Indennità di rischio: no se generalizzata e non specifica

Una dottoressa ha citato in giudizio un’Azienda Sanitaria Locale per un'”indennità di rischio” sospesa, prevista da un accordo regionale. La Corte di Cassazione ha respinto la richiesta della professionista, stabilendo che tale indennità non può essere concessa in modo automatico a tutti i medici di una regione. Deve essere, invece, strettamente collegata a condizioni di disagio specifiche e dimostrate, come delineato dai contratti collettivi nazionali, requisito che la norma regionale non rispettava. La Corte ha anche respinto il ricorso dell’Azienda Sanitaria, ribadendo che la retribuzione non può essere ridotta unilateralmente per motivi di bilancio al di fuori della contrattazione collettiva.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Indennità di Rischio per Medici: Quando è Legittima? La Sentenza della Cassazione

L’attribuzione di un’indennità di rischio ai medici convenzionati con il Servizio Sanitario Nazionale è un tema complesso, che si colloca al confine tra contrattazione nazionale e accordi regionali. Con la recente ordinanza n. 3752/2023, la Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento cruciale: un compenso aggiuntivo è legittimo solo se legato a condizioni specifiche e verificabili di disagio, e non può essere esteso in modo generalizzato a un’intera categoria professionale su base regionale. Analizziamo insieme la vicenda.

Il Caso: Indennità di Rischio e Contrattazione Collettiva

Una dottoressa, medico di medicina generale addetta al servizio di continuità assistenziale, aveva ottenuto un decreto ingiuntivo contro un’Azienda Sanitaria Locale (ASL) per il pagamento di un’indennità di rischio che l’ente aveva sospeso. Tale indennità era stata introdotta da un Accordo Integrativo Regionale (AIR) per compensare le particolari condizioni di disagio e pericolo del servizio.

L’ASL si era opposta al pagamento, e la Corte d’Appello le aveva dato ragione. Secondo i giudici di secondo grado, l’accordo regionale era invalido perché si poneva in contrasto con l’Accordo Collettivo Nazionale (ACN), il quale prevedeva un trattamento economico onnicomprensivo. In altre parole, la contrattazione nazionale non lasciava spazio a un compenso aggiuntivo generalizzato come quello previsto a livello regionale.

Di fronte a questa decisione, la dottoressa ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che l’accordo regionale fosse una legittima attuazione delle norme nazionali che consentono di remunerare attività particolarmente disagiate o pericolose.

Le Regole sull’Indennità di Rischio secondo la Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della dottoressa, confermando la decisione della Corte d’Appello. Il punto centrale della motivazione risiede nella distinzione tra un’indennità specifica e una generalizzata.

L’Accordo Collettivo Nazionale (ACN) consente effettivamente alla contrattazione regionale di definire “parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà”. Tuttavia, questo non significa dare carta bianca alle Regioni per introdurre compensi a pioggia.

La Corte ha stabilito che l’indennità di rischio prevista dall’accordo regionale in questione era illegittima perché veniva riconosciuta “in modo automatico ed indifferenziato” a tutti i medici della continuità assistenziale operanti sul territorio. Questa generalizzazione viola il criterio di specificità imposto dal contratto nazionale. Non è sufficiente affermare, in modo generico, che l’intero territorio regionale presenta condizioni di disagio. È necessario, invece, che l’indennità sia collegata a condizioni puntuali e verificabili, che possono variare da una sede di servizio all’altra.

I Limiti ai Tagli Unilaterali degli Enti Pubblici

Contemporaneamente, la Corte ha esaminato e respinto anche il ricorso incidentale presentato dall’ASL. L’azienda sanitaria sosteneva che le delibere regionali per il contenimento della spesa sanitaria giustificassero la sospensione del pagamento e avessero un’efficacia superiore rispetto alla disciplina collettiva.

Su questo punto, la Cassazione ha ribadito un principio consolidato: il rapporto convenzionale dei medici con il Servizio Sanitario Nazionale è disciplinato dagli accordi collettivi. Le esigenze di bilancio e di riduzione della spesa, pur legittime, non possono portare a una riduzione unilaterale del compenso da parte della Pubblica Amministrazione. Tali esigenze devono essere gestite nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione. Un atto unilaterale di riduzione del compenso è, pertanto, da considerarsi illegittimo.

Le Motivazioni della Decisione

La decisione della Corte si fonda su un attento bilanciamento di due principi fondamentali del diritto del lavoro pubblico. Da un lato, viene protetta la gerarchia delle fonti contrattuali: gli accordi integrativi regionali possono specificare e adattare le previsioni nazionali, ma non possono contraddirle o introdurre benefici non previsti e generalizzati. L’indennità di rischio è ammissibile solo se remunera un disagio concreto e specifico, non una presunta difficoltà estesa a un’intera regione. L’affermazione che tutto il territorio regionale fosse uniformemente rischioso è stata considerata apodittica e non dimostrata. Dall’altro lato, la Corte tutela la natura pattizia del rapporto di lavoro. Anche in un contesto di finanza pubblica, la Pubblica Amministrazione non può agire come un’autorità che impone unilateralmente le condizioni economiche. Il rapporto si svolge su un piano di parità e le modifiche devono passare attraverso il dialogo e la negoziazione sindacale.

Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione traccia una linea chiara: l’autonomia della contrattazione decentrata (regionale o aziendale) esiste, ma deve muoversi entro i confini stabiliti dalla contrattazione nazionale. Le indennità aggiuntive, come quella di rischio, sono legittime a condizione che siano strettamente ancorate a fattori specifici, misurabili e non presunti. Al contempo, viene riaffermato un baluardo a tutela dei lavoratori convenzionati: le difficoltà di bilancio della sanità pubblica non possono tradursi in tagli unilaterali ai compensi, essendo sempre necessario rispettare le procedure della negoziazione collettiva.

Un accordo regionale può introdurre un’indennità di rischio per tutti i medici di una categoria?
No. Secondo la Corte di Cassazione, un’indennità di rischio non può essere concessa in modo automatico e generalizzato a tutti i medici di una regione. Deve essere collegata a “particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà”, come previsto dal contratto collettivo nazionale, e non a una presunta rischiosità dell’intero territorio regionale.

L’Azienda Sanitaria può ridurre unilateralmente il compenso di un medico per esigenze di bilancio?
No. La Corte ha ribadito che le sopravvenute esigenze di riduzione della spesa pubblica non giustificano un atto unilaterale di riduzione del compenso. Tali esigenze devono essere affrontate nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva previste per il rapporto di lavoro convenzionato.

Perché l’indennità di rischio è stata considerata illegittima in questo caso?
È stata considerata illegittima perché l’accordo regionale la prevedeva in modo generalizzato per tutti i medici della continuità assistenziale, violando il principio di specificità richiesto dall’Accordo Collettivo Nazionale. Mancava un collegamento diretto tra il compenso e la valutazione di specifiche e particolari condizioni di disagio delle singole sedi di lavoro.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 3752 Anno 2023

176

Civile Ord. Sez. L Num. 3752 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 08/02/2023

ORDINANZA

sul ricorso 29924-2020 proposto da: da :

NOME COGNOME NOME, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME; in studio

– ricorrente –

principale –

contro

RAGIONE_SOCIALE AVEZZANO SULMONA L’AQUILA, in persona del Direttore pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME; AVEZ ZANO pro PIAZZA difesa

– controricorrente –

ricorrente incidentale nonchè contro

LA COGNOME NOME;

-ricorrentè principale -eQntroriwrrento incidentale –

avverso la sentenza n. 410/2020 della CORTE D’APPELLO di L’AQUILA, depositata il 23/07/2020 R.G.N. 108/2020;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12/01/2023 dal AVV_NOTAIO COGNOME. di NOME

RILEVATO

che, con sentenza del 23 luglio 2020, la Corte d’Appello d L’RAGIONE_SOCIALE, in riforma della decisione resa dal Tribunale Avezzano sull’opposizione proposta dalla RAGIONE_SOCIALE avverso il decreto ingiuntivo ottenuto da NOME COGNOME, medico di medicina generale convenzionato con la RAGIONE_SOCIALE per l’esercizio della professione di medico di base, relativamente al pagamento, quale medico addetto al servizio di continuità assistenziale, dell’indenni rischio, demandate alla contrattazione integrativa regional che la RAGIONE_SOCIALE aveva sospeso o ridotto sulla base di quanto previsto dalla finanziaria del 2005 circa il contenimento del spesa sanitaria, revocato il decreto ingiuntivo rigettava domanda relativa al pagamento delle differenze retributive riconosciute dal primo giudice a titolo di indennità di rischio
che la decisione della Corte territoriale discende dall’a questa ritenuto infondata la pretesa relativa al pagament dell’indennità di rischio, che, quale compenso aggiuntivo, no rientra tra le voci componenti il trattamento economico de medico convenzionato, qualificato dall’Accordo Collettivo Nazionale del 2005 onnicomprensivo;

che per la cassazione di tale decisione ricorre la dott.NOME COGNOME, affidando l’impugnazione a tre motivi cui resis con controricorso la RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, L’RAGIONE_SOCIALE, che a sua volta, propone ricorso incidentale articolato su motivi cui resiste, con controricorso, la dott.NOME COGNOME

CONSIDERATO

che il primo motivo del ricorso principale è formulat denunciando la violazione e falsa applicazione (art. 360 n. c.p.c.) del combinato disposto dell’art. 4, co. 9, L. 412/1 (come modificato dall’art. 52, co. 27, L. 289/2002) e dell’a 40 d. Igs. 165/2001, nonché la violazione e falsa applicazion

dell’art. 45 d. Igs. 165/2001, 8 d. Igs. 502/1992 e 48 833/1978 e con esso si sostiene che erroneamente, per ritenere l’invalidità della contrattazione integrativa, s fatto riferimento ai predetti artt. 8 e 48, in quanto non sol contrattazione nazionale poteva autorizzare quella regionale a prevedere compensi ulteriori, ma l’art. 45 d. Igs. 165/200 prevedeva espressamente che potessero essere stabiliti compensi accessori collegati all’effettivo svolgimento d attività particolarmente disagiate ovvero pericolose o dannose per la salute, senza contare che la normativa integrativa no aveva in alcun modo violato vincoli o limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge;
che il secondo motivo assume la violazione e falsa applicazione del combinato disposto degli artt. 8, co.2, 14, c 7, 14, co. 9 e 72 dell’Accordo Collettivo Nazionale di Medicina Generale del 2005, sostenendo che le predette norme non vieterebbero la corresponsione ai medici di continuità assistenziale di indennità legata alle caratterist geografiche del territorio o alle particolari caratterist strutturali delle sedi, ben potendosi tali condizioni ripor agli incentivi di struttura (art. 8, co. 2, ACN), mentr onnicomprensività di cui all’art. 72 non potrebbe esser ritenuta preclusiva della corresponsione della indennità rischio;
che il predetto il motivo si sviluppa poi richiamando condizioni orogeografiche del territorio e le pessime condizion in cui si trovavano tutte le sedi, sotto il profilo della sicur

che il terzo motivo è formulato denunciando la violazione eo falsa applicazione dell’art. 1362 c.c. in relazione all’ar dell’RAGIONE_SOCIALE del 2006, contestando il fatto che quest’ultima non possa essere intesa quale disposizione attuativa dell’art. 14, co. 9, senza indagare la reale intenz

delle parti, alla luce del comportamento complessivo di esse anche posteriore alla conclusione del contratto, mentre una corretta applicazione dei criteri ermeneutici avrebbe condotto a riconoscere che l’indennità di rischio andava a remunerare espressamente le condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività convenzionata, essendo i medici di continuità assistenziale notoriamente, nella Regione RAGIONE_SOCIALE, costretti a lavorare in sedi non idonee prive della maggior parte dei presidi di sicurezza richiesti dalla contrattazione e dalle direttive ministeriali;
che tutti gli esposti motivi del ricorso principale, i quali, i quanto strettamente connessi, possono essere qui trattati congiuntamente, devono ritenersi infondati;

che questa S.C. ha già affermato il principio, qui da ribadire, secondo cui «in tema di rapporto di lavoro dei medici di medicina generale e dei pediatri di libera scelta, l’art. 2-nonies del d. I. 29 marzo 2004, n. 81, convertito in legge 26 maggio 2004, n. 138, rimette agli accordi nazionali ivi previsti, anche attraverso il richiamo all’articolo 4, comma 9, della legge 30 dicembre 1991, n. 412 e quindi al sistema comune del pubblico impiego contrattualizzato ivi contenuto, la disciplina della contrattazione di ambito regionale ed aziendale, sicché la contrattazione collettiva decentrata non può validamente disporre in senso contrastante rispetto a quanto stabilito in ambito nazionale; è pertanto nulla la previsione di cui all’art. 13 dell’Accordo Integrativo Regionale per la Regione RAGIONE_SOCIALE del 9.8.2006, con cui, a fronte di una disciplina dell’Accordo Collettivo Nazionale 20.1.2005, che consente di valorizzare, anche a fini incentivanti, specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività, è stato previsto in modo generalizzato un compenso aggiuntivo orario (indennità di rischio) per tutti i medici di continuità assistenziale operanti
sul territorio regionale» (C. 29137/2022) e ciò sul presupposto – si riporta testualmente dal citato precedente che «l’art. 8 dell’ACN individua, nel definire la struttura dei compensi, tra gli incentivi, quelli «di processo» (comma 2, lett. b) che effettivamente potrebbero riferirsi anche alle particolarità nell’esecuzione di certe prestazioni assistenziali e che rientrano tra quelli il cui riconoscimento è riservato – a titolo retributivo, perché di remunerazioni si tratta, per quanto conseguenti a modalità particolari di svolgimento o difficoltà della prestazione – dall’art. 4 lett. j) del medesimo ACN alla contrattazione regionale, in un contesto in cui le misure dei compensi «in rapporto al tipo di attività svolte» sono rimesse dall’art. 14, co. 7, del medesimo ACN, sempre alla contrattazione regionale” e che «al contempo l’art. 14 del medesimo ACN, individuando i contenuti demandati alla contrattazione regionale, con il fine di cogliere le specificità locali (comma 2), nel successivo comma 9 stabilisce che, rispetto ai compensi, “nell’ambito degli accordi regionali possono essere definiti parametri di valutazione di particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà di espletamento dell’attività convenzionale”»; Corte di Cassazione – copia non ufficiale
che in quella sede si è sottolineato – e ciò vale anche per la sentenza qui impugnata, stante l’identità di contenuti sul punto – il fatto che «la Corte territoriale ha ben evidenziato ed in ciò sta una ratio decidendi del tutto logica e sufficiente a sorreggere la statuizione finale da essa assunta – come il livello regionale nel caso di specie abbia riconosciuto il compenso aggiuntivo dell’indennità di rischio, per i medici della continuità assistenziale, «in modo automatico ed indifferenziato» – si cita testualmente dalla sentenza di appello – per tutti coloro «che svolgono tale attività convenzionale nel territorio abruzzese», laddove la
prestazione presenta «caratteristiche indefettibili, comuni a tutto il territorio italiano», in violazione quindi del criterio specificità («particolari e specifiche condizioni di disagio e difficoltà») attraverso cui l’ACN definisce gli interventi da esso demandati alla contrattazione regionale»;

che neppure può essere avallata la tesi, esposta nel ricor per cassazione, secondo cui la contrattazione regionale esprimerebbe l’apprezzamento di merito per cui tutto il territorio abruzzese sarebbe caratterizzato da condizion idonee a giustificare quel rischio, per giunta in mod diffusamente differenziato per tutti i medici di continui assistenziale della Regione, rispetto a ciò che accade nel res del Paese;

che si tratta infatti di assunto apodittico e tutt’alt notorio, oltre che smentito dalle valutazioni di fatto svo dalla Corte territoriale, considerazioni rispetto alle quali assumono portata decisiva in senso contrario, anche ai sensi dell’art. 360 n. 5 c.p.c. e per la loro genericità, le circo addotte sul trovarsi gli ambulatori e le strutture dissemin sull’intero territorio e «talvolta» in zone di montagna o impervie, non potendosi riferire ad un insindacabile scelta “merito” ciò che attiene ad un dato di fatto, se vi un’incoerenza rispetto all’effettiva realtà, la q palesemente non consente di affermare che le condizioni territoriali dell’intera Regione fossero invariabilmente tal giustificare una uniforme valutazione del menzionato disagio e rischio;
che non diversamente, è puramente affermato che la scelta di attribuire quell’indennità fosse consequenziale alle condizio delle sedi di RAGIONE_SOCIALE, asserite come insicure e non dotate delle misure prevenzionistiche necessarie, senza distinzione alcuna tra sede e sede e senza che – come

indirettamente ammette la stessa ricorrente, a pag. 13 penultimo periodo, del ricorso – quelle condizioni giustificazioni fossero state esplicitate nell’accordo appun come ragioni del riconoscimento del beneficio economico;

che anche tale assunto è in effetti apodittico e l’ulter insistenza su di esso in memoria, sulla base del contenuto d una ricognizione sindacale delle condizioni dei presidi d sicurezza del 2017, oltre a presentare elementi di tardivit perché la memoria finale non consente di integrare i motivi di ricorso (C. 8939/2021; C. 3780/1015; C. 26670/2014), ha comunque la connotazione propria di una nuova lettura dei dati di merito, inammissibile in sede di legittimità (C., S 34476/2019; C., SU, 24148/2013), oltre che non strettamente necessitata e ben difficilmente suffragabile foss’anche solo per il dato cronologico, nel momento in cui da una ricognizione del 2017 si intenderebbe trarre argomenti per interpretare il senso e la volontà contrattuale un’attribuzione economica di un AIR del 2006;
che, quanto al ricorso incidentale, è a dirsi come con il pri motivo la RAGIONE_SOCIALE, nel denunciare la violazione e falsa applicazione degli artt. 1, commi 173 176, 178 e 180, I. n. 311/2002, 6 dell’Intesa Stato/Region del 23.3.2005, 1, commi 278 e 281, I. n. 266/2005, 1, comma 796, lett. 13)’ I. n. 296/2006 e 12 Preleggi, i relazione agli artt. 1399, 1418, 1419 e 1374 c.c., lamenti carico della Corte territoriale il disconoscimento della natu autoritativa delle delibere della Regione e commissarial intervenute a contenimento della spesa sanitaria e perci suscettibili di efficacia derogatoria della disciplina collettiv
che, con il secondo motivo, la violazione e falsa applicazion dell’art. 1326 c.c. è prospettata in relazione al carat facoltativo delle prestazioni implicanti la corresponsione del

indennità oggetto di causa, sostenendosi che l’aver scelto di rendere le prestazioni a fronte dell’intervenuta modifica delle condizioni remunerative presupponeva l’implicita accettazione delle nuove condizioni;

che, con il terzo motivo, si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 40 e 40 bis d.lgs. n. 165/2001 per non aver la Corte territoriale dato rilievo a quanto ivi previsto circa l’inapplicabilità della disciplina contrattuale implicante oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale qualora dai contratti integrativi derivino costi non rispettosi dei vincoli di bilancio;

che tutti gli esposti motivi, i quali, in quanto strettamente connessi, possono essere qui trattati congiuntamente, si rivelano infondati, in quanto questa RAGIONE_SOCIALE.C. si è già ripetutamente pronunciata, con sentenze alla cui motivazione si rinvia, anche ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c., nell quali si è espresso, a partire da Cass. 3 maggio 2021, n. 11566 (poi seguita da diverse pronunce conformi e mai contraddette), il principio per cui “il rapporto convenzionale dei pediatri di libera scelta e dei medici di medicina generale con il sRAGIONE_SOCIALE è disciplinato, quanto agli aspetti economici, dagli accordi collettivi nazionali e integrativi, ai quali devono conformarsi, a pena di nullità, i contratti individuali, ai sensi degli artt. 48 della I. n. 833 del 1978 e 8 del °figs. n. 502 del 1992. Ne consegue che tale disciplina non può essere derogata da quella speciale prevista per il rientro da disavanzi economici e che le sopravvenute esigenze di riduzione della spesa devono essere fatte valere nel rispetto delle procedure di negoziazione collettiva e degli ambiti di competenza dei diversi livelli di contrattazione, dovendo pertanto considerarsi illegittimo l’atto unilaterale di riduzione del compenso adottato dalla P.A., posto che il rapporto convenzionale si svolge su un
piano di parità ed i comportamenti delle parti vanno valutati secondo i principi propri che regolano l’esercizio dell’autonomia privata”;

che il ricorso principale ed il ricorso incidentale vanno rigettati, con compensazione delle spese in ragione della reciproca soccombenza;

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso principale ed il ricorso incidentale e compensa tra le parti le spese del presente giudizio di legittimità.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente principale e della ricorrente incidentale dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per i rispettivi ricorsi a norma del comma 1 bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 12.1.2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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