Indennità di esproprio: terreno e vincoli urbanistici

Una società immobiliare si è vista espropriare un terreno per la realizzazione di un polo logistico. La Corte d’Appello ha negato la natura edificabile del terreno, riducendo l’indennità di esproprio. La Corte di Cassazione ha annullato questa decisione, stabilendo che un terreno destinato a opere pubbliche può essere considerato edificabile se i privati avessero potuto realizzare la stessa infrastruttura. Il caso è stato rinviato per una nuova valutazione del valore del terreno e della relativa indennità di esproprio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 26 ottobre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di Esproprio e Natura Edificabile dei Terreni: La Cassazione Fa Chiarezza

La determinazione della corretta indennità di esproprio rappresenta uno dei nodi più complessi e dibattuti nel diritto immobiliare e amministrativo. La questione centrale è stabilire il giusto valore di un terreno sottratto a un privato per pubblica utilità. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 2505/2024, interviene su un aspetto cruciale: come qualificare un terreno destinato a infrastrutture pubbliche? Può essere considerato edificabile, con un conseguente aumento del suo valore, o la sua destinazione pubblica ne azzera la potenziale vocazione edificatoria privata? Analizziamo la vicenda e le importanti conclusioni dei giudici.

Il Caso: Esproprio per un Polo Logistico e la Contesa sul Valore

Una società immobiliare aveva subito l’esproprio di alcuni terreni destinati alla realizzazione di un polo logistico. Nel 2008, la società aveva adito la Corte d’Appello contestando la stima provvisoria dell’indennità, sostenendo che i terreni dovessero essere valutati come aree edificabili e non agricole.

La situazione si era complicata quando, in corso di causa, la società era venuta a conoscenza del fatto che una stima definitiva era già stata redatta dalla Commissione provinciale prima dell’inizio del giudizio. La società aveva quindi promosso una seconda azione, sostenendo che l’ente espropriante, non avendo contestato tale stima entro 30 giorni, fosse decaduto dal diritto di farlo. L’ente, un’azienda di trasporti, si era difeso eccependo, tra le altre cose, la propria carenza di legittimazione passiva a seguito della cessione del ramo d’azienda ferroviario.

La Decisione della Corte d’Appello: Terreno Non Edificabile

La Corte d’Appello di Bologna aveva unito le cause e, nel merito, aveva dato torto alla società immobiliare. I giudici di secondo grado avevano affermato che i terreni in questione non possedevano una vocazione edificatoria per l’iniziativa privata. La loro edificabilità era considerata esclusivamente ‘pubblica’, legata alla natura infrastrutturale e di servizio delle opere ferroviarie previste. Di conseguenza, il valore doveva essere calcolato senza tenere conto di un potenziale sviluppo immobiliare privato, portando a una drastica riduzione dell’indennità di esproprio.

L’Analisi della Cassazione sull’indennità di esproprio

La società immobiliare ha impugnato la sentenza di secondo grado davanti alla Corte di Cassazione, sollevando tre motivi di ricorso. La Suprema Corte ha rigettato i primi due ma ha accolto il terzo, quello decisivo, cassando la sentenza e rinviando il caso per un nuovo esame.

Irrilevanza della Stima Definitiva in Corso di Causa

La Corte ha chiarito un importante principio processuale. Una volta che un proprietario avvia un giudizio per la determinazione dell’indennità (anche se basato su una stima provvisoria), l’oggetto della causa diventa l’accertamento del ‘quantum’ dovuto. Qualsiasi stima definitiva prodotta dalla Commissione provinciale dopo l’inizio del giudizio diventa irrilevante. Il procedimento giudiziario, infatti, ‘assorbe’ e supera la valutazione amministrativa. La decisione del giudice prevarrà in ogni caso, rendendo superflua una specifica opposizione alla stima definitiva da parte dell’ente espropriante.

Il Punto Cruciale: Vincolo Espropriativo e Vocazione Edificatoria

Sul terzo motivo, la Cassazione ha censurato la decisione della Corte d’Appello. Affermare in modo apodittico che un’area destinata a infrastrutture pubbliche è per definizione non edificabile da privati è un errore. La Corte ha precisato che un vincolo urbanistico non esclude la vocazione edificatoria del suolo se la destinazione prevista può essere realizzata anche tramite iniziativa privata.

Le motivazioni della Suprema Corte

La motivazione centrale della Cassazione risiede nella distinzione tra la mera destinazione pubblica di un’area e la concreta possibilità che l’opera sia realizzata da soggetti privati. Nel caso di specie, si trattava di un polo logistico, un’infrastruttura che, in linea di principio, può essere costruita e gestita anche da operatori privati. La Corte d’Appello, secondo i giudici di legittimità, avrebbe dovuto verificare ‘in concreto’ se la disciplina urbanistica specifica consentisse o meno la realizzazione di quel tipo di infrastruttura anche a iniziativa privata. Limitarsi a constatare la natura pubblica dell’opera e la sua collocazione vicino a una linea ferroviaria non era sufficiente per escludere la natura edificabile del terreno e, di conseguenza, per negare una più alta indennità di esproprio.

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza ha rilevanti implicazioni pratiche per tutti i proprietari di immobili soggetti a procedure di esproprio. Il principio affermato è chiaro: la qualificazione di un terreno come edificabile ai fini dell’indennità di esproprio non può essere esclusa a priori solo perché l’area è destinata a un’opera di pubblica utilità. È necessario un esame più approfondito, che verifichi se la normativa urbanistica consenta anche a un privato di realizzare quel tipo di opera. Questa decisione rafforza il diritto del proprietario a ottenere un ‘giusto ristoro’ che rifletta l’effettivo potenziale economico del bene, anche quando questo è destinato a soddisfare un interesse pubblico.

Quando un terreno destinato a un’opera pubblica può essere considerato edificabile ai fini dell’indennità di esproprio?
Un terreno destinato a un’opera di interesse pubblico può essere considerato edificabile se l’opera stessa (in questo caso, un polo logistico) avrebbe potuto essere realizzata anche da un’iniziativa privata, secondo la concreta disciplina urbanistica. La sola destinazione a infrastruttura pubblica non basta a escluderne la natura edificatoria.

Se viene avviata una causa per determinare l’indennità di esproprio provvisoria, cosa succede se nel frattempo viene comunicata la stima definitiva?
Secondo la Corte, una volta che il giudizio per la determinazione dell’indennità è iniziato, esso ‘assorbe’ la questione. La stima definitiva comunicata in corso di causa diventa irrilevante, poiché la decisione finale spetterà al giudice, che determinerà il valore del bene indipendentemente dalle stime della commissione.

La cessione di un ramo d’azienda libera l’azienda cedente dai debiti preesistenti, come quello per un’indennità di esproprio?
No. In base all’art. 2560 c.c., chi cede un’azienda non è liberato dai debiti sorti prima del trasferimento, a meno che i creditori non diano il loro consenso. Pertanto, l’azienda cedente rimane responsabile per l’indennità di esproprio.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 2505 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 2505 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 26/01/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 31696/2018 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrente-

Contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante, elettivamente domiciliata in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME rappresentata e difesa dagli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) -controricorrente- avverso la SENTENZA di CORTE D’APPELLO BOLOGNA n. 2318/2018 depositata il 18/09/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 14/12/2023 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Con una prima citazione dell’anno 2008, l’RAGIONE_SOCIALE sulla premessa che il decreto di esproprio dei suoi terreni, in data 10 dicembre 2007, era stato emesso quando la competente Commissione provinciale non ne aveva ancora stimata l’indennità definitiva, ma solo reso una stima provvisoria, ha chiesto alla Corte d’appello la determinazione del valore del bene, come area edificabile anziché agricola. La causa è stata poi riunita con altra, promossa con citazione del 2009, con la quale la RAGIONE_SOCIALE NOME, premesso di avere saputo solo nel corso della consulenza disposta nel primo giudizio che la Commissione provinciale aveva redatto la propria stima definitiva fin dal 15 ottobre 2007 (vale a dire prima della citazione) e che la convenuta ne era a conoscenza sin dal 6 giugno 2008, aveva eccepito la decadenza della azienda consortile dal diritto di contestarla per non averla opposta nel termine di 30 giorni.
La Corte d’appello, in via preliminare, esamina la questione se la convenuta avesse o meno accettato la stima definitiva della Commissione provinciale (seconda citazione) sulla quale la convenuta aveva eccepito la propria carenza di legittimazione passiva per effetto del conferimento, in data 29 dicembre 2008, del proprio ramo aziendale ferroviario ad altra società.

La Corte d’appello, pur ritenendo fondata l’eccezione di carenza di legittimazione passiva perché a quella data la RAGIONE_SOCIALE non era più titolare dei rapporti compresi nel ramo aziendale ferroviario, la qualifica ‘vana’, perché la questione dell’accettazione o meno della stima appartiene essenzialmente alla lite sulla determinazione della indennità di esproprio (prima citazione). La Corte esamina quindi il merito, considerando la lite unica e il contraddittorio correttamente instaurato e osserva
che non può dirsi che la ACT abbia accettato la stima definitiva (50 € al metro quadro) perché la conoscenza della valutazione della Commissione è avvenuta quando ormai pendeva il giudizio per la determinazione dell’indennità e in questo giudizio la convenuta si era già costituita, resistendo. La Corte esclude quindi che vi sia stato esproprio parziale e afferma che la condizione urbanistica al momento dell’esproprio non dava ai terreni altra edificabilità che quella relativa all’opera pubblica, né conferivano edificabilità le norme urbanistiche anteriori; rileva che l’edificabilità prevista dalla variante per le zone dove erano inclusi i terreni di cui si discute è solo pubblica, per la natura infrastrutturale e di servizio delle opere edificabili FB1.b e FB1.c (infrastrutture ferroviarie), sottratta all’iniziativa privata e limitata alle opere per le quali è stato disposto l’esproprio. Di conseguenza, il giudice d’appello ritiene non condivisibile la stima del consulente né quella della Commissione provinciale, poiché ragionata sull’edificabilità, e quindi provvede con sentenza parziale dichiarando la carenza di legittimazione passiva dell’RAGIONE_SOCIALE, limitatamente alla citazione del 21 maggio 2009, accertando e dichiarando l’inedificabilità dei terreni in questione e dispone una nuova consulenza.
Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione l’RAGIONE_SOCIALE affidandosi a tre motivi. Si è costituita con controricorso l’RAGIONE_SOCIALE. Entrambe le parti hanno depositato memoria. La causa è stata trattata all’udienza camerale non partecipata del 14 dicembre 2023.

RITENUTO CHE

1. -Con il primo motivo del ricorso si lamenta la violazione degli artt.111 c.p.c. e 2560 c.c.. La ricorrente deduce che la ACT non poteva essere considerata non legittimata

passivamente nella seconda controversia perché l’alienante dell’azienda non è liberato dai debiti inerenti l’esercizio dell’azienda ceduta, anteriori al trasferimento. Nel caso di specie si tratta di un debito per indennità di espropriazione antecedente alla intervenuta cessione.

2. -Con il secondo motivo del ricorso si lamenta la violazione dell’art 54 del DPR 816 del 2001 e dell’art. 29 del D.lgs. n. 150 del 2011. La parte ricorrente premette che in questo caso non si applica la giurisprudenza della Suprema Corte secondo la quale la stima definitiva intervenuta in corso di causa è irrilevante, perché la Commissione ha effettuato la stima prima che la causa di opposizione alla indennità provvisoria fosse instaurata e che almeno dal 30 maggio 2008 la ACT conosceva la stima definitività, non opponendola, sicché l’indennità così stimata non era più contestabile.
-I motivi possono esaminarsi congiuntamente e sono infondati.

Per quanto sia corretto il rilievo che ai sensi dell’art.2560 c.c. in caso di trasferimento di azienda l’alienante non è liberato dai debiti, inerenti all’esercizio dell’azienda ceduta, anteriori al trasferimento, se non risulta che i creditori vi hanno consentito, e pertanto deve ritenersi sussistente la legittimazione passiva della ACT anche nel secondo giudizio, l’effettiva ragione decisoria esposta dalla Corte d’appello è un’altra, e cioè che la questione sia irrilevante; in quanto tale, è indifferente che sia fondata o meno.
La Corte di merito basa la propria decisione sul rilievo che, proposta l’opposizione alla stima, anche se provvisoria, si è instaurato un giudizio diretto alla determinazione della indennità e del quantum definitivamente dovuto all’espropriato. Questo rilievo è conforme al principio espresso nella giurisprudenza di

questa Corte, secondo il quale il giudizio di opposizione alla stima davanti alla corte d’appello, qualora si tratti di stima provvisoria, serve a far dichiarare giudizialmente l’indennità dovuta, senza necessità di dovere attendere la determinazione definitiva della stima (Cass. n. 13405 del 28/04/2022; Cass. n. 5518 del 06/03/2017).

La giurisprudenza di questa Corte ha anche affermato che nel giudizio introdotto dall’espropriato per la determinazione della indennità di espropriazione, il giudice deve procedere alla determinazione del “quantum” dell’indennità sulla base dei parametri normativi vigenti e ritenuti applicabili, indipendentemente non solo dalle deduzioni delle parti al riguardo, ma anche dai criteri seguiti dall’espropriante nel formulare l’offerta dell’indennità provvisoria, nonché da quelli adottati nel compiere la stima da parte della Commissione provinciale; ne consegue che la stima ad opera di tale Commissione, ove intervenuta nel corso del giudizio, è inidonea ad influenzare l’azione giudiziaria già intrapresa e non può acquistare carattere definitivo -per cui non abbisogna della proposizione di alcuna opposizione -né incidere sulle autonome determinazioni da operarsi in sede giudiziaria, e che lo stesso giudice può liquidare l’indennità in misura inferiore a quella pretesa (o con criteri meno favorevoli) senza incorrere nel vizio di ultrapetizione. (Cass. n. 1701 del 27/01/2005; in senso conforme Cass. n. 4369 del 10/02/2022).
Vero è che in questo caso la stima definitiva non è intervenuta in corso di causa ma era stata determinata in data anteriore alla proposizione dell’odierno giudizio; il fatto sopravvenuto è la conoscenza, acquisita in corso di causa dall’odierna ricorrente, della determinazione della stima definitiva. Tuttavia, diversamente da quanto deduce la parte

ricorrente, questa circostanza non rende inapplicabile al caso di specie i principi sopra richiamati. Deve infatti considerarsi che questi principi sono stati espressi in ragione di quella che è la natura del giudizio di opposizione alla stima, sia essa provvisoria che definitiva. Con detto giudizio, infatti, si instaura una controversia diretta non già all’annullamento dell’atto con il quale la stima provvisoria o definitiva è stata determinata, ma all’accertamento e quantificazione dell’indennità dovuta al soggetto espropriato.
Per questa ragione è irrilevante che la stima definitiva intervenga in corso di causa, poiché è già pendente controversia, che, pur se denominata opposizione alla stima provvisoria, ha per oggetto il diritto e non l’atto, e conduce ad una decisione che supera anche la determinazione della stima definitiva. Di conseguenza, è irrilevante anche che la stima definitiva sia stata determinata prima nella instaurazione del giudizio di opposizione alla stima provvisoria, perché comunque un giudizio diretto a determinare il quantum è già stato radicato davanti al giudice ordinario, la cui decisione prevarrà in ogni caso sulla quantificazione resa dalla Commissione; ed è con riferimento alle difese spiegate in questo giudizio dall’ente espropriante che deve valutarsi se esso si è opposto e in che termini alla quantificazione della indennità pretesa dal soggetto espropriato.
3.1. -La pendenza del giudizio di opposizione alla stima provvisoria assorbe dunque la questione della stima definitiva – sia che essa intervenga in corso di causa, sia che sia intervenuta anteriormente -con la conseguenza che l’atto di stima definitiva non esige (specifica ed ulteriore) opposizione da parte dell’ente espropriante, se esso, costituendosi nel già pendete giudizio di opposizione alla stima provvisoria, ha già

manifestato le sue ragioni di opposizione alle pretese avanzate dal soggetto espropriato.

La decisione della Corte d’appello resiste dunque alle prime due censure.

4. -Con il terzo motivo del ricorso si lamenta la violazione dell’art.32 del DPR 327/2001 (TUE). Il ricorrente deduce che il vincolo apposto ai terreni era conformativo e non espropriativo e che le costruzioni del polo logistico potevano essere fatte anche da privati.

Il motivo è fondato.

Sul punto la Corte d’appello si è limitata apoditticamente ad affermare che l’edificabilità prevista dalla variante per le zone dove erano inclusi i terreni di cui si discute è solo pubblica, per la natura infrastrutturale e di servizio delle opere edificabili FB1.b e FB1.c e per la collocazione nelle immediate vicinanze della linea ferroviaria. Tuttavia la circostanza che il terreno sia destinato alla realizzazione di infrastrutture di interesse pubblico (nella fattispecie, come esposto in atti, ad opere a potenziamento dello scalo merci Dinazzano, tra cui anche edifici e servizi) non è idonea ad escludere, di per sé, che le opere possano essere realizzate dall’iniziativa privata, ma occorre verificare in concreto se effettivamente quel tipo di infrastruttura poteva anche essere realizzata dai privati.
Deve qui ricordarsi che, ove la previsione urbanistica introduca una destinazione realizzabile anche ad iniziativa privata, non può parlarsi di vincolo e, dunque, non può escludersi la vocazione edificatoria del suolo (Cass. n. 11729/2003); rimangono perciò inclusi nella categoria dei terreni a vocazione edificatoria legale quelli in cui l’edificazione, sia pure a tipologia vincolata, sia consentita all’iniziativa privata, in base alla concreta disciplina e destinazione urbanistica

attribuita all’area (Cass. n. 404/2010, si veda anche in tema di piastre logistiche Cass. n. 7328 del 14/03/2023).

Ne consegue, in accoglimento del terzo motivo del ricorso, respinti il primo e il secondo, la cassazione della sentenza impugnata e il rinvio alla Corte d’appello di Bologna in diversa composizione per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

Accoglie il terzo motivo del ricorso, respinti il primo e il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di Bologna in diversa composizione per un nuovo esame e per la liquidazione delle spese anche del giudizio di legittimità

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della prima

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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