Indennità occupazione abusiva: quando si applica?

Una società che gestiva un teatro su suolo pubblico si è opposta al pagamento di una ingente indennità di occupazione abusiva richiesta dal Comune dopo la scadenza delle concessioni. La società sosteneva di dover pagare un canone inferiore, basato sulla tariffa per le occupazioni permanenti, e vantava un credito da porre in compensazione. La Corte d’Appello ha respinto la richiesta di compensazione per mancanza di prove, ma ha parzialmente accolto la domanda sulla tariffa. Ha stabilito che, pur essendo l’occupazione abusiva, l’indennità deve essere calcolata usando la tariffa permanente, più vantaggiosa, data la natura stabile e duratura della struttura installata.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 13 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Indennità occupazione abusiva: quando si applica la tariffa permanente?

L’occupazione di suolo pubblico è una materia complessa, che spesso genera contenziosi tra privati e Pubblica Amministrazione. Una questione cruciale riguarda il calcolo del corrispettivo dovuto, specialmente quando l’occupazione prosegue dopo la scadenza della concessione. In questi casi, si parla di indennità occupazione abusiva. Una recente sentenza della Corte d’Appello di Roma ha chiarito un punto fondamentale: anche in caso di occupazione senza titolo, la tariffa da applicare per il calcolo dell’indennità deve tenere conto della natura stabile e permanente della struttura installata. Analizziamo insieme questo interessante caso.

I Fatti del Caso: La Disputa sul “Gran Teatro”

Una società operante nel settore dello spettacolo aveva installato una grande struttura teatrale su un’area comunale a Roma sin dal 2011, sulla base di una serie di concessioni temporanee rilasciate dall’amministrazione. Alla scadenza dell’ultima concessione, la società aveva continuato ad occupare l’area.

Il Comune ha quindi emesso tre avvisi di pagamento: uno per canoni di concessione non pagati e due per una cospicua indennità occupazione abusiva per il periodo successivo alla scadenza. La società ha impugnato gli avvisi, sostenendo due tesi principali:

1. L’occupazione, per la sua durata e continuità, avrebbe dovuto essere considerata “permanente” sin dall’inizio, con l’applicazione di un canone più favorevole. Ciò avrebbe generato un credito a suo favore di oltre 236.000 euro.
2. Questo credito doveva essere usato in compensazione per estinguere i debiti richiesti dal Comune.

Il Tribunale di primo grado aveva respinto tutte le domande della società, confermando la legittimità degli atti del Comune.

I Motivi dell’Appello e l’Analisi della Corte

La società ha presentato appello, ma la Corte ha respinto la maggior parte dei motivi di gravame, confermando le conclusioni del primo giudice su diversi punti chiave.

Occupazione Temporanea o Permanente?

La Corte ha stabilito che l’amministrazione aveva correttamente qualificato l’occupazione come temporanea durante il periodo delle concessioni. I regolamenti comunali richiedono, per un’occupazione permanente, che essa conservi per almeno due anni consecutivi le stesse caratteristiche di tipologia, periodo e superficie. Nel caso di specie, le concessioni erano state emesse per periodi e superfici variabili, impedendo di configurare la stabilità richiesta dalla norma.

La Pretesa di Compensazione del Credito

Anche la richiesta di compensare il debito con un presunto credito è stata respinta. La Corte ha ricordato che la compensazione legale richiede che entrambi i crediti siano certi, liquidi ed esigibili. L’onere della prova grava su chi intende avvalersi della compensazione. La società si era limitata ad affermare di aver sostenuto costi per conto dell’amministrazione, senza fornire prove concrete e documentate. Le fatture unilaterali e i generici riferimenti a delibere non sono stati ritenuti sufficienti a dimostrare l’esistenza di un credito certo.

Il Calcolo dell’indennità occupazione abusiva: la Svolta in Appello

Il punto di svolta del giudizio è stato il quarto motivo di appello, relativo alla quantificazione dell’indennità occupazione abusiva. Su questo aspetto, la Corte ha dato parzialmente ragione alla società. I giudici hanno chiarito che, sebbene l’occupazione fosse senza titolo, la natura della struttura installata – un grande teatro, con caratteristiche di stabilità e difficile amovibilità – imponeva un criterio di calcolo diverso.

Il regolamento comunale stesso (art. 14-bis del Regolamento Cosap) consente di parametrare l’indennità per l’occupazione abusiva alle tariffe previste per le occupazioni regolari. Poiché la struttura era palesemente stabile, l’indennità doveva essere calcolata applicando la tariffa annua prevista per le occupazioni permanenti (maggiorata del 50% come previsto per i casi di abusivismo), e non quella, più onerosa, basata su un calcolo giornaliero tipico delle occupazioni temporanee.

Le Motivazioni

La decisione della Corte si fonda su una distinzione cruciale: la qualificazione giuridica dell’occupazione (abusiva) e le caratteristiche fisiche dell’installazione (stabile). Il fatto che l’occupazione sia sine titulo non impedisce di valutarne la natura ai fini del calcolo dell’indennizzo. Se l’occupazione, nei fatti, presenta le caratteristiche di stabilità e permanenza, è corretto e logico utilizzare come parametro di calcolo la tariffa corrispondente, ossia quella permanente. Questa interpretazione evita un ingiusto aggravio per l’occupante e allinea il calcolo dell’indennità alla reale natura dell’utilizzo del suolo pubblico. Inoltre, la Corte ha applicato una specifica riduzione prevista per le attività culturali e di spettacolo, riducendo ulteriormente l’importo dovuto. La motivazione della Corte, quindi, accoglie un principio di adeguatezza e proporzionalità nel determinare l’indennizzo.

Le Conclusioni

In conclusione, la Corte d’Appello ha parzialmente riformato la sentenza di primo grado. Ha annullato in parte due dei tre avvisi di pagamento, rideterminando l’importo dell’indennità occupazione abusiva sulla base della tariffa permanente e delle riduzioni per attività culturali. Questa sentenza offre un importante principio guida: la quantificazione dell’indennità per occupazione abusiva non deve basarsi su un automatismo, ma deve considerare la natura concreta dell’occupazione. Se una struttura è stabile e permanente, la tariffa di riferimento per il calcolo dell’indennità sarà quella permanente, anche se l’occupante non ha un titolo legittimo.

Quando un’occupazione di suolo pubblico si considera permanente ai fini del canone?
Secondo la normativa citata nella sentenza, un’occupazione si considera permanente quando, pur qualificata come temporanea, viene reiterata per almeno due anni consecutivi e conserva le stesse caratteristiche, quali la tipologia, il periodo e la superficie. In assenza di questi requisiti di stabilità, viene considerata temporanea.

È possibile compensare un debito con la Pubblica Amministrazione con un presunto credito per servizi resi?
No, non senza una prova rigorosa. La sentenza chiarisce che per avvalersi della compensazione, il credito opposto deve essere certo, liquido ed esigibile. La parte che intende far valere la compensazione ha l’onere di fornire la piena dimostrazione dell’esistenza e dell’esatto ammontare del proprio credito, cosa che nel caso di specie non è avvenuta.

Come si calcola l’indennità per un’occupazione abusiva se la struttura installata ha carattere stabile?
La sentenza stabilisce che l’indennità per un’occupazione abusiva (o sine titulo) realizzata con manufatti di carattere stabile deve essere calcolata utilizzando come parametro la tariffa prevista per le occupazioni permanenti, maggiorata delle sanzioni previste. Non si deve applicare la tariffa per le occupazioni temporanee, se la natura della struttura è palesemente permanente.

Testo del provvedimento

SENTENZA CORTE DI APPELLO DI ROMA N. 4813 2025 – N. R.G. 00006673 2020 DEPOSITO MINUTA 12 08 2025 PUBBLICAZIONE 12 08 2025

Per l’appellante:

REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

LA CORTE D’APPELLO DI ROMA SEZIONE PRIMA CIVILE

riunita in camera di consiglio e composta dai seguenti magistrati:

Dott. NOME COGNOME Presidente

Dott. NOME COGNOME Consigliere

Dott. NOME COGNOME relatore

ha emesso la seguente

S E N T E N Z A

nella causa civile di secondo grado iscritta al n. 6673 del ruolo generale per gli affari contenziosi dell’ anno 2020 , trattenuta in decisione con ordinanza ex art. 127ter c.p.c. del 03.12.2024 e vertente

T R A

(P. IVA , con sede legale in Roma, INDIRIZZO in persona del liquidatore legale rappresentante p.t. , rappresentata e difesa dagli avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME.

APPELLANTE

in persona del p.t., rappresentata e difesa dall’avv.

NOME Siracusa

APPELLATA

CONCLUSIONI

‘Voglia L’ecc.ma Corte di Appello di Roma:

In via preliminare ammettere la già richiesta CTU, nominando il consulente, e conseguentemente fissare l’udienza per il suo giuramento rimettendo la causa sul ruolo, ovvero ordinare a di riformulare i conteggi in base ai criteri indicati dall’appellante nell’atto di appello.

2) Nella denegata ipotesi di mancato accoglimento delle richieste di cui sopra, Voglia l’Ecc.ma Corte di Appello, in accoglimento del proposto appello e rigettata ogni contraria deduzione, eccezione e/o istanza e per l’effetto: Nel Merito.

accogliere, per i motivi di fatto e di diritto rassegnati, il presente appello e per l’effetto, in riforma integrale della sentenza, annullare gli avvisi di pagamento impugnati;

accertare e dichiarare che è creditore di per l’importo di € 236.121,54 o quella diversa somma ritenuta di giustizia, a titolo di maggiori canoni pagati, ma non dovuti per l’occupazione di suolo pubblico dal 22 settembre 2011 al 31 gennaio 2014, per le ragioni di cui all’atto di appello, quivi reiterate

accertare e dichiarare l’estinzione del credito di € 93.080,50 o altra somma dovuta da per canoni di occupazione suolo pubblico dal 1° febbraio 2014 al 28 febbraio 2015, a seguito di parziale compensazione impropria, ovvero in via subordinata legale o giudiziale, con la somma di cui al punto 2) che precede;

accertare e dichiarare non dovuta la richiesta indennità non sussistendo occupazione abusiva per le ragioni di cui al presente atto, in subordine, rideterminarla in € 119.334,60 o nella somma ritenuta di giustizia e/o risultante dall’eventuale elaborato peritale;

accertare e dichiarare l’estinzione del credito di € 119.334,60 o altra somma dovuta da per indennità di occupazione abusiva di suolo pubblico a seguito di parziale compensazione impropria, ovvero in via subordinata legale o giudiziale, con la somma di cui al punto 2) che precede;

per l’effetto annullare integralmente i tre avvisi di pagamento impugnati non essendo, altresì, dovute penali, interessi moratori, né spese di notifica per le ragioni sopra esposte;

Condannare al pagamento della somma di € 23.706,44, o quella ritenuta di giustizia, in favore della a titolo di restituzione dei canoni dalla stessa pagati in eccedenza e residuale rispetto alla compensazione di cui ai precedenti punti 3) e 5);

Condannare in persona del sindaco pro-tempore, alla refusione delle spese e del compenso professionale per la difesa nel giudizio di primo e di secondo grado in osservanza delle emanate tabelle professionali, oltre gli accessori di Legge’.

Per l’appellata :

‘Voglia Codesta Ill.ma Corte di Appello adita, rigettare l’appello proposto e confermare l’impugnata decisione di primo grado, con il rigetto delle domande formulate dall’attore con la citazione introduttiva del giudizio, giusto quanto eccepito, dedotto, argomentato e concluso, giuste le conclusioni e difese della deducente e convenuta p.a. di primo grado e che qui si risollecitano nella misura in cui assorbite dalla decisione di rigetto e quindi, e accertando la fondatezza della pretesa opposta per ciascuno dei crediti portati dai separati avvisi di pagamento impugnati, accertando l’insussistenza di crediti della istante verso la convenuta p.a., attesa la corretta applicazione delle prescrizioni cosap ai fini della determinazione del corrispettivo dovuto da tariffa regolamentare -correttamente applicata dalla p.a. -ed accertando l’inesistenza di crediti asseritamente vantati dalla istante ed in ogni caso, l’inesistenza di versamenti effettuati dalla società alla p.a, a qualsiasi titolo, l’insuscettibilità dei presupposti per la pretesa compensazione ovvero per la pretesa restituzione di somme, sia per la insussistenza di crediti da attività dell’istante come espressamente si contesta -sia, in subordine per la inidoneità degli stessi crediti -ove mai dimostrati nella relativa esistenza, il che si contesta -ad essere suscettibili di compensazione, atteso che non sono crediti certi, liquidi, esigibili o comunque maturati, giuste le deduzioni di cui agli atti depositati e di cui alle difese, che non correlano a somme non dovute né a vantaggi, non riconosciuti nè riconoscibili in capo alla p.a.; si contesta che il canone sia stato versato dall’istante e percepito dall’amministrazione ‘mediante compensazione con gli oneri ed i costi dalla medesima sostenuti, così come ratificato nelle delibere di rinnovo’; tanto reiterate ancora in questa sede le riserve di ogni iniziativa per il riconoscimento ed il recupero del dovuto alla p.a., in relazione alla causale di lite, senza rinuncia alle ulteriori pretese nascenti in capo alla p.a. per i fatti di lite’.

MOTIVI IN FATTO E IN DIRITTO

La Corte, visti gli atti e sentito il relatore, osserva quanto segue.

Con atto di citazione ritualmente notificato conveniva in giudizio dinanzi al Tribunale di Roma, chiedendo la caducazione:

(a) dell’avviso n. AM150003 anno 2016 Prot. CU n. 36743, per il pagamento del canone di concessione di suolo pubblico per l’area comunale di Saxa Rubra (Roma), tra INDIRIZZO e INDIRIZZO non corrisposto, oltre penale e interessi, per un totale di € 121.632,67, per il periodo dal 01.02.2014 al 28.02.2015;

(b) dell’avviso n. AM150004 anno 2016 Prot. Cu. 36747, per il pagamento dell’indennità di occupazione abusiva della medesima area, oltre interessi e spese di notifica, per un totale di € 263.789,01, per il periodo dal 01.03.2015 al 08.06.2015;

(c) dell’avviso n. AM150005 anno 2016 Prot. Cu. 36758, per il pagamento dell’indennità di occupazione abusiva, oltre interessi e spese di notifica per un totale di € 629.972,15, per il periodo dal 09.06.2015 al 01.02.2016.

L’allora attrice esponeva di aver occupato sin dal 22.09.2011 l’area comunale in esame per il posizionamento della struttura ‘Gran Teatro’ per complessivi mq 9.800, su concessione rilasciata dall’amministrazione con D.D. n. 1544/2011 dal 22.09.2011 al 01.06.2012 e con applicazione del canone previsto per le occupazioni temporanee e che, in seguito, le aveva rilasciato per la medesima area una serie di concessioni, sino alla D.D. 2211/2014, con efficacia dal 01.07.2014 al 28.02.2015, che aveva annullato e sostituito la precedente, rideterminando il canone secondo le tariffe OSP permanente, a far data dal 01.02.2014.
Deduceva, dunque, che, per durata e continuità della concessione, oltre che per le caratteristiche strutturali dell’installazione, l’occupazione avrebbe dovuto sin dall’origine qualificarsi come permanente, con conseguente applicazione della relativa tariffa, più favorevole, prevista dal Regolamento Cosap.

Alla luce di ciò, l’allora attrice affermava di aver indebitamente corrisposto maggiori somme per complessivi € 236.121,54, versate mediante compensazione

con gli oneri e i costi dalla medesima asseritamente sostenuti, rivendicando il diritto alla compensazione di tale credito con quanto richiesto dall’amministrazione con gli avvisi di pagamento.

Riferiva inoltre come, a fronte della presentazione delle istanze di rinnovo, i vari provvedimenti concessori succedutisi nel tempo fossero sempre stati rilasciati dall’amministrazione con ritardo e con efficacia retroattiva, sì da ingenerare in capo alla società un legittimo affidamento circa il rinnovo della concessione per il periodo successivo al 28.02.2015, circostanza che l’avrebbe indotta a proseguire la gestione dell’attività teatrale nella convinzione di un imminente rilascio del nuovo titolo concessorio.
Chiedeva, pertanto, l’accertamento della non debenza di qualsivoglia indennità a titolo di occupazione abusiva e il conseguente annullamento dei tre avvisi di pagamento impugnati e, infine, la condanna della controparte al pagamento della somma di € 23.706,44 a titolo di restituzione della restante parte dei canoni versati in eccedenza.

Si costituiva in giudizio che, da un lato, eccepiva la correttezza dell’applicazione della tariffa temporanea per l’occupazione antecedente al 01.02.2014, in quanto legata ad esigenze stagionali, sostenendo come solo con la D.D. 2211/2014 si sarebbero verificati i presupposti per applicare le tariffe permanenti. Dall’altro, ribadiva la natura abusiva dell’occupazione del suolo pubblico successiva al 28.02.2015, formalmente accertata anche da verbali della Polizia di Roma Capitale.

Il Tribunale di Roma , con sentenza n. 4789/2020 , respingeva ogni domanda attorea, escludendo l’applicabilità della tariffa per occupazione permanente, la sussistenza di un credito compensabile in favore di e la configurabilità di un legittimo affidamento in capo alla società circa l’automatico rilascio di un nuovo titolo concessorio. Confermava, dunque, la correttezza della quantificazione dell’indennità per l’occupazione abusiva e condannava al pagamento delle spese di lite in favore della controparte.
Avverso l’indicata sentenza ha interposto appello

, che ha formulato le conclusioni riportate in epigrafe e ha articolato i seguenti motivi di gravame.

Con il primo motivo ha lamentato l’erroneità della decisione nella parte in cui ha escluso il carattere permanente dell’occupazione per il periodo 22.09.2011 -31.01.2014, nonostante le concessioni fossero di durata e tipologia tali da soddisfare i requisiti normativi per l’applicazione della tariffa OSP permanente.

Con il secondo motivo ha censurato la decisione impugnata per aver rigettato la domanda di accertamento del credito di € 236.121,54 vantato nei confronti di

Con il terzo motivo ha lamentato il difetto di motivazione della decisione impugnata in ordine alla sussistenza di un legittimo affidamento circa il rinnovo della concessione per il periodo successivo al 28.02.2015.

Con il quarto motivo, in subordine, ha lamentato l’erronea quantificazione dell’indennità da occupazione abusiva, in quanto calcolata sulla base della tariffa temporanea in luogo di quella permanente e da riparametrare alla luce dei criteri previsti dall’art. 18, co. 5 della D.C.C. 119/2005.

Si è costituita in giudizio instando per il rigetto dell’appello, deducendone l’infondatezza sotto ogni profilo.

L’appello è in parte fondato e deve essere accolto nei limiti e nei termini indicati nel prosieguo.

Il primo motivo di gravame, secondo cui l’amministrazione avrebbe erroneamente qualificato l’occupazione in oggetto come temporanea, mentre la stessa sarebbe stata da ricondurre alla categoria delle occupazioni permanenti sin dal settembre 2011 stanti le concrete modalità di svolgimento dell’occupazione e l’assetto normativo di riferimento, è infondato e deve essere respinto.

Di seguito si riportano i titoli concessori rilasciati da Roma Capitale in favore di

D.D. n. 1544/2011 -dal 22.09.2011 al 01.06.2012 (253 giorni);

D.D. n. 1986/2012 -per i giorni 8 e 9 ottobre 2012 (2 giorni);

D.D. n. 2177/2012 -dal 16.11.2012 al 31.12.2012 (45 giorni);

D.D. n. 2/2013 -dal 02.01.2013 al 16.02.2013 (45 giorni);

D.D. n. 241/2013 -dal 22.02.2013 al 31.05.2013 (98 giorni);

D.D. n. 1266/2013 -dal 01.06.2013 al 31.01.2014 (244 giorni);

D.D. n. 210/2014 -dal 01.02.2014 al 30.06.2014 (149 giorni);

8. D.D. n. 2211/2014 -dal 01.07.2014 al 28.02.2015 (242 giorni).

Dall’analisi della documentazione versata in atti è evidente come l’occupazione in esame sia stata oggetto di una pluralità di concessioni, emesse a partire dal settembre 2011 fino al febbraio 2015, le quali hanno determinato una presenza della struttura sul suolo pubblico nell’area comunale di Saxa Rubra tra INDIRIZZO e INDIRIZZO per periodi di volta in volta differenti e in relazione a superfici variabili (prima per mq 6000 e poi per mq 9800).

Ebbene, a norma dell’art. 1 -bis , co. 3 del Regolamento per l’applicazione del canone COSAP, approvato con D.C.C. n. 75/2010, si ha occupazione permanente anche quando questa, pur se formalmente qualificata come temporanea, venga reiterata per almeno due anni consecutivi per un periodo non inferiore a sessanta giorni annui, ‘ a condizione che conservi le stesse caratteristiche, quali la tipologia, il periodo e la superficie’ .

A norma del citato art. 1bis , co. 3 l’occupazione in esame non poteva dunque ritenersi idonea a configurare una situazione di stabilità tale da essere ricondotta alla categoria delle occupazioni permanenti. In particolare, come evidenziato anche dal primo Giudice, quantomeno sino alla D.D. 2211/2014 (doc. n. 20 del fascicolo di primo grado di difettavano i requisiti della medesimezza del periodo temporale di occupazione e della superficie occupata, con conseguente impossibilità di applicazione della tariffa OSP permanente.
II. Posto che il mancato accoglimento del primo motivo ha rilievo assorbente rispetto all’esame del secondo, ad abundatiam è opportuno rilevare ulteriormente che anche quest’ultimo -con il quale l’appellante ha assunto di essere titolare di un credito di € 236.121,54 corrispondente alla somma risultante dalla differenza tra quanto versato in applicazione della tariffa temporanea (€ 388.652,00), mediante compensazione con i presunti oneri e costi dalla medesima sostenuti, come risulterebbe ratificato nelle delibere di rinnovo della concessione succedutisi negli anni, e quanto asseritamente dovuto in applicazione della tariffa permanente (€ 152.530,46) – si appalesa infondato.
La sentenza impugnata, infatti, è esente da censure laddove ha rigettato la domanda dell’allora attrice volta al riconoscimento di un credito compensabile,

in quanto la mera allegazione dell’avvenuta esecuzione di forniture e servizi in favore di non è di per sé idonea a comprovare né l’entità delle obbligazioni asseritamente adempiute né la loro idoneità a integrare validi fatti estintivi dell’obbligazione di pagamento del canone e/o delle indennità da occupazione abusiva.

Ed invero la compensazione, quale modo di estinzione dell’obbligazione ex art. 1241 c.c., presuppone la sussistenza di due crediti reciproci tra le parti, entrambi certi, liquidi ed esigibili al momento in cui la compensazione è opposta o eccepita. Ne consegue che l’onere della prova ex art. 2697 c.c. del credito opposto in compensazione grava su chi intende avvalersi di tale meccanismo estintivo, il quale deve fornire la piena dimostrazione dell’esistenza, dell’esatta determinazione e dell’esigibilità del credito opposto in compensazione (cfr. Cass. SU n. 23225/2016).
Nel caso di specie, l’appellante si è limitata ad allegare di aver corrisposto la somma di € 388.652,00 versati mediante compensazione con costi e oneri da essa sostenuti nell’interesse dell’amministrazione concedente, facendo generico riferimento a delibere di rinnovo della concessione, che avrebbero ratificato tali compensazioni.

Come già correttamente rilevato dal primo Giudice, le compensazioni tra servizi resi e canoni dovuti invocate risultano essere in parte riconosciute dalla relazione municipale prot. n. 93668 del 20.11.2017 (v. doc. 18 del fascicolo di esclusivamente con riguardo alla determinazione dirigenziale n. 1544/2011, mentre, per le ulteriori delibere richiamate, non risulta acquisita agli atti alcuna documentazione comprovante l’entità delle prestazioni pattuite né l’effettiva esecuzione delle stesse.
Parimenti, le fatture e comunicazioni unilaterali depositate da non si rivelano idonee a ricostruire in modo completo e analitico i rapporti di debito -credito fra le parti con riferimento ai periodi interessati dalle singole delibere.

III. Privo di pregio è, ancora, il terzo motivo, con il quale l’appellante ha lamentato il difetto di motivazione della decisione impugnata in ordine alla sussistenza di un legittimo affidamento circa il rinnovo della concessione per il periodo successivo al 28.02.2015.

Il primo Giudice, infatti, ha correttamente applicato il principio consolidato in giurisprudenza secondo cui, alla scadenza di una concessione di un bene pubblico, nessun legittimo affidamento può maturare circa il rinnovo automatico della stessa, chiarendo come la volontà dell’amministrazione di attribuire in uso esclusivo a un soggetto privato un bene demaniale non può mai essere desunta in via implicita da comportamenti concludenti, ma deve necessariamente risultare da un atto espresso e formalizzato per iscritto, secondo le forme prescritte ex lege ad substantiam .
Ne consegue che il soggetto che continui a detenere il bene dopo la scadenza del titolo concessorio, pur in assenza di un formale provvedimento di diniego o di rinnovo da parte della pubblica amministrazione, si configura come occupante sine titulo e, in quanto tale, può vantare esclusivamente una posizione di interesse legittimo di tipo pretensivo all’eventuale rinnovo della concessione, non già un diritto soggettivo alla prosecuzione del rapporto (v. Cons. St. n. 4178/2013; Tar Lazio, sez. II, n. 12699/2024).
Né può ritenersi sorto alcun affidamento tutelabile in ordine alla prosecuzione stabile dell’occupazione, neppure in considerazione della valenza sociale o dell’interesse pubblico dell’attività nella specie, teatrale -svolta nel bene demaniale.

Pertanto, con il venir meno del titolo legittimante l’uso del bene il protrarsi dell’occupazione ha determinato il diritto della pubblica amministrazione a richiedere un corrispettivo, configurabile quale indennità di occupazione sine titulo , che, sebbene distinta dal canone concessorio sotto il profilo giuridicoqualificatorio, trova comunque giustificazione nella perdurante utilizzazione del bene pubblico da parte dell’occupante.

IV. Proprio in merito a tale indennità di occupazione abusiva, l’art. 14 -bis del Regolamento Cosap prevede che ‘ ai fini della determinazione dell’indennità l’occupazione abusiva si considera permanente se realizzata con impianti o manufatti di carattere stabile, mentre -negli altri casi -si presume effettuata a decorrere dal trentesimo giorno precedente alla data del verbale di accertamento, salvo prova contraria del trasgressore ‘.

Passando, così, all’esame del quarto motivo di gravame, che è in parte fondato ove invoca l’applicabilità della tariffa OSP permanente nel calcolo

dell’indennità da occupazione abusiva e deve essere accolto entro i confini di seguito chiariti, non può condividersi quanto sostenuto dall’amministrazione appellata, secondo cui, per definizione, l’indennità per occupazione abusiva non potrebbe essere calcolata sulla base delle tariffe previste per le occupazioni legittime e permanenti. Tale impostazione risulta smentita dal dettato dell’art. 14bis del Regolamento Cosap, il quale consente espressamente di parametrare l’indennizzo per occupazione senza titolo alle tariffe per l’occupazione regolare, in particolare nei casi in cui la natura dell’occupazione stessa, per durata e caratteristiche, abbia assunto connotati di stabilità.
Nel caso di specie, con riferimento al periodo successivo al 01.02.2014, il manufatto installato dall’appellante presentava, tanto sotto il profilo temporale, in relazione alla durata protratta dell’occupazione, quanto sotto quello strutturale, che per dimensioni e modalità di ancoraggio al suolo non poteva certo essere qualificato come precario o agevolmente amovibile, i caratteri propri di un’occupazione stabile e, pertanto, la tariffa da applicare ai fini del calcolo dell’indennità per l’occupazione abusiva successiva alla scadenza dell’ultima concessione (28.02.2015) non può che essere quella annua prevista per le occupazioni permanenti, con la maggiorazione del 50 % prevista dall’art. 14bis D.D. 75/2010.
Inoltre, ai fini del calcolo della superficie assoggettabile a canone, l’art. 18, co. 5, D.C.C. 119/05 prevede una significativa riduzione della tariffa OSP in presenza di occupazioni, come nel caso oggetto del presente giudizio, riconducibili ad attività culturali, ricreative e di spettacolo: ‘ Per le occupazioni realizzate con installazione di attrazioni, giochi e divertimenti dello spettacolo viaggiante, nonché per quelle riguardanti manifestazioni o iniziative di volontariato oppure di carattere culturale, politico, sindacale, sportivo e ricreativo, la superficie è determinata, fatta eccezione per gli spazi utilizzati – anche da terzi – per scopo di lucro, in ragione del 50% sino a cento metri quadrati, del 25% per la parte eccedente cento metri quadrati e fino a mille metri quadrati, del 10% per la parte eccedente i mille metri quadrati ‘.
La corretta quantificazione dell’indennizzo per l’occupazione abusiva per i periodi in contestazione, in definitiva, deve avvenire con riferimento alle tariffe annue per occupazione permanente maggiorate del 50% e con applicazione

della riduzione proporzionale della superficie per le occupazioni superiori a mq 1000, ai sensi del citato art. 18, co. 5, D.C.C. 119/05.

Per il periodo 01.03.2015 -08.06.2015 (di cui all’avviso di pagamento n. AM150004 anno 2016, Prot. CU 36747 del 23 maggio 2016), accertata la natura permanente dell’occupazione abusiva ai sensi dell’art. 14 -bis del Regolamento Cosap, deve applicarsi, dunque, la tariffa annua per occupazione permanente (categoria IV), pari a € 74,39/mq annui, come stabilito espressamente dal Regolamento Cosap nell’ALL. C.

Il criterio di calcolo dell’indennità porzionato su base giornaliera proposto dalla parte appellante a pagg. 44 ss. dell’atto di appello, peraltro, risulta privo di fondamento normativo, in quanto non contemplata dal Regolamento Cosap, il quale non prevede alcuna possibilità di frazionamento della tariffa permanente annua. A ben vedere, l’art. 15 co. 2 del Regolamento Cosap stabilisce: ‘ Per le occupazioni permanenti, con riferimento al primo anno, il canone decorre dal primo giorno del mese nel corso del quale è comunicato al richiedente il completamento dell’istruttoria della domanda di concessione, di cui al comma 4 dell’articolo 4, ed è dovuto in ragione di un dodicesimo per ciascun mese di occupazione. Per le annualità successive, il canone è dovuto per anno solare secondo le modalità di cui all’articolo 21 del presente Regolamento ‘. L’unica forma di frazionamento su base giornaliera espressamente prevista, all’art. 15 co. 3, riguarda le occupazioni temporanee.
È corretto, invece, il calcolo operato dall’amministrazione nella nota depositata il 30.04.2024 moltiplicando la tariffa annua di € 74,39 per la superficie assoggettabile a canone (mq 1.155, determinati applicando la riduzione graduata ex art. 18, co. 5, D.C.C. 119/2005), per un totale di € 85.920,45. Applicando la maggiorazione del 50% prevista per le occupazioni senza titolo, l’indennità complessiva dovuta per il periodo in esame risulta essere pari a € 128.880,67.

Il medesimo criterio di calcolo deve essere seguito per il periodo 09.06.2015 -01.02.2016 (di cui all’avviso di pagamento n. AM150005 anno 2016, Prot. CU 36758 del 23 maggio 2016), per il quale, applicando la medesima tariffa annua e la medesima riduzione relativa alla superficie, deve parimenti essere individuata un’indennità di occupazione abusiva di importo pari a € 128.880,67.

V. In parziale accoglimento del gravame, deve essere condannata, pertanto, a versare a la somma di € 121.632,67 a titolo di canone OSP per il periodo 01.02.2014 – 28.02.2015, la somma di € 128.880,67 a titolo di indennità per l’occupazione abusiva del suolo pubblico per il periodo 01.03.2015 -08.06.2015 e la somma di € 128.880,67 a titolo di indennità per l’occupazione abusiva del suolo pubblico per il periodo 09.06.2015 -01.02.2016.

VI. Come da giurisprudenza consolidata, la regolamentazione delle spese di lite deve essere parametrata all’esito complessivo della lite, a fronte del quale, avendo l’appellante ottenuto l’annullamento solo parziale di due dei tre avvisi di pagamento impugnati, risulta legittima la compensazione delle spese di lite del doppio grado di giudizio nella misura di 2/3, ponendosi il restante 1/3 a carico della parte soccombente, liquidato come in dispositivo, avuto riguardo al valore della domanda (scaglione da € 1.000.000,01 a € 2.000.000,00).

P.Q.M.

La Corte, definitivamente pronunciando, ogni altra conclusione disattesa, in parziale accoglimento dell’appello, così provvede:

annulla in parte l’avviso n. AM150004 anno 2016 Prot. Cu. 36747 e ridetermina il dovuto da in € 128.880,67 a titolo di indennità per l’occupazione abusiva del suolo pubblico per il periodo 01.03.2015 -08.06.2015;

annulla in parte l’avviso n. AM150005 anno 2016 Prot. Cu. 36758 e ridetermina il dovuto da in € 128.880,67 a titolo di indennità per l’occupazione abusiva del suolo pubblico per il periodo 09.06.2015 -01.02.2016;

respinge nel resto l’appello;

compensa tra le parti le spese del doppio grado di giudizio per due terzi e condanna alla rifusione del restante terzo in favore di che liquida in € 9.000,00 per il giudizio di primo grado ed in € 7.000,00 per il giudizio d’appello per compensi, oltre rimborso forfetario spese generali, IVA e CPA come per legge.

Così deciso nella camera di consiglio della Corte d’Appello di Roma, il 24.07.2025.

Il consigliere estensore Il presidente Dott. NOME COGNOME Dott. NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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