Indennità mobilità in deroga: onere della prova INPS

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 35139/2024, ha dichiarato inammissibile il ricorso di un ente previdenziale contro la condanna al pagamento dell’indennità di mobilità in deroga. La Corte ha stabilito che, una volta dimostrati i presupposti del diritto da parte del lavoratore, l’onere della prova sull’eventuale esaurimento dei fondi grava sull’ente stesso, in base al principio di vicinanza della prova. Inoltre, è stato ribadito che l’ente non può eccepire il proprio difetto di titolarità passiva per la prima volta in sede di legittimità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 11 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità Mobilità in Deroga: a chi spetta provare che i fondi sono finiti?

La Corte di Cassazione torna a pronunciarsi su un tema cruciale per molti lavoratori: l’indennità di mobilità in deroga. Con una recente ordinanza, i giudici hanno chiarito definitivamente su chi ricade l’onere di dimostrare l’esaurimento dei fondi stanziati per questa prestazione. La decisione rafforza la tutela del lavoratore, stabilendo che tale prova spetta all’ente previdenziale e non al cittadino che richiede il sussidio.

I Fatti del Caso

Una lavoratrice, che percepiva l’indennità di mobilità in deroga ininterrottamente dal 2007, si è vista negare il pagamento per l’anno 2012 dall’ente previdenziale. Quest’ultimo ha giustificato il diniego adducendo la mancanza di fondi necessari. La lavoratrice ha quindi agito in giudizio e la Corte d’Appello le ha dato ragione, condannando l’ente al pagamento. L’ente ha proposto ricorso per Cassazione, basando la sua difesa su tre motivi principali.

I motivi del ricorso dell’ente previdenziale

L’istituto previdenziale ha contestato la sentenza di secondo grado sostenendo:

1. Difetto di titolarità passiva: L’ente si considerava un mero ‘cassiere’, un ente pagatore per conto dello Stato e della Regione, che sono i veri soggetti responsabili della prestazione. Di conseguenza, riteneva di non essere il soggetto corretto da citare in giudizio.
2. Mancata integrazione del contraddittorio: Coerentemente con il primo punto, l’ente sosteneva che il processo avrebbe dovuto coinvolgere obbligatoriamente anche la Regione e le Amministrazioni statali finanziatrici.
3. Violazione dell’onere della prova: Secondo l’ente, era la lavoratrice a dover dimostrare la sussistenza di tutti i requisiti per il suo diritto, inclusa l’esistenza di un decreto autorizzativo regionale e la capienza dei fondi.

La Decisione della Cassazione sulla indennità di mobilità in deroga

La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, respingendo tutte le argomentazioni dell’ente previdenziale. I giudici hanno chiarito che le questioni relative alla titolarità passiva e al litisconsorzio necessario, basate su decreti interministeriali e accordi Stato-Regione, costituiscono elementi di fatto che non possono essere sollevati per la prima volta in sede di legittimità.

La Corte ha inoltre ribadito la distinzione fondamentale tra due fasi:

* Fase autorizzativa: Di competenza della Regione, che valuta i requisiti e ammette il lavoratore al beneficio. In questa fase, il lavoratore ha un interesse legittimo.
* Fase erogativa: Successiva al decreto regionale, in cui sorge un vero e proprio diritto soggettivo del lavoratore al pagamento della prestazione. In questa seconda fase, l’unico interlocutore e legittimato passivo è l’ente previdenziale.

L’Onere della Prova sulla Disponibilità dei Fondi

Il punto più significativo della decisione riguarda l’onere della prova. La Cassazione ha affermato che la Corte d’Appello ha correttamente applicato il principio di vicinanza della prova. Secondo tale principio, l’onere di provare un fatto deve gravare sulla parte che ha maggiore facilità e possibilità di accedervi.

Nel caso specifico, la lavoratrice aveva dimostrato i presupposti del suo diritto, avendo percepito la prestazione per anni, il che implicava l’esistenza di un’autorizzazione originaria. A questo punto, spettava all’ente previdenziale, che gestisce i flussi finanziari e ha accesso diretto alle informazioni sulla capienza dei fondi, dimostrare l’avvenuto esaurimento delle risorse. L’ente non ha fornito tale prova, limitandosi a negare il pagamento. Tentare di addossare questo onere al lavoratore è contrario ai principi del giusto processo.

Le motivazioni

La Corte ha motivato la sua decisione sottolineando che il ricorso per Cassazione non può trasformarsi in un terzo grado di giudizio per riesaminare il merito dei fatti. I giudici di appello avevano correttamente valutato le prove, ritenendo che la continuità nella percezione del beneficio fosse un elemento sufficiente a presumere l’esistenza dell’autorizzazione. La difesa dell’ente previdenziale, invece, si è sostanziata in una richiesta impropria di rivalutazione delle prove, che non è ammessa in sede di legittimità. La decisione si fonda su un consolidato orientamento giurisprudenziale che separa nettamente la fase amministrativa di concessione del beneficio dalla fase di pagamento, attribuendo a quest’ultima la natura di diritto soggettivo da far valere esclusivamente nei confronti dell’ente erogatore.

Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio di fondamentale importanza a tutela dei beneficiari di prestazioni sociali. Viene stabilito con chiarezza che non spetta al cittadino l’impossibile compito di verificare la capienza dei fondi pubblici. Al contrario, è l’ente erogatore che, se intende negare una prestazione per esaurimento delle risorse, deve fornire in giudizio una prova rigorosa di tale circostanza. Si tratta di una decisione che riequilibra le posizioni delle parti nel processo, garantendo una maggiore protezione al soggetto più debole del rapporto.

A chi spetta l’onere di provare l’esaurimento dei fondi per l’indennità di mobilità in deroga?
Secondo la Corte di Cassazione, l’onere di provare che i fondi sono esauriti spetta all’ente previdenziale erogatore, in base al principio di vicinanza della prova, e non al lavoratore.

È necessario citare in giudizio anche la Regione per chiedere il pagamento dell’indennità?
No. Una volta conclusa la fase di autorizzazione da parte della Regione, la causa per ottenere il pagamento della prestazione deve essere intentata solo nei confronti dell’ente previdenziale, che è l’unico soggetto passivo dell’obbligazione.

Può l’ente previdenziale sostenere di non essere il soggetto obbligato al pagamento?
No, non può farlo per la prima volta davanti alla Corte di Cassazione. La Corte ha stabilito che, nella fase successiva all’autorizzazione, l’ente previdenziale è il titolare della posizione debitoria e deve pagare il beneficio, a meno che non dimostri con prove concrete l’esaurimento dei fondi.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 35139 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 35139 Anno 2024

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 31/12/2024

ORDINANZA

sul ricorso 4828-2019 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME COGNOME elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1412/2018 della CORTE D’APPELLO di LECCE, depositata il 28/11/2018 R.G.N. 156/2018;

Oggetto

R.G.N. 4828/2019

COGNOME

Rep.

Ud. 15/11/2024

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/11/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

INPS impugna la sentenza n. 1412/2018 della Corte d’appello di Lecce che, in riforma della pronuncia del Tribunale della medesima sede, ha condannato l’Istituto al pagamento dell’indennità di mobilità in deroga per l’anno 2012 in favore di COGNOME NOME.

Resiste COGNOME NOME con controricorso, illustrato da memoria.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 15 novembre 2024, il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di giorni sessanta (art.380 bis 1, secondo comma, cod. proc. civ.).

CONSIDERATO CHE

INPS propone tre motivi di ricorso.

I motivo) violazione dell’art. 81 cod. proc. civ., in riferimento all’art. 33, comma 21, della legge n. 183/2011 perché, in controversia concernente il diritto alla proroga dell’indennità di mobilità in deroga per l’anno 2012, la Corte ha condannato l’INPS senza considerare il ruolo di mero ente pagatore della prestazione, autorizzata dalla Regione e finanziata dall’Erario con appositi decreti ministeriali, in difetto di titolarità passiva dell’Istituto.

II motivo) violazione dell’art. 102 cod. proc. civ., con riferimento all’art. 33, comma 21, della legge n. 183/2011 perché la Corte

ha condannato l’INPS in difetto del contraddittorio necessario con la Regione Puglia e le Amministrazioni statali finanziatrici.

III motivo) violazione degli artt. 115 cod. proc. civ. e 2697 e 2729 cod. civ. con riferimento all’art. 33, comma 21, della legge n. 183/2011 per aver condannato l’INPS in difetto dell’assolvimento da parte della disoccupata dell’onere, sulla stessa gravante, di allegare e provare la sussistenza dei necessari requisiti del diritto richiesto, in primo luogo del decreto autorizzativo della Regione Puglia.

Ad avviso della controricorrente, la normativa invocata dall’INPS nel ricorso non è conferente poiché, nella specie, trattasi di mobilità in deroga prevista per i lavoratori della filiera del tabacco dal DM 4 maggio 2006 in attuazione dell’art. 1, comma 410, della legge n. 266/2005 che non avrebbe nulla a che vedere con l’art. 33, comma 21, della legge n. 183/2011: in base al DM di cui sopra, l’unico legittimato passivo sarebbe l’INPS e non si porrebbe un problema di integrità del contraddittorio; né l’oner e della prova della capienza dei fondi potrebbe essere addossato al lavoratore.
In merito a ciò, si osserva, viceversa, che il DM del 4 maggio 2006 costituisce uno dei decreti di cui all’art. 1, comma 410, della legge n. 266/2005, che ha previsto la possibilità per il Ministro del Lavoro, di concerto con quello dell’Economia, di disporre, in attesa della riforma degli ammortizzatori sociali ed in deroga alla vigente normativa, concessioni, anche senza soluzione di continuità, dei trattamenti di CIGS, mobilità e disoccupazione speciale, nel caso di programmi finalizzati alla gestione di crisi occupazionali, anche con riferimento a settori produttivi ed aree territoriali ed è stata seguita, poi, da analoghe disposizioni negli anni successivi, tra le quali l’art. 33, comma
21, della legge n. 183/2011, secondo cui, ‘in attesa della riforma degli ammortizzatori sociali ed in attuazione dell’intesa Stato regioni e province autonome sancita dalla Conferenza permanente per i rapporti tra lo Stato, le regioni e le province autonome di Trento e di Bolzano il 20 aprile 2011, per l’anno 2012 e nel limite delle risorse di cui al comma 26, il Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, può disporre, sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi, in deroga alla normativa vigente, la concessione, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di cassa integrazione guadagni, di mobilità e di disoccupazione speciale, anche con riferimento a settori produttivi e ad aree regionali. Nell’ambito delle risorse finanziarie destinate alla concessione, in deroga alla normativa vigente, anche senza soluzione di continuità, di trattamenti di cassa integrazione guadagni, di mobilità e di disoccupazione speciale, i trattamenti concessi ai sensi dell’articolo 1, comma 30, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, possono essere prorogati, sulla base di specifici accordi governativi e per periodi non superiori a dodici mesi, con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze….’.
Ciò premesso, i primi due motivi possono essere esaminati congiuntamente per l’intima connessione che li unisce e sono inammissibili.

Infatti, come già rilevato in Cass. n. 17210/2023, «atteso che il difetto di titolarità passiva del rapporto obbligatorio e di integrità del contraddittorio sono stati argomentati dall’INPS sulla scorta del contenuto di decreti interministeriali e accordi Stato-Regione che non costituiscono fonti di diritto e, sebbene non costituiscano

propriamente un’eccezione, si risolvono nella prospettazione di questioni fondate su elementi di fatto nuovi e diversi da quelli dedotti nelle pregresse fasi processuali, le quali, involgendo accertamenti di fatto non compiuti dal giudice di merito, sono da ritenersi precluse in questa sede di legittimità (così già Cass. n. 14848 del 2000)».

Inoltre.

La COGNOME aveva, in origine, fatto valere il diritto all’indennità di mobilità in deroga per l’anno 2012, allegando di averla ricevuta senza soluzione di continuità dal 2007, e l’Istituto ha sempre negato il pagamento sulla base della sola mancanza dei fondi necessa ri, senza contestare l’esistenza dei presupposti.

La Corte territoriale motiva dando per assodata la sussistenza dei presupposti per la fruizione della mobilità in deroga, affermando, infatti, che ‘l’ odierna appellante era tenuta a solo dimostrare i presupposti necessari per fruire del trattamento di mobilità in deroga (della quale godeva fino dal 2007 con continuità quale ex dipendente della RAGIONE_SOCIALE Madonna delle Grazie ) e la tempestiva trasmissione dell’istanza amministrativa’: sulla base di ciò, ha poi ritenuto che spettasse ad INPS dimostrare l’av venuto esaurimento dei fondi ex art. 2697 cod. civ., in base al principio di vicinanza della prova.
Questa Corte, nel pronunciarsi sul conflitto negativo di giurisdizione sollevato d’ufficio dal giudice amministrativo, ha chiarito che «anche per la mobilità in deroga la concessione del beneficio presuppone lo svolgimento di una prima fase in cui sono individuati, in concreto, i relativi requisiti nonché i destinatari e che si conclude con il provvedimento di attribuzione o di negazione del beneficio stesso -e in questa fase si profilano per i lavoratori e gli imprenditori situazioni di mero interesse legittimo, tutelabili davanti al giudice
amministrativo -e di una seconda fase successiva all’emanazione del provvedimento di ammissione al beneficio (o di negazione di tale ammissione) nella quale si configurano posizioni di diritto soggettivo -tutelabili davanti al giudice ordinario -tra imprenditore o lavoratori, da una parte, e INPS dall’altra, aventi origine dal provvedimento medesimo ed attinenti, in particolare, alle modalità di corresponsione del beneficio stesso» (Cass., S.U., 30 agosto 2018, n. 21435).

Si legge in Cass. n. 24936/2023 che se «la domanda non investe il profilo dell’autorizzazione della Regione, che la lavoratrice assume come un elemento acclarato, …non vede come naturale controparte la Regione, che quell’autorizzazione è chiamata ad emettere. Dopo il decreto della Regione di autorizzazione alla concessione del beneficio, la posizione dell’istante ha consistenza di diritto soggettivo (Cass., sez. lav., 4 aprile 2022, n. 10745). A giusta ragione, pertanto, la parte controricorrente ha avanzat o le sue pretese nei confronti dell’INPS, postulando in capo all’Istituto la titolarità, sul versante passivo, della posizione soggettiva azionata in giudizio, nella fase posteriore all’autorizzazione regionale. Se poi la posizione soggettiva, di cui si reclama tutela in sede giurisdizionale, effettivamente sussista, è questione che investe il merito dell’azione intrapresa. L’accertamento dei presupposti del diritto non potrà che avvenire in contraddittorio con l’ente erogatore, una volta che si prospetti -a torto o a ragione -la sopravvenuta autorizzazione regionale, con il conseguente sorgere del diritto di fruire della provvidenza in deroga. Per le medesime ragioni, una volta esaurita la fase di spettanza della Regione, nessun litisconsorzio si può prospettare tra tale ente, che oramai functus est munere suo, e l’INPS, chiamato a corrispondere il beneficio in seguito al decreto regionale di autorizzazione o a
negarlo perché difettano gli elementi costitutivi. La tutela del privato, nella fase posteriore all’autorizzazione regionale, è devoluta al giudice ordinario, senza che si debba integrare il contraddittorio nei confronti della Regione, che, secondo le allegazioni della parte istante, ha già ottemperato al suo compito, con modalità che possono essere sindacate solo innanzi alla giurisdizione amministrativa».

Anche il terzo motivo è inammissibile, proponendosi in concreto di censurare l’accertamento di fatto compiuto dai giudici di merito in ordine alla sussistenza degli elementi costitutivi della domanda, mentre è consolidato il principio di diritto secondo cui la violazione dell’art. 115 cod. proc. civ. può essere dedotta in sede di legittimità soltanto qualora il giudice abbia posto a base della decisione prove non dedotte dalle parti o disposte d’ufficio al di fuori dei limiti legali, ovvero abbia disatteso, valutandole secondo il suo prudente apprezzamento, delle prove legali, o abbia considerato come facenti piena prova, recependoli senza apprezzamento critico, elementi di prova soggetti invece a valutazione (così da ult. Cass. n. 13064/2023), e la violazione dell’art. 2697 cod. civ. soltanto qualora il giudice abbia attribuito l’onere della prova ad una parte diversa da quella che ne fosse onerata secondo le regole di scomposizione delle fattispecie basate sulla differenza tra fatti costitutivi ed eccezioni e non invece laddove oggetto di censura sia la valutazione che il giudice abbia svolto delle prove proposte dalle parti (così ex multis Cass. n. 12994/2023).
Nel caso di specie, non è stata denunciata una violazione dell’art. 115 cod. proc. civ., nei termini rigorosi delineati dalla giurisprudenza di questa Corte: la Corte d’appello ha valutato il materiale probatorio acquisito senza attingere elementi di

riscontro da prove non introdotte dalle parti e assunte d’ufficio al di fuori dei casi che il codice di rito contempla. La doglianza, nel criticare il prudente apprezzamento che i giudici d’appello hanno compiuto, senza infrangere il divieto di cui all’art . 115 cod. proc. civ., si sostanzia in un’impropria richiesta di rivalutazione delle risultanze probatorie e non supera, pertanto, il vaglio di ammissibilità.

Alla medesima conclusione si deve giungere con riferimento alla paventata violazione dell’art. 2697 cod. civ.: la sentenza impugnata, lungi dal porre a carico dell’INPS l’onere di dimostrare gli elementi costitutivi della domanda proposta, ha ritenuto che tale prova, nel caso concreto, sia stata offerta in modo persuasivo dalla parte istante. A tale riguardo, la Corte territoriale ha valorizzato la proroga della mobilità in deroga a favore della controricorrente, proroga che implica a monte in maniera indefettibile, secondo l’accertamento di fatto compiuto dai giudici del gravame, l’originario provvedimento di autorizzazione.
Sulla base di ciò, la Corte ha poi ritenuto che spettasse ad INPS, tenuto al pagamento ex art. 6 DM 4 maggio 2006, dimostrare l’avvenuto esaurimento dei fondi ex art. 2697 cod. civ., in base al principio di vicinanza della prova. Tale dimostrazione non è stata data, essendo invece, presenti elementi -esposti in sentenza -che facevano propendere per il contrario. Il ricorrente si prefigge, in ultima analisi, di sminuire, in quanto inconcludenti e sforniti di gravità, precisione e concordanza, gli elementi logici posti in risalto dalla Corte di merito al fine di reputare non provato l’esaurimento dei fondi e sufficientemente presupponibile la sussistenza degli stessi.
Il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile, con condanna alle spese secondo soccombenza, con distrazione.

Si dà atto sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115/2002.

PQM

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in € 1500,00 per compensi ed € 200,00 per esborsi, oltre spese generali al 15% ed accessori di legge, con distrazione in favore del difensore, dichiaratosi antistatario. Si dà atto sussistono i presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello, ove dovuto, per il ricorso a norma del comma 1bis dell’art. 13 del d.P.R. n. 115/2002.
Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 15 novembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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