN) e dall’Accordo Integrativo Regionale (AIR) per i medici di assistenza primaria (i cosiddetti medici di base) che svolgono la loro attività in aree geografiche caratterizzate da particolari difficoltà.

La richiesta, inizialmente accolta tramite un decreto ingiuntivo, era stata poi respinta sia dal Tribunale che dalla Corte d’Appello. I giudici di merito avevano sostenuto che la normativa contrattuale distingueva chiaramente tra il ruolo del medico di assistenza primaria e quello del medico di emergenza territoriale, riservando l’indennità solo alla prima categoria. La dottoressa ha quindi presentato ricorso in Cassazione, lamentando una violazione di legge e una disparità di trattamento.

L’Applicazione dell’Indennità Zone Disagiate e la Gerarchia delle Fonti

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso, fornendo una chiara interpretazione delle fonti che regolano i rapporti di lavoro dei medici convenzionati. Il punto cruciale della decisione risiede nella rigida gerarchia tra la contrattazione nazionale e quella regionale.

Il Ruolo dell’Accordo Collettivo Nazionale (ACN)

L’ACN del 2005 per i medici di medicina generale disciplina in modo distinto quattro settori di attività: assistenza primaria, continuità assistenziale, medicina dei servizi ed emergenza sanitaria territoriale. Per ciascun settore, il contratto prevede compiti e trattamenti economici specifici.

L’articolo 59, lettera D, comma 2, dell’ACN, che istituisce l’indennità zone disagiate, è inserito nel capo che regola il trattamento economico dei soli medici di assistenza primaria. Al contrario, l’articolo 98, dedicato al trattamento economico dei medici dell’emergenza sanitaria, non prevede alcuna indennità analoga. Secondo la Corte, questa collocazione non è casuale, ma riflette la precisa volontà delle parti contrattuali di limitare il beneficio a una specifica categoria professionale.

I Limiti della Contrattazione Regionale (AIR)

La ricorrente sosteneva che l’Accordo Integrativo Regionale (AIR) della Puglia, con un generico riferimento all'”attività convenzionale”, avesse esteso il beneficio. La Cassazione ha smontato questa tesi, ribadendo un principio fondamentale: la contrattazione integrativa non può porsi in contrasto con quella nazionale, né può introdurre trattamenti economici ulteriori non previsti da quest’ultima. L’AIR può solo operare negli spazi e nei limiti definiti dall’ACN. Di conseguenza, un generico riferimento nell’accordo regionale non era sufficiente a superare la chiara e specifica previsione del contratto nazionale.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La decisione della Corte si fonda su tre pilastri argomentativi principali. In primo luogo, il primato dell’Accordo Collettivo Nazionale, che stabilisce in modo tassativo quali categorie abbiano diritto a determinati compensi. In secondo luogo, l’impossibilità di una comparazione tra le diverse attività mediche convenzionate, data la loro eterogeneità in termini di compiti e responsabilità. Non è possibile, quindi, invocare una parità di trattamento per giustificare l’estensione di un beneficio. Infine, la Corte ha ritenuto irrilevante il fatto che l’Azienda Sanitaria Locale avesse, in un altro caso, concesso un’indennità simile a medici dell’emergenza. Un’attribuzione non fondata sulla contrattazione non può creare un diritto per altri lavoratori a pretendere lo stesso trattamento.

Le Conclusioni

Questa ordinanza riafferma con forza il principio della specificità dei trattamenti economici all’interno delle diverse branche della medicina convenzionata e la rigida gerarchia delle fonti contrattuali. La decisione chiarisce che i benefici economici, come l’indennità zone disagiate, sono strettamente legati alla categoria professionale definita nel contratto nazionale. Per i medici e gli operatori sanitari, ciò significa che i diritti e i compensi derivano esclusivamente da quanto esplicitamente previsto negli accordi di riferimento, e un’eventuale estensione non può essere ottenuta se non attraverso una modifica della stessa contrattazione collettiva nazionale.

Un medico del servizio di emergenza “118” che lavora in un’area disagiata ha diritto alla stessa indennità prevista per i medici di assistenza primaria?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’indennità per zone disagiate, secondo l’Accordo Collettivo Nazionale (ACN), è prevista specificamente ed esclusivamente per i medici di assistenza primaria e non può essere estesa ai medici dell’emergenza sanitaria territoriale.

Un accordo integrativo regionale (AIR) può estendere un beneficio economico, come l’indennità zone disagiate, a categorie di lavoratori non previste dall’Accordo Collettivo Nazionale (ACN)?
No. La contrattazione integrativa regionale si svolge nelle materie e nei limiti stabiliti dalla contrattazione collettiva nazionale. Pertanto, non può porsi in contrasto con essa né riconoscere un trattamento economico ulteriore che non sia previsto dalla fonte nazionale.

Se un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) ha concesso in passato un beneficio non dovuto ad alcuni lavoratori, gli altri lavoratori della stessa categoria possono pretenderlo per parità di trattamento?
No. La Corte ha affermato che dall’attribuzione di un beneficio non fondato sulla contrattazione a determinati lavoratori non può derivare per altri lavoratori il diritto a ottenere un analogo beneficio. Un errore o una concessione non supportata da una norma contrattuale non crea un diritto per gli altri.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 5402 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 5402 Anno 2025

Presidente: RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 01/03/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31008/2020 R.G. proposto da :

COGNOME NOME COGNOME, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME rappresentata e difesa dall’avv. NOME COGNOME

-ricorrente-

contro

ASL DELLA PROVINCIA DI FOGGIA, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato

COGNOME rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME e NOME COGNOMEcontroricorrente- avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO BARI n. 687/2020 pubblicata in data 08/06/2020, RG 2068/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 21/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte d’ Appello di Bari, con la sentenza n.687/2020, pubblicata in data 08/06/2020, ha rigettato il gravame proposto da NOME COGNOME nella controversia con la RAGIONE_SOCIALE della Provincia di Foggia, avverso la sentenza resa tra le parti dal Tribunale di Foggia.

La controversia ha per oggetto la pretesa, azionata in via monitoria da parte della ricorrente, medico convenzionato del servizio di Emergenza ‘118’, che prestava servizio nell’emergenza sanitaria territoriale presso il Comune di Cagnano Varano, rientrante nella zona ‘disagiata’ della fascia garganica, al riconoscimento della indennità per lo svolgimento dell’attività medica in zone disagiate, prevista per i medici di assistenza primaria, in ragione dell’ Accordo collettivo nazionale (ACN) per la disciplina dei rapporti con i medici di medicina generale del 23 marzo 2005, dall’art. 22 commi 1 e 2 dell’Accordo integrativo regionale (AIR) approvato con la DGR del 29/12/2007 n. 2289, pubblicato sul B.U.R. Regione Puglia del 18 gennaio 2008, emanato ai sensi dell’ACN .
Il Tribunale di Foggia accoglieva l’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE e revocava il decreto ingiuntivo opposto.

4. La Corte territoriale ha ritenuto che i rapporti tra i medici convenzionati e gli enti sanitari fossero disciplinati dall’art.48 della legge n.833/1978, dall’art.8 del d.lgs. n.502/1992 e dagli Accordi collettivi nazionali stipulati ai sensi dell’art.4 comma 12 legge n.412/1991in attuazione delle predette fonti primarie; che l’A .C.N. distingueva, tra l’altro, la posizione del medico convenzionato di assistenza primaria (art.13, nonché artt. 33 – 61) da quella del medico convenzionato di emergenza sanitaria territoriale (art. 13, nonché artt. 91 100); che l’art.5 9, lettera D, comma 2, dell’A.C.N. riconosceva l’indennità per lo svolgimento dell’attività medica convenzionale in zone disagiate o disagiatissime ai soli medici convenzionati di assistenza primaria, e non anche a quelli convenzionati per l’emergenza sanitaria territoriale; che anche l’art. 22 dell’A.I.R. del 18/01/2008 limitava la indennità ai soli medici convenzionati di assistenza primaria; che l’interpretazione prospettata dall’appellante si risolveva nella illegittima e non consentita prevalenza dell’A.I.R. sull’A.C.N.
Per la cassazione della sentenza di appello ricorre NOME COGNOME con ricorso affidato ad un unico motivo, illustrato da memoria.

6. La RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con l’unico ed articolato motivo di ricorso la ricorrente lamenta la «violazione e falsa applicazione ex art.360 n. 3 di norme di diritto e di contratti collettivi nazionali di lavoro stante l’erronea applicazione, l’illegittimità e illogicità del mancato riconoscimento delle somme richieste e n. 5 per omesso esame circa un fatto decisivo del giudizio. Violazione e falsa applicazione delle disposizioni normative di cui all’art.48 comma 3 della Legge 833/1978, all’art.2 ACN del 23.03.2005 della Medicina Generale,
all’art.117 comma terzo e art. 3 della Costituzione nonché del d.lgs. 502/1992. Disparità di trattamento».

Dopo aver richiamato le caratteristiche del rapporto di lavoro convenzionale, in particolare con riguardo all’Emergenza sanitaria , e le fonti di disciplina, la ricorrente contesta la sentenza di appello in ragione della mancata conoscenza della reale modalità di svolgimento dell’attività medica da parte dei medici dell’Emergenza sanitaria; deduce che assume precipuo rilievo il dato territoriale ove l’attività viene prestata; richiama a sostegno della domanda l’art. 22 dell’AIR per la disciplina dei rapporti con i medici della medicina generale (delibera della Giunta Regionale 29 dicembre 2007, n. 2289) e l’Accordo integrativo regionale del Servizio Emergenza Urgenza ‘118’ (delibera Giunta regionale n. 11 del 19 gennaio 2010), nonché al delibera della ASL Foggia relativa al personale dell’Emergenza sanitaria presso l’Isola di San Domino . Prospetta disparità di trattamento.
In via preliminare deve accogliersi l’eccezione di inammissibilità del controricorso, dedotta dalla ricorrente con la memoria, siccome notificato il 18/01/2021, quindi oltre i quaranta giorni, ex art.370, cod. proc. civ., decorrenti dalla notifica del ricorso, avvenuta in data il 30/11/2020.

Tanto premesso il motivo, che nella illustrazione non specifica la dedotta violazione dell’art. 360, n.5, invocato in rubrica, è, nel suo complesso, infondato.

La Corte territoriale ha – in primo luogo – fatto corretta applicazione dell’art.48 della legge n.833/1978 e all’art.8 del d.lgs. n.502/1992, laddove ha ritenuto che la disciplina specifica dei rapporti in convenzione è costituita da una forte integrazione tra la normativa statale e la contrattazione collettiva nazionale (Accordo collettivo nazionale stipulato in conformità dell’art.4 legge n.412/1991), con una rigorosa delimitazione degli ambiti

dell’ulteriore contrattazione decentrata (v., Cass., n. 26264 del 2021).

5 . Tanto premesso, l’art.13 dell’A.C.N. 23/03/2005 per i medici di medicina generale prevede che: «1. Il presente Accordo Collettivo Nazionale regola, ai sensi dell’art. 8, comma 1, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502 e successive modificazioni ed integrazioni e sulla base delle determinazioni regionali in materia, il rapporto di lavoro autonomo convenzionato per l’esercizio delle attività professionali, tra i medici di medicina generale e le Aziende sanitarie locali, per lo svolgimento, nell’ambito del SSN e le sue articolazioni, dei compiti e delle attività relativi ai settori di:
assistenza primaria; b) continuità assistenziale; c) medicina dei servizi territoriali; d) emergenza sanitaria territoriale».

6 . L’A.C.N., come già ritenuto dalla corte territoriale, non detta una disciplina indifferenziata per i rapporti convenzionali dei medici di medicina generale, ma detta disposizioni specifiche con riferimento a ciascuno dei quattro settori individuati, che trovano ragione nella diversità dei compiti affidati al medico convenzionato: l’assistenza primaria (artt. 33-61), la continuità assistenziale (artt. 62-73), la medicina dei servizi (artt. 7490) e l’emergenza sanitaria territoriale (artt. 91-100).
7 . L’indennità oggetto di causa è specificamente prevista dall’art. 59, lettera D, comma 2, dell’A.C.N., nei termini che seguono: «Per lo svolgimento dell’attività in zone identificate dalle Regioni come disagiatissime o disagiate a popolazione sparsa, comprese le piccole isole, spetta ai medici di assistenza primaria un compenso accessorio annuo nella misura e con le modalità concordate nell’ambito degli Accordi regionali». L’indennità è immediatamente riferibile ai soli medici convenzionati dell’assistenz a primaria, perché prevista dalla stessa disposizione che disciplina il
trattamento economico dei medici di assistenza primaria (ossia l’art. 59).

8 . L’art.98 dell’A.C.N., che detta disposizioni in materia di trattamento economico dei medici convenzionati dell’emergenza sanitaria regionale, non prevede alcuna indennità per lo svolgimento dell’attività in zone disagiate o disagiatissime.

9 . L’art. 22 dell’A.I.R. 18/01/2008 detta disposizioni in materia di zone disagiate (comma 1), che di zone disagiatissime (comma 2). L’indennità per le zone disagiatissime è espressamente riconosciuta «sia per l’assistenza primaria che per la continuità assistenziale», con esclusione della emergenza sanitaria regionale. Quanto alla indennità per le zone disagiate, la stessa è riconosciuta «per lo svolgimento dell’attività convenzionale».

10. Non può però ritenersi, come invece pretende la ricorrente, che con il generico riferimento alla «attività convenzionale» sia consentito, in base all’A.I.R. , attribuire ciò che l’A.C.N. ha previsto solo per i medici dell’assistenza primaria , giusta la disposizione dettata dall’art.8 d.lgs. 502/1992 , tenuto conto che, come già affermato da questa Corte: «dal quadro normativo -quale già risultante dalla legge 833/1978, articolo 48, e dal d.lgs. 502/1992, articolo 8 -si ricava il primato dell’Accordo nazionale rispetto a quello di livello regionale, seppure da intendere non nel senso di una inderogabilità assoluta del primo da parte del secondo ma piuttosto nel senso che la contrattazione regionale si svolge sulle materie e nei limiti stabiliti dai contratti collettivi nazionali» (Cass. n. 5 del 2020).
La contrattazione integrativa non può porsi in contrasto con la contrattazione collettiva nazionale, dovendo svolgersi nelle materie, con i vincoli e nei limiti stabiliti da quest ‘ ultima. Ne consegue che la contrattazione integrativa non può riconoscere un trattamento economico ulteriore che non sia previsto dalla

contrattazione collettiva nazionale unica abilitata in materia (cfr., Cass., n. 21316 del 2022).

Di talché privo di rilievo è il richiamo della dicitura in calce alla norma finale 3 dell’AIR Servizio Emergenza Urgenza 118 , che tra l’altro, senza esplicitare il precetto, si limita all’espressione ‘ zone disagiate e disagiatissime: riportare l’art. 22 dell’AIR Puglia dell’8 ottobre 2008 ‘ , art. 22 da cui, come si è illustrato, non può farsi discendere il riconoscimento dell’indennità per cui è causa .

Peraltro, attesa la diversità dei compiti e delle attività relativi ai settori in cui si articola il rapporto di lavoro autonomo convenzionato tra i medici di medicina generale e le Aziende sanitarie locali, non è proponibile una comparazione, a fini di adeguatezza e proporzionalità, come prospetta la ricorrente con riguardo ai medici dell’assistenza primaria, stante la evidente eterogeneità delle attività in concreto svolte (cfr., Cass., n. 15110 del 2020).

Quanto alla delibera con cui la ASL di Foggia avrebbe riconosciuto l’indennità sede disagiatissima al personale medico convenzionato del Servizio Emergenza 118 presso l’Isola di San Domino, si osserva che correttamente la Corte d’Appello, nel richiamare la giurisprudenza di legittimità (Cass., n. 11424 del 2006) ha affermato che deve escludersi che dall ‘ attribuzione che non trova fondamento nella contrattazione di un beneficio a determinati lavoratori possa derivare per i lavoratori pretermessi il diritto ad ottenere analogo beneficio o il risarcimento del danno (nella specie comunque non richiesto), rimanendo inapplicabili in tal caso anche le clausole generali di correttezza e buona fede, le quali, come tramite per il controllo sulla ragionevolezza degli atti di autonomia negoziale, possono operare soltanto all’interno del rapporto di lavoro in relazione ai valori espressi nel rapporto medesimo e nella contrattazione collettiva.
Per questi motivi il ricorso deve essere rigettato.

Nulla sulle spese per l’inammissibilità del controricorso in quanto tardivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso. Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 della l. n. 228 del 2012, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1-bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conference call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.