Indennità occupazione legittima: giurisdizione ordinaria

La Corte di Cassazione, a Sezioni Unite, ha risolto un conflitto di giurisdizione tra giudice ordinario e amministrativo. La sentenza stabilisce che la domanda per ottenere l’indennità di occupazione legittima di un immobile da parte della Pubblica Amministrazione rientra sempre nella giurisdizione del giudice ordinario. Questo principio vale anche se la richiesta è presentata insieme a una domanda di risarcimento per occupazione illegittima, di competenza del giudice amministrativo, poiché il principio di connessione non può derogare alle regole sulla giurisdizione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 23 novembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di occupazione legittima: la parola alle Sezioni Unite sulla giurisdizione

Quando un cittadino subisce l’occupazione di un proprio terreno da parte della Pubblica Amministrazione, possono sorgere questioni complesse, non solo nel merito ma anche procedurali. Una delle più importanti riguarda l’individuazione del giudice competente a decidere. Una recente ordinanza delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione ha fatto chiarezza su un punto cruciale: la giurisdizione per la richiesta di indennità di occupazione legittima, anche quando connessa a una domanda di risarcimento per occupazione illegittima. Vediamo nel dettaglio la vicenda e i principi affermati dalla Suprema Corte.

I fatti del caso

Una cittadina conveniva in giudizio un Comune per ottenere l’indennità di esproprio e l’indennità per l’occupazione legittima di alcuni suoi terreni. La Corte d’Appello, adita in primo grado, accertava che il decreto di esproprio era stato emesso tardivamente, quando il periodo di occupazione legittima era già scaduto. Di conseguenza, l’occupazione era diventata illegittima. La Corte territoriale, quindi, declinava la propria giurisdizione sia sulla domanda di risarcimento danni per l’occupazione illegittima sia su quella per l’indennità relativa al periodo di occupazione legittima, ritenendo competente per entrambe il giudice amministrativo.

La cittadina riassumeva la causa davanti al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Il TAR accoglieva la domanda di risarcimento per l’occupazione illegittima, ma sollevava un conflitto negativo di giurisdizione per quanto riguarda la domanda di determinazione dell’indennità per il periodo di occupazione legittima, sostenendo che tale questione rientrasse nella giurisdizione del giudice ordinario. La questione è stata quindi rimessa alle Sezioni Unite della Cassazione per la risoluzione definitiva.

La questione di giurisdizione sull’indennità di occupazione legittima

Il cuore della controversia risiede nella netta distinzione tra due tipi di pretese che, sebbene originate dalla stessa vicenda, hanno natura giuridica differente:

1. Risarcimento del danno: Deriva da un comportamento illecito della Pubblica Amministrazione, come un’occupazione di un bene senza un valido titolo (o dopo la sua scadenza). Questa pretesa si fonda su un illecito e spetta alla giurisdizione del giudice amministrativo, in quanto valuta l’esercizio del potere pubblico.

2. Indennità di occupazione legittima: Rappresenta il ristoro economico per il sacrificio imposto al privato a seguito di un’attività lecita dell’Amministrazione, ovvero l’occupazione temporanea di un’area autorizzata da un provvedimento legittimo. Questa pretesa non si basa su un illecito, ma su un atto lecito dannoso, e attiene a diritti soggettivi patrimoniali.

La Corte d’Appello aveva unito le due domande sotto la giurisdizione amministrativa in nome del principio di concentrazione delle tutele. Il TAR, invece, ha ritenuto che la giurisdizione non possa essere derogata per motivi di connessione.

Le motivazioni della Corte

Le Sezioni Unite hanno accolto la tesi del TAR, affermando la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di indennità di occupazione legittima. La Corte ha ribadito che la giurisdizione si determina sulla base del petitum sostanziale, ovvero la natura della posizione giuridica fatta valere in giudizio.

La domanda di indennità e quella di risarcimento hanno natura e presupposti diversi: la prima è indennitaria, la seconda risarcitoria. Si fondano su fatti distinti: l’emanazione di un legittimo decreto di occupazione per la prima, e l’illegittima privazione del possesso per la seconda.

La Suprema Corte ha sottolineato che, secondo la normativa vigente (in particolare l’art. 133, comma 1, lett. g, del codice del processo amministrativo), le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità dovute in conseguenza di atti espropriativi o ablativi sono espressamente riservate alla giurisdizione del giudice ordinario.

Inoltre, è stato ribadito un principio fondamentale: l’inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione. Il fatto che le due domande (indennità e risarcimento) siano proposte nello stesso giudizio non può giustificare l’attrazione di una di esse nella giurisdizione prevista per l’altra. Ogni domanda deve essere esaminata dal giudice che la legge le ha naturalmente assegnato.

Le conclusioni

In conclusione, la Corte di Cassazione ha dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario per decidere sulla domanda relativa all’indennità per l’occupazione legittima. Di conseguenza, ha cassato la sentenza della Corte d’Appello su questo punto, rimettendo le parti davanti alla stessa Corte per la prosecuzione del giudizio su tale specifica domanda. Questa decisione consolida un importante principio di riparto di giurisdizione, garantendo che le pretese basate su diritti soggettivi puri, come il diritto a un indennizzo, siano sempre valutate dal giudice ordinario, anche in contesti complessi che coinvolgono l’esercizio di poteri amministrativi.

A quale giudice spetta decidere sulla domanda di indennità per un’occupazione legittima da parte della Pubblica Amministrazione?
La competenza a decidere sulla domanda di determinazione e corresponsione dell’indennità per l’occupazione legittima spetta alla giurisdizione del giudice ordinario.

Se un cittadino chiede sia il risarcimento per occupazione illegittima che l’indennità per quella legittima, i due processi possono essere uniti davanti a un solo giudice?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il principio di inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione impedisce di unire le cause. La domanda di risarcimento per occupazione illegittima resta di competenza del giudice amministrativo, mentre quella per l’indennità di occupazione legittima è di competenza del giudice ordinario.

Cosa distingue la domanda di indennità da quella di risarcimento del danno in casi di esproprio?
La domanda di indennità ha natura indennitaria e si fonda su un atto lecito della Pubblica Amministrazione (es. un decreto di occupazione valido). La domanda di risarcimento, invece, ha natura risarcitoria e si fonda su un comportamento illecito della P.A. (es. un’occupazione senza titolo o proseguita dopo la scadenza del titolo). Hanno quindi presupposti di fatto e natura giuridica diversi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. U Num. 29680 Anno 2025

Civile Ord. Sez. U Num. 29680 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/11/2025

Sul ricorso per regolamento di giurisdizione iscritto al n. r.g. 1618-2025 proposto d’ufficio dal TRIBUNALE AMMINISTRATIVO REGIONALE DELLA CAMPANIA -SEZIONE STACCATA DI SALERNO, con ordinanza n. 371/2020 depositata il 13/03/2020 nella causa tra:

COGNOME NOME;

– ricorrente non costituita in questa fase – contro

COMUNE DI AVELLINO;

– resistente non costituito in questa fase –

Udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 21/10/2025 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del AVV_NOTAIO NOME COGNOME, il quale chiede che la Corte di cassazione voglia accogliere il conflitto negativo di giurisdizione sollevato dal Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, sezione staccata di Salerno e, cassata in parte qua la sentenza n. 1412 del 2014 della Corte di Appello di Napoli, dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario sulla domanda di pagamento dell’indennità di occupazione legittima, con le conseguenze di legge.

FATTI DI CAUSA

1.- Il TAR Campania -sezione staccata di Salerno, con ordinanza n. 371/2020 ha sollevato conflitto negativo di giurisdizione ai sensi dell’art.11, comma 3, c.p.a. nel ricorso r.g. 1460/2014 proposto da NOME COGNOME contro il Comune RAGIONE_SOCIALE Avellino, in riassunzione del giudizio, definito con sentenza della Corte d’Appello di Napoli del 1° aprile 2014, n. 1412 per la restituzione del bene e/o il risarcimento dei danni, a seguito dell’illegittima occupazione di fondo urbano conseguente all’ inefficacia e/o invalidità del decreto d’esproprio.
2.-È opportuno ripercorrere le vicende processuali che hanno condotto a questa pronuncia.

NOME COGNOME, con atto di citazione del 12 ottobre 2009, promosse dinanzi alla Corte di appello di Napoli domanda di opposizione alla stima per l’indennità di esproprio e di determinazione dell’indennità di occupazione legittima di plurimi suoli di sua proprietà, convenendo il Comune di Avellino.

La Corte partenopea si è pronunciata con la sentenza n.1412/2014.

Dopo avere dato conto degli strumenti urbanistici e dei provvedimenti comunali che avevano preceduto il decreto sindacale n.NUMERO_DOCUMENTO del 5/07/1988 di autorizzazione all’occupazione d’urgenza e dello svolgimento della procedura connotata da ripetute proroghe, la Corte di merito ha accertato che il decreto di esproprio fu emesso il 30 aprile 1997 quando il periodo di occupazione di urgenza era già scaduto il 5 agosto 1996, data in cui l’occupazione era divenuta illegittima, e ha concluso che il decreto di esproprio emesso tardivamente non era idoneo a determinare il trasferimento al Comune della proprietà del bene e doveva considerarsi tamquam non esset .
La Corte di appello ha respinto la domanda di opposizione alla stima perché il decreto di esproprio era intempestivo e l’illegittimità era tale da non impedire il sorgere dell’obbligazione di restituzione del bene e di risarcimento dei danni.

Ha, quindi, affermato «Quando, come nel caso che ci occupa, il decreto è stato pronunziato dopo la scadenza del termine di occupazione legittima, il proprietario può agire in via giudiziale per chiedere la restituzione del fondo e il risarcimento del danno per il comportamento illegittimo della PA e la controversia è devoluta alla cognizione del giudice amministrativo». Ha soggiunto che doveva ritenersi illegittima anche l’occupazione dell’area di metri quadri 116 della p.lla 488 non compresa nella procedura espropriativa, con conseguenti obbligo di restituzione e risarcimento del danno da parte del Comune, del pari azionabile dinanzi al giudice amministrativo.
Passando all’esame della domanda relativa all’indennità di occupazione legittima, la Corte di appello ha ritenuto che anche questa domanda doveva essere affidata al giudice amministrativo perché connessa alla domanda di restituzione e/o risarcimento del danno da occupazione illegittima, devoluta la giurisdizione amministrativa ed avente carattere prioritario, in applicazione del principio di concentrazione delle tutele e della ragionevole durata del processo.

Per tale ragione la Corte di appello ha dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo anche rispetto alla domanda di determinazione dell’indennità di occupazione legittima.

3.- A seguito della sentenza della Corte di appello, NOME COGNOME ha riassunto il giudizio dinanzi al TAR Campania, Sezione staccata di Salerno che, con sentenza non definitiva n.370/2020, ha accolto in parte il ricorso e, per l’effetto, ha ordinato al Comune di Avellino di provvedere o alla restituzione, in favore della ricorrente, dei cespiti immobiliari di cui in narrativa, previa loro restitutio in integrum , ovvero di provvedere, alternativamente, all’adozione, relativamente ai medesimi, irreversibilmente ed illegittimamente trasformati, per ragioni di pubblico interesse, di un decreto, ex art. 42 bis, d. P. R. 327/2001, e tanto nel termine perentorio, indicato in parte motiva.
Per quanto di interesse nel presente giudizio già nella sentenza non definitiva il TAR ha affermato che «secondo la pacifica giurisprudenza della Corte

regolatrice, le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità di occupazione legittima, dovute in conseguenza di atti ablativi, ai sensi dell’art. 53, comma 2, del d. P. R. n. 327 del 2001 (oggi art. 133, comma 1, lett. g, cod. proc. amm.), sono da ricondurre alla giurisdizione del giudice ordinario, a nulla rilevando che la relativa domanda sia stata proposta unitamente a quella, devoluta invece alla giurisdizione del giudice amministrativo, di risarcimento del danno da perdita del bene, stante la vigenza, nell’ordinamento processuale, del principio generale di inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione (cfr., in tal senso, da ultimo, Cass., sez. un. civ., 22 marzo 2017, n. 7303).» ed ha rimarcato che anche la giurisprudenza amministrativa, del tutto analogamente, è ferma nell’escludere che un’eventuale connessione tra la domanda, volta ad ottenere l’indennità per occupazione legittima, e quella di risarcimento del danno possa giustificare l’attribuzione di entrambe le domande allo stesso giudice, essendo indiscusso il principio generale dell’inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione.
Il TAR Salerno ha quindi tempestivamente sollevato, rispetto a tale parte della pronuncia del G. O., declinatoria della giurisdizione, con l’ ordinanza collegiale n.371/2020 in esame, conflitto negativo di giurisdizione, innanzi alla Corte di Cassazione, ai sensi dell’art. 11, comma 3, cod. proc. amm., con conseguente sospensione del presente giudizio, in parte qua .

L’ordinanza in questione risulta trasmessa a questa Corte solo in data 24 gennaio 2025.

4.- Il Pubblico Ministero ha depositato requisitoria scritta con cui ha chiesto di accogliere il conflitto negativo di giurisdizione e, cassata in parte qua , la sentenza della Corte di appello di Napoli n.1412 del 2014, dichiarare la giurisdizione del giudice ordinario sull a domanda di pagamento dell’indennità di occupazione legittima con le conseguenze di legge.

Non risultano depositati atti delle parti.

RAGIONI DELLA DECISIONE

5.- Come è noto, la giurisdizione si determina sulla base della domanda e, ai fini del riparto, rileva il petitum sostanziale.

Questo va identificato non solo e non tanto in funzione della concreta pronuncia che si chiede al giudice, quanto e soprattutto in funzione della causa petendi , ossia dell’intrinseca natura della posizione dedotta in giudizio e individuata dal giudice con riguardo ai fatti allegati e al rapporto giuridico di cui essi sono espressione (indicativamente, Cass. Sez. U. n. 22486/2024, Cass. Sez. U. n.15911/2024; Cass. Sez. U. n. 19966/2023; Cass. Sez. U. n. 9771/2020; Cass. Sez. U n. 23600/2020, tra molte): pertanto, ai fini della soluzione della questione di giurisdizione, si devono prendere in esame i fatti allegati dalle parti, al fine di verificare la natura giuridica della situazione giuridica azionata, prescindendo dall’effettiva sussistenza dei fatti dedot ti e dalla fondatezza del diritto fatto valere, che attengono al merito della controversia, da scrutinare a cura del giudice effettivamente munito di giurisdizione. Occorre ricordare, in proposito, che queste Sezioni Unite, quando sono chiamate ad occuparsi di questioni di giurisdizione, sono giudice anche del fatto ed hanno, perciò, il potere di procedere direttamente all’apprezzamento delle risultanze istruttorie, con una valutazione che è del tutto autonoma da quella del giudice di merito (v., ex plurimis , Cass. Sez. U. n.26339/2017; Cass. Sez. U. n. 21650/2021, in motivazione).
6.- Nel caso di specie, incontestati i presupposti di fatto, non è in discussione che COGNOME abbia agito avanti al giudice ordinario anche al fine di veder risarcito il danno patito in conseguenza dell’occupazione legittima dei fondi appresi dal convenuto Comune di Avellino e che anche su questa domanda sia stata pronunciata la declinatoria della giurisdizione in favore del giudice amministrativo da parte del giudice ordinario, unitamente a quella riguardante la domanda risarcitoria per la perdita del bene.
7.- Il dubbio paventato dal giudice remittente con l’ordinanza riportata in epigrafe in ordine alla giurisdizione riguardante la domanda di determinazione dell’indennità di occupazione legittima si rivela fondato ed il conflitto va risolto affermando, conformemente alle richieste del P.M., la giurisdizione del giudice ordinario in relazione a questa domanda.

Non si ravvisano, invero, ragioni potenzialmente idonee per discostarsi da quanto già, condivisibilmente, affermato in materia e in controversie parzialmente sovrapponibili, da queste Sezioni Unite.

8.- Secondo il costante orientamento della giurisprudenza di legittimità, la domanda di determinazione dell’indennità dovuta per l’occupazione legittima (o per l’espropriazione) e quella di risarcimento del danno per occupazione illegittima hanno natura diversa, l’una indennitaria e l’altra risarcitoria, e si fondano su presupposti di fatto diversi, costituiti rispettivamente dall’emanazione del decreto di occupazione (o di espropriazione) l’uno e dall’illegittima privazione del possesso del bene l’altro , con la conseguenza che, qualora con l’atto introduttivo del giudizio sia stata chiesta la determinazione dell’indennità di occupazione (o di espropriazione) e la condanna dell’occupante al pagamento della stessa, la successiva formulazione della domanda di risarcimento non dà luogo semplicemente ad una diversa qualificazione della pretesa originaria, ma comporta la proposizione di una domanda radicalmente nuova, stante la diversità del petitum e della causa petendi (cfr. Cass. Sez. U. n. 6099/2023; Cass. n. 6623/2025; Cass. n. 18964/2011; Cass. n. 17491/2008).
9.- La giurisdizione del giudice amministrativo, come di recente ribadito da Cass. Sez. U. n. 6099/2023, sussiste, allora, quando il comportamento della P.A., cui si ascrive la lesione, sia la conseguenza diretta di un assetto di interessi conformato da un originario provvedimento ablativo, legittimo o illegittimo, ma comunque espressione di un potere amministrativo (in concreto) esistente cui la condotta successiva si ricollega in senso causale (Cass. Sez. U. n. 14434/2018; in tal senso cfr. pure: Cass. Sez. U. n. 9334/2018; Cass. Sez. U. n. 17110/2017). In particolare, sono devolute alla giurisdizione amministrativa le controversie nelle quali si faccia questione, a fini risarcitori, di attività di occupazione e trasformazione di un bene conseguenti a una dichiarazione di pubblica utilità, ancorché il procedimento nel cui ambito tali attività sono state espletate non sia sfociato in un tempestivo atto traslativo o sia caratterizzato da atti illegittimi (Cass. Sez. U. n. 2145/2018). Vanno parimenti portate avanti al giudice amministrativo le controversie aventi ad oggetto la mancata retrocessione di un
bene, acquisito mediante decreto di esproprio, nonostante la sopravvenuta decadenza della dichiarazione di pubblica utilità, atteso che tale domanda è ricollegabile, in parte, direttamente ad un provvedimento amministrativo, venendo in rilievo il concreto esercizio di un potere ablatorio culminato nel decreto di espropriazione, e, per il resto, ad un comportamento della PRAGIONE_SOCIALEA. ad esso collegato, consistito nell’omessa retrocessione del bene malgrado il verificarsi della suddetta decadenza (Cass. Sez. U. n. 1092/2017; in tema pure Cass. Sez. U. n. 32688/2021).
10.- Quanto alla diversa domanda, come quella in esame, avente ad oggetto l’indennizzo per l’occupazione legittima , essa, in base al dettato del cit. art. 133, lett. g), c.p.a. (d.lgs. n.104/2010) rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Queste SS.UU. hanno costantemente affermato che la domanda volta ad ottenere la condanna dell’ente, che abbia avviato il procedimento di esproprio e che in quell’ambito abbia proceduto all’occupazione delle aree relative, al pagamento dell’indennità dovuta per il periodo corrispondente all’occupazione legittima di esse, ricade, quando non sia in discussione la legittimità della procedura, nella giurisdizione del giudice ordinario in ragione della riserva formulata in chiusa dell’art. 133, comma 1, lett. g), c.p.a., che attribuisce appunto al giudice ordinario la cognizione delle controversie ‘riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità in conseguenza dell’adozione di atti di natura espropriativa o ablativa’ (Cass. Sez. U. n.6099/2023; Cass. Sez . U. 19877/2022; Cass. Sez. U. n. 25039/2016).
11.- Orbene, venendo al caso in esame, va data applicazione al principio secondo il quale le controversie riguardanti la determinazione e la corresponsione delle indennità di occupazione legittima dovute in conseguenza di atti ablativi appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario, a nulla rilevando che la relativa domanda sia stata proposta dall’attore unitamente a quella, devoluta invece alla giurisdizione del giudice amministrativo, di risarcimento del danno da perdita del bene, stante la vigenza, nell’ordinamento processuale, del principio generale di inderogabilità della giurisdizione per motivi di connessione (Cass. Sez. U. n.6099/2023; Cass. Sez. U. n. 19877/2022; Cass. Sez. U. n. 7303/2017).
Va aggiunto che, operando l’inefficacia della dichiarazione di pubblica utilità ex nunc , non si verifica alcun travolgimento ex post delle attività legittimamente compiute dalla PRAGIONE_SOCIALE. sulla base del decreto di occupazione e in pendenza del termine di efficacia della dichiarazione stessa.

12.- Ne consegue che non risulta applicato in modo appropriato dalla Corte di appello il principio di concentrazione delle tutele di cui all’art. 7, co mma 7 c.p.a. secondo il quale «7. Il principio di effettività è realizzato attraverso la concentrazione davanti al giudice amministrativo di ogni forma di tutela degli interessi legittimi e, nelle particolari materie indicate dalla legge, dei diritti soggettivi.» perché questo principio non consente di sovvertire completamente i criteri di riparto della giurisdizione.
Nella fattispecie in esame, è decisivo osservare che la causa petendi della domanda di indennità di occupazione legittima proposta in giudizio da COGNOME non si è radicata sul decreto di espropriazione, né tanto meno sulla sua illegittimità posta a fondamento dell’azione volta a conseguire la restituzione del fondo o il risarcimento del danno per il comportamento illegittimo della P.A. e rientrante nella giurisdizione del giudice amministrativo, ma risiede nella lesione del diritto soggettivo all’integrit à del patrimonio: pertanto la controversia va devoluta alla giurisdizione ordinaria, atteso che, avuto riguardo al detto ‘ petitum sostanziale’, il provvedimento amministrativo di occupazione dei fondi, la cui legittimità non è in discussione, rileva solo come fatto che ha dato causa alla pretesa indennitaria.
13.- In ragione di ciò non è dubitabile che sulla domanda proposta da COGNOME intesa alla corresponsione dell’indennità dovuta per l’occupazione legittima dei fondi di che trattasi sussista la giurisdizione del giudice ordinario, previa cassazione della sentenza declinatoria della giurisdizione in parte qua .

14.- Va perciò affermata, limitatamente alla domanda volta a conseguire la corresponsione dell’indennità dovuta per l’occupazione legittima dei fondi di cui trattasi, la giurisdizione della Corte di appello di Napoli avanti al quale le parti vanno conclusivamente rimesse.

Non deve provvedersi sulle spese processuali atteso che il conflitto è stato sollevato d’ufficio e le parti non hanno svolto attività difensiva in questa fase.

P.Q.M.

La Corte di Cassazione a Sezioni Unite dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la pronuncia declinatoria della Corte di appello di Napoli n.1412/2014 limitatamente alla domanda proposta da NOME COGNOME intesa alla corresponsione dell’indennità dovuta per l’occupazione legittima e rimette le parti quanto alla domanda de qua avanti a detta Corte di appello.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio delle Sezioni Unite Civili, in data 21 ottobre 2025.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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