Indennità di esproprio: quando si può chiedere?

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di alcuni proprietari terrieri che chiedevano l’indennità di esproprio per un loro fondo. Il terreno era stato incluso in un piano di lottizzazione con un vincolo preordinato all’esproprio, ma l’amministrazione non aveva mai emesso il decreto né occupato l’area. La Corte ha stabilito che la richiesta di indennità è prematura in assenza di un formale decreto di esproprio. Ha inoltre escluso l’applicabilità dell’istituto dell’acquisizione sanante, poiché mancano i presupposti dell’occupazione illecita e del successivo provvedimento amministrativo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 dicembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di esproprio: quando si può realmente richiederla?

L’indennità di esproprio rappresenta un diritto fondamentale per chi subisce la sottrazione di un bene per pubblica utilità. Tuttavia, il percorso per ottenerla è scandito da precise tappe procedurali. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha ribadito un principio cruciale: la semplice apposizione di un vincolo su un terreno non è sufficiente per far sorgere il diritto a ricevere tale indennità. Vediamo nel dettaglio la vicenda e le conclusioni dei giudici.

I Fatti del Caso: Un Terreno Bloccato dal Piano Urbanistico

La controversia nasce dalla situazione di alcuni proprietari di un vasto fondo, inserito in un piano di lottizzazione approvato dal Comune. Il piano destinava la loro area a standard urbanistici, imponendo di fatto un vincolo preordinato all’esproprio. Sebbene il piano fosse stato approvato e altri lotti fossero stati sviluppati (con la costruzione di un supermercato che ha esaurito la volumetria edificabile della zona), il procedimento di esproprio relativo al fondo dei ricorrenti era rimasto in uno stato di stallo. Il Comune, infatti, non aveva mai emesso un formale decreto di esproprio né aveva preso possesso del terreno. Di fronte a questa inerzia, i proprietari si sono rivolti al tribunale per ottenere la condanna dell’ente al pagamento dell’indennità di esproprio.

La Decisione della Corte d’Appello: Domanda Inammissibile per Carenza d’Interesse

La Corte d’Appello aveva già respinto la richiesta, dichiarandola inammissibile per difetto d’interesse. Secondo i giudici di merito, la domanda dei proprietari equivaleva a un’opposizione alla stima dell’indennità, un’azione legale che può essere intrapresa solo dopo la notifica del decreto di esproprio. Poiché tale atto non era mai stato emanato e il fondo era rimasto nel libero godimento dei proprietari, non sussisteva un interesse attuale e concreto a richiedere l’indennità. La Corte d’Appello aveva inoltre specificato che, una volta scaduto il vincolo quinquennale, il terreno sarebbe rientrato nelle cosiddette “zone bianche”, e i proprietari avrebbero potuto chiedere una nuova classificazione urbanistica.

L’analisi della Cassazione sulla indennità di esproprio

La Suprema Corte ha confermato la decisione di inammissibilità, rigettando tutti i motivi di ricorso presentati dai proprietari. L’ordinanza offre chiarimenti fondamentali sui presupposti necessari per agire in giudizio.

Le motivazioni

La Cassazione ha smontato la tesi dei ricorrenti, che tentavano di qualificare la loro azione come una richiesta di indennizzo per “acquisizione sanante” ai sensi dell’art. 42-bis del Testo Unico Espropriazioni. I giudici hanno sottolineato che questo istituto presuppone due elementi imprescindibili, entrambi assenti nel caso di specie:

1. L’utilizzazione dell’immobile senza titolo: il bene deve essere stato materialmente occupato e trasformato dalla Pubblica Amministrazione.
2. L’emissione di un decreto di acquisizione sanante: un atto con cui l’amministrazione decide di regolarizzare la situazione e acquisire formalmente la proprietà.

Nel caso esaminato, non solo non vi era stata alcuna occupazione, ma non era stato neppure allegato che l’ente avesse emesso tale provvedimento. Pertanto, la domanda non poteva che essere interpretata come una prematura richiesta di indennità di esproprio.

La Corte ha anche respinto l’argomento secondo cui la perdita di valore del fondo, causata dalla realizzazione del piano di lottizzazione sugli altri terreni, costituisse un pregiudizio sufficiente a giustificare la richiesta. Tale perdita di valore, hanno osservato i giudici, non integra i presupposti per l’indennità di esproprio né per l’indennizzo da acquisizione sanante. Si tratta di un pregiudizio che, al più, potrebbe essere ristorato attraverso altri strumenti, come l’indennizzo per reiterazione del vincolo, ma non con l’azione intentata.

Le conclusioni

L’ordinanza della Cassazione rafforza un principio cardine del diritto espropriativo: il diritto all’indennità di esproprio sorge solo al termine di un procedimento amministrativo ben definito, che culmina con l’emissione del decreto di esproprio. La sola imposizione di un vincolo, pur limitando le facoltà del proprietario, non è sufficiente a fondare una pretesa economica di questo tipo. I proprietari i cui beni sono soggetti a vincoli urbanistici devono attendere gli atti formali dell’amministrazione (decreto di esproprio o, in caso di illecito, decreto di acquisizione sanante) prima di poter agire in giudizio per la determinazione dell’indennità.

È possibile chiedere l’indennità di esproprio se il Comune ha approvato un piano che vincola un terreno ma non ha ancora emesso il decreto di esproprio?
No, la Corte di Cassazione ha stabilito che la domanda è prematura. L’interesse a chiedere la determinazione dell’indennità sorge solo a seguito della notifica del decreto di esproprio, che è l’atto che trasferisce la proprietà del bene.

Se un terreno perde valore a causa di un piano urbanistico, si può chiedere un indennizzo ai sensi dell’art. 42-bis (acquisizione sanante)?
No. La Corte ha chiarito che l’applicazione dell’art. 42-bis richiede non solo l’utilizzo del bene senza un titolo valido, ma anche l’emissione di un apposito decreto di acquisizione da parte dell’amministrazione. La semplice perdita di valore non è sufficiente.

Cosa succede a un terreno quando scade il vincolo preordinato all’esproprio di cinque anni senza che sia stato avviato il procedimento?
Secondo l’ordinanza, alla scadenza del vincolo, il fondo viene assoggettato al regime delle cosiddette “zone bianche”, ovvero aree prive di una specifica disciplina urbanistica. I proprietari hanno quindi la facoltà di chiedere all’amministrazione una nuova classificazione urbanistica per l’area.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 25101 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 25101 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 18/09/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 22250/2023 R.G. proposto da RAGIONE_SOCIALE, in proprio ed in qualità di procuratore di RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE NOME, e RAGIONE_SOCIALE, rappresentati e difesi dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO; -ricorrenti –

contro

COMUNE DI SASSARI, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dagli AVV_NOTAIO, NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e NOME COGNOME, che hanno indicato il seguente indirizzo di posta elettronica certificata:

;

CONSORZIO DI URBANIZZAZIONE LI PUNTI SUD EST;

-intimato -avverso l’ordinanza della Corte d’appello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, n. 2195/23, depositata il 28 luglio 2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 11 luglio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. NOME, NOME, NOME ed NOME COGNOME, proprietari di un fondo della superficie di ha 2,65,15, sito in Sassari, alla località Monte Tignosu, e riportato in Catasto al foglio 50, particelle 77, 79, 273, 274, 276, 279, 745, 746 e 950, convennero in giudizio il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE Sassari, il RAGIONE_SOCIALE e NOME COGNOME, in qualità di legale rappresentante del RAGIONE_SOCIALE, per sentirli condannare al pagamento dell’indennità dovuta per l’espropriazione dell’immobile.

Premesso che il fondo ricadeva in zona urbanistica C3, per la quale i proprietari degli altri fondi avevano presentato un piano di lottizzazione, approvato dal Consiglio comunale con delibera del 28 marzo 2017, e avevano costituito un consorzio di urbanizzazione, gli attori riferirono di essere rimasti estranei all’iniziativa, aggiungendo che il RAGIONE_SOCIALE, pur avendo immesso il RAGIONE_SOCIALE nel possesso del fondo di loro proprietà, non aveva determinato l’indennità di espropriazione, neppure in via provvisoria.
Si costituì il RAGIONE_SOCIALE, ed eccepì l’inammissibilità della domanda, sostenendo di essersi limitato all’approvazione del piano, senza compiere alcun atto esecutivo.

Si costituirono inoltre il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, ed eccepirono l’avve-

nuta estinzione del RAGIONE_SOCIALE e il difetto di legittimazione passiva del COGNOME, nonché l’inammissibilità della domanda, sostenendo di non aver mai occupato il fondo degli attori.

1.1. Con ordinanza del 28 luglio 2023, la Corte d’appello di Cagliari, Sezione distaccata di Sassari, ha dichiarato inammissibile la domanda, per difetto d’interesse.

Premesso che l’approvazione del piano di lottizzazione, nell’ambito del quale il fondo degli attori era destinato a standard urbanistico, aveva comportato l’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio, costituendo dichiarazione di pubblica utilità dell’area, la Corte ha osservato che tale atto aveva comportato l’avvio del procedimento espropriativo, ma non aveva fatto sorgere l’interesse a proporre opposizione alla stima, non essendo stata provata l’avvenuta occupazione del fondo, il quale era rimasto nel libero godimento dei proprietari. Precisato infatti che l’opposizione alla stima costituisce un rimedio di carattere impugnatorio, volto a contestare la stima effettuata dalla Amministrazione, ha affermato che la stessa può essere proposta soltanto a seguito della notifica del decreto di esproprio, nella specie non ancora intervenuta. Ha escluso che lo stallo del procedimento ablatorio comportasse una lesione del diritto dei proprietari, osservando che l’apposizione del vincolo e la dichiarazione di pubblica utilità rimanevano efficaci per cinque anni, nel corso dei quali, in mancanza di spossessamento, i proprietari non avevano interesse a far valere l’inerzia del RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE. Ha aggiunto che, alla scadenza del vincolo, il fondo sarebbe rimasto assoggettato al regime delle c.d. zone bianche, prive di disciplina urbanistica, e i proprietari sarebbero stati legittimati a chiedere la rideterminazione di tale disciplina, senza poter chiedere la determinazione dell’indennità di esproprio. Ha ritenuto infine irrilevante la circostanza che su altri fondi compresi nel piano di lottizzazione fosse stato costruito un supermercato, con conseguente esaurimento della volumetria edificabile spettante al fondo degli attori, os-
servando che ciò non incideva sulla situazione giuridica degli stessi, non essendosi proceduto all’occupazione del fondo.

Avverso la predetta ordinanza i COGNOME hanno proposto ricorso per cassazione, articolato in quattro motivi, illustrati anche con memoria. Il RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso. Il RAGIONE_SOCIALE non ha svolto attività difensiva.

Il Consigliere delegato ha depositato proposta di definizione del giudizio, ai sensi dell’art. 380bis , primo comma, cod. proc. civ., avendo ravvisato l’inammissibilità dell’impugnazione.

A seguito della comunicazione, i ricorrenti hanno chiesto la decisione del ricorso, ai sensi dell’art. 380bis , secondo comma, cod. proc. civ.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo d’impugnazione, i ricorrenti denunciano la violazione e la falsa applicazione dell’art. 42bis del d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, censurando l’ordinanza impugnata per aver qualificato la domanda come opposizione alla stima, anziché come domanda di riconoscimento dell’indennizzo di cui all’art. 42bis cit., senza tenere conto dell’introduzione del giudizio con atto di citazione e dell’effetto immediatamente lesivo della dichiarazione di pubblica utilità, consistente nell’affievolimento del diritto di proprietà, nonché dell’intervenuta occupazione delle aree vincolate e dell’esaurimento della volumetria edificabile conseguente alla realizzazione del centro commerciale sugli altri fondi inclusi nel piano di lottizzazione.
Con il secondo motivo, i ricorrenti deducono l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, censurando l’ordinanza impugnata per aver escluso l’applicabilità dell’art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001, in virtù della mancata dimostrazione dell’occupazione del fondo, senza considerare che la realizzazione del centro commerciale ha determinato l’esaurimento della volumetria edificabile degli al-

tri fondi inclusi nel piano di lottizzazione, non impedito né dal RAGIONE_SOCIALE né dal RAGIONE_SOCIALE, con la trasformazione irreversibile del fondo di loro proprietà, ormai destinato a zona verde funzionale alla lottizzazione.

Con il terzo motivo, i ricorrenti lamentano la violazione e la falsa applicazione dell’art. 9, comma secondo, del d.P.R. n. 327 del 2001 e dell’art. 9, comma secondo, del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380, censurando l’ordinanza impugnata nella parte in cui ha ritenuto che la decadenza del vincolo comporterebbe l’assoggettamento del fondo al regime delle zone bianche, senza tenere conto dell’intervenuta approvazione e realizzazione dello strumento urbanistico di attuazione e della conseguente perdita di valore dell’area non occupata, indennizzabile ai sensi dell’art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001.
Con il quarto motivo, i ricorrenti denunciano la violazione e la falsa applicazione degli artt. 24 e 111 Cost. e degli artt. 115, 116, 177, 187, 188, 189 e 244 cod. proc. civ., chiedendo la cassazione senza rinvio dell’ordinanza impugnata, con l’accoglimento della domanda, ed in subordine l’ammissione delle prove dedotte nell’atto di citazione.

I primi due motivi, da esaminarsi congiuntamente, in quanto entrambi riguardanti l’interpretazione della domanda proposta dai ricorrenti, sono inammissibili, riflettendo l’omessa valutazione di elementi di fatto allegati a sostegno della pretesa azionata, che, oltre ad essere stati presi puntualmente in considerazione dalla Corte territoriale, non possono comunque considerarsi idonei a giustificare una diversa qualificazione della pretesa azionata.

Ai fini dell’esclusione della sussistenza dell’interesse ad agire, l’ordinanza impugnata ha infatti dato atto, per un verso della mancanza di una condizione indispensabile per la proposizione dell’opposizione alla stima, costituita dall’emissione del decreto di espropriazione, e per altro verso, della mancanza di un atto lesivo del diritto di proprietà, rilevando che il procedimento ablatorio, avviato con la dichiarazione di pubblica utilità, non era proseguito con l’occupazione del fondo, ed

escludendo la possibilità di ricollegare l’insorgenza dello interesse all’apposizione del vincolo preordinato all’esproprio alla trasformazione degli altri lotti inclusi nel piano di lottizzazione.

Nel ribadire la configurabilità della domanda come azione di determinazione dell’indennità dovuta ai sensi dell’art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001, anziché come opposizione alla stima ai sensi dell’art. 54 del medesimo d.P.R., i ricorrenti non sono in grado d’indicare altri elementi, indebitamente trascurati dalla Corte territoriale, idonei ad orientare in senso diverso la decisione, insistendo su quelli appena menzionati, senza neppure considerare che, ai fini dell’insorgenza del diritto all’indennizzo di cui all’art. 42bis cit., non è sufficiente l’utilizzazione dell’immobile senza titolo, ma è necessaria l’emissione di un decreto di acquisizione sanante, della quale nella specie non risulta in alcun modo l’avvenuta allegazione a sostegno della domanda.
E’ parimenti inammissibile il terzo motivo, riflettente l’erronea esclusione del pregiudizio derivante dall’approvazione e realizzazione del piano di lottizzazione, anche in caso di decadenza del vincolo preordinato all’esproprio.

Anche a voler ritenere che, come sostengono i ricorrenti, la perdita di valore del fondo, asseritamente derivante dall’inclusione dello stesso nel piano di lottizzazione, non seguita dall’espropriazione, sia destinata a perdurare anche dopo la scadenza del termine di efficacia del vincolo, non trovando applicazione in tal caso il regime giuridico delle c.d. zone bianche, a causa dell’intervenuta realizzazione dell’intervento urbanistico programmato, deve escludersi l’idoneità di tale pregiudizio a giustificare la proposizione di una domanda di riconoscimento dell’indennità di cui all’art. 42bis del d.P.R. n. 327 del 2001, la quale presuppone, come si è detto, l’avvenuta emissione di un decreto di acquisizione, a sanatoria dell’illecito derivante dall’utilizzazione senza titolo dell’immobile per scopi d’interesse pubblico, laddove la sottoposizione del bene ad un vincolo preordinato all’esproprio può dar luogo al rico-
noscimento dell’indennizzo previsto dall’art. 39 del d.P.R. n. 327 cit., peraltro subordinatamente alla reiterazione del vincolo alla scadenza.

Il quarto motivo non contiene infine una vera e propria censura, risolvendosi nella mera richiesta di decisione della controversia nel merito, in caso di accoglimento del ricorso, ovvero di ammissione delle prove dedotte nello atto introduttivo del giudizio, estranea a compiti di questa Corte, in quanto riservata in via esclusiva al giudice di rinvio, in caso di cassazione del provvedimento impugnato.

Il ricorso va pertanto dichiarato inammissibile, con la conseguente condanna dei ricorrenti al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo.

La definizione del giudizio in conformità della proposta comporta, ai sensi dell’art. 380bis , terzo comma, cod. proc. civ., la condanna dei ricorrenti al pagamento in favore della Cassa delle ammende di una somma, che si liquida come dal dispositivo.

P.Q.M.

dichiara inammissibile il ricorso. Condanna i ricorrenti al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 6.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge. Condanna i ricorrenti al pagamento in favore della cassa delle ammende della somma di Euro 2.500,00.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso dal comma 1bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma l’11/07/2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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