Indennità di esproprio: la Cassazione chiarisce

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 19465/2019, ha dichiarato inammissibile il ricorso di alcuni proprietari terrieri contro un Comune, relativo alla determinazione dell’indennità di esproprio. La Corte ha ribadito il principio della “edificabilità legale”, secondo cui il valore di un terreno espropriato si basa sulla sua destinazione urbanistica ufficiale e non sulle sue potenzialità di fatto. È stata confermata la legittimità di una valutazione intermedia per aree con vincoli pubblicistici (es. parcheggi), superiore al valore agricolo ma inferiore a quello delle aree pienamente edificabili. Infine, è stato chiarito che l’aumento del 10% sull’indennità si applica solo alle procedure iniziate dopo il 30 giugno 2003.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 agosto 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di esproprio: la Cassazione sul concetto di “Edificabilità Legale”

Quando un Comune espropria un terreno per pubblica utilità, come si calcola il giusto ristoro per il proprietario? La questione è complessa e spesso al centro di contenziosi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione fa luce su un punto cruciale: la distinzione tra edificabilità di fatto ed “edificabilità legale” ai fini della determinazione della corretta indennità di esproprio. Il caso analizzato offre spunti fondamentali per comprendere i criteri che guidano i giudici in questa materia.

I Fatti di Causa

La vicenda riguarda i proprietari di un’area urbana espropriata da un Comune. L’amministrazione aveva offerto un’indennità di poco meno di 10.000 euro. I proprietari si erano opposti, e il consulente tecnico nominato dal tribunale (c.t.u.) aveva stimato il valore del terreno in oltre 100.000 euro, considerandolo edificabile.

La Corte di Appello, tuttavia, aveva rideterminato l’indennizzo in 50.000 euro. Secondo i giudici di secondo grado, l’area, pur essendo inserita in un contesto urbano, non consentiva nuove edificazioni residenziali, essendo destinata dal Piano Regolatore a “ridimensionamento viario ed edilizio anche al fine di realizzare spazi liberi, verde e servizi pubblici”. In pratica, la sua vocazione era quella di parcheggio, una destinazione intermedia tra il suolo agricolo e quello pienamente edificabile.

I Motivi del Ricorso in Cassazione

I proprietari hanno impugnato la decisione della Corte di Appello davanti alla Cassazione, sollevando tre principali obiezioni:
1. Errore di diritto: Sostenevano che la legge non ammette categorie intermedie: un suolo è o “edificabile” o “non edificabile”. Creare una terza via sarebbe illegittimo.
2. Omesso esame: La Corte di Appello avrebbe ignorato le conclusioni del consulente tecnico, che aveva qualificato l’area come edificabile a tutti gli effetti.
3. Violazione di legge: Lamentavano il mancato riconoscimento dell’aumento del 10% sull’indennità, previsto quando non si raggiunge un accordo di cessione bonaria.

Le Motivazioni della Suprema Corte sull’indennità di esproprio

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, respingendo tutte le argomentazioni dei proprietari con motivazioni molto chiare.

Il Principio di “Edificabilità Legale”

Il punto centrale della decisione è il concetto di edificabilità legale. La Corte ha ribadito che, per determinare il valore di un terreno, non si guarda al suo potenziale astratto o alle sue caratteristiche fisiche, ma esclusivamente alla sua qualificazione secondo gli strumenti urbanistici vigenti (come il Piano Regolatore Generale – PRG). Il ricorso dei proprietari è stato giudicato carente perché non specificava in modo chiaro e completo quale fosse la destinazione urbanistica del terreno secondo i piani, rendendo impossibile per la Corte valutare la presunta edificabilità. Questo vizio, noto come “difetto di autosufficienza”, ha reso il motivo inammissibile.

Il Valore delle Aree con Vincolo Pubblicistico

La Cassazione ha confermato la correttezza della decisione della Corte d’Appello. Un terreno destinato a servizi pubblici come parcheggi, verde o viabilità, pur non essendo edificabile in senso residenziale, non può essere svalutato al pari di un terreno agricolo. È legittimo riconoscergli un valore intermedio, che tenga conto delle possibili utilizzazioni economiche (parcheggi, depositi, attività ricreative), seppur limitate dal vincolo pubblico. La creazione di una categoria di valore “intermedia” non è un errore di diritto, ma una corretta applicazione dei principi di stima.

L’Applicazione Temporale delle Norme sull’Indennità

Infine, la Corte ha respinto la richiesta di aumento del 10% dell’indennità di esproprio. Questa maggiorazione, introdotta dall’art. 37 del Testo Unico sull’esproprio (D.P.R. 327/2001), si applica solo alle procedure in cui la dichiarazione di pubblica utilità è intervenuta dopo l’entrata in vigore della legge, ovvero dopo il 30 giugno 2003. Poiché nel caso di specie la procedura era anteriore, tale beneficio non poteva essere concesso.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione offre due insegnamenti fondamentali. In primo luogo, nel contesto di un’espropriazione, il valore di un immobile è indissolubilmente legato alla sua edificabilità legale, definita dagli strumenti urbanistici. Qualsiasi aspirazione a un’indennità basata su un potenziale di sviluppo non previsto dai piani è destinata a fallire. In secondo luogo, la sentenza evidenzia l’importanza del rigore tecnico nella redazione di un ricorso in Cassazione: l’onere di fornire alla Corte tutti gli elementi per decidere spetta al ricorrente, pena l’inammissibilità del ricorso per difetto di autosufficienza.

Come si determina se un terreno è “edificabile” ai fini dell’indennità di esproprio?
In base al principio di “edificabilità legale”, la classificazione dipende esclusivamente da quanto stabilito negli strumenti urbanistici vigenti (come il Piano Regolatore Generale), non dal potenziale di fatto del terreno.

Un’area destinata a parcheggio o verde pubblico può avere un valore superiore a quello agricolo?
Sì. La Corte di Cassazione conferma che tali aree, pur non essendo edificabili in senso residenziale, hanno un valore intermedio che riflette possibili utilizzi economici (parcheggi, depositi, attività ricreative) superiori a quelli meramente agricoli.

L’aumento del 10% sull’indennità di esproprio si applica sempre se non si raggiunge un accordo?
No. Secondo la sentenza, questo aumento, previsto dall’art. 37 del D.P.R. 327/2001, si applica solo alle procedure espropriative in cui la dichiarazione di pubblica utilità è stata emessa dopo il 30 giugno 2003.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 19465 Anno 2019

Civile Ord. Sez. 1 Num. 19465 Anno 2019

Presidente: COGNOME NOME C.

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 18/07/2019

sul ricorso 21057/2014 proposto da:

COGNOME NOME e COGNOME NOME elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME NOME che li rappresenta e difende giusta procura speciale a margine del ricorso

-ricorrenti –

Contro

ROMA CAPITALE, in persona del Sindaco p.t., elettivamente domiciliata in Roma, presso gli Uffici dell’Avvocatura Capitolina,

INDIRIZZO e rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME giusta procura a margine del controricorso

-controricorrente –

avverso

la sentenza n. 3141/2013 della Corte di appello di Roma, depositata il 29/05/2013;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 15/05/2019 dal Cons. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1. NOME COGNOME e NOME COGNOME ricorrono in cassazione con tre motivi per l’annullamento della sentenza della Corte di appello di Roma, in epigrafe indicata, che, decidendo sulla domanda dai primi proposta ex art. 54 d.P.R. n. 327 del 2001, rideterminava in via equitativa, nella misura di cinquanta mila euro, l’indennità di esproprio – già fissata dal Comune di Roma nella misura di euro 9.682,81, a seguito della ablazione disposta con decreto dirigenziale n. 34 del 18 luglio 2007 – dell’area urbana, qualificata come edificabile, distinta in catasto al figlio 623, p.11a 776/1 per mq 408, di proprietà degli istanti per 50/100.
2. La Corte territoriale ritenuta l’area in questione ricompresa nella “Zona C” del P.R.G. del 1965 con destinazione a “ridimensionamento viario ed edilizio anche al fine di realizzare spazi liberi, verde e servizi pubblici” ed esclusa la realizzabilità di nuove edificazioni, nella apprezzata incapacità dell’Accordo di Programma diretto alla riqualificazione edilizia del “Pigneto”, zona del perimetr romano in cui il terreno era ricompreso, ad operare in difformità al PRG, quantificava nei termini indicati l’indennità di occupazione, dopo aver stimato dell’area in questione la destinazione a parcheggio
come «la più plausibile, utile ed economicamente conveniente destinazione», collocandosi la prima all’interno di un contesto edilizio consolidato, in cui restava esclusa la destinazione agricola.

Resiste con controricorso Roma Capitale.

I ricorrenti hanno depositato memoria illustrativa.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. Con il primo motivo si denuncia l’error in iudicando, in relazione agli artt. 32 e 37 d.P.R. n. 327 del 2001, in cui sarebbe incorsa la Corte di appello che, nel determinare in cinquanta mila euro l’indennità di esproprio, non avrebbe osservato la distinzione dei suoli tra “edificabili” e “non edificabili”, o agricoli, distinzione rigida, non avrebbe ammesso il riconoscimento di figure intermedie.

L’area in questione avrebbe avuto natura edificabile, come risultava dal decreto di esproprio e dalla disposta c.t.u., che aveva quantificato l’indennità di esproprio in euro 105.676,00, in applicazione dell’indice di fabbricabilità comprensoriale, dopo aver accertato l’interessamento del terreno ablato nel “Programma di riqualificazione urbana del Pigneto”, cui era seguito l’Accordo di Programma del 24 settembre 2008 che avrebbe, come tale, comportato una variazione allo strumento urbanistico generale.

Alla nozione di edificabilità avrebbe dovuto ricondursi non solo quella residenziale abitativa, ma ogni forma di trasformazione del territorio su iniziativa privata ivi comprese le aree destinate a parcheggio ed infrastrutture.

Il motivo è inammissibile per difetto di autosufficienza e manifesta infondatezza.

La questione sottesa alla portata critica è quella della qualificazione da darsi ad un terreno espropriato in applicazione della generale categoria della edificabilità legale venendo, più puntualmente, in contestazione se l’Accordo di programma sulla

riqualificazione del Pigneto, area romana, costituisca variante al PRG ex art. 34 d.P.R. n. 327/2001.

Sull’indicata premessa i ricorrenti non provvedono ad indicare puntualmente in quale zona il fondo espropriato sia ricompreso secondo variante e se essa abbia specifica destinazione urbanistica, non bastando a tal fine richiamare l’ “Accordo di programma” di cui non si chiariscano i contenuti.

La zona a cui ascrivere l’area ablata parrebbe la “D” (edificabilità residenziale), e tanto giusta i contenuti delle deduzioni dell’amministrazione comunale riportati in sentenza (p. 3) e, ancora, del controricorso, ma una siffatta ricostruzione della critica, del tutto eccentrica ed esterna al motivo, oblitera per ciò stesso ed in modo inammissibile ogni ragione di completezza della prima.

L’autosufficienza del motivo del ricorso per cassazione deve ritenersi non solo per le strette ragioni di fatto poste a suo fondamento, ma anche per quelle di diritto ove esse siano integrative delle prime e tali sono, ove venga in contestazione la qualificazione urbanistica di un fondo ai fini della determinazione della indennità di esproprio in forza del valore venale del primo, le previsioni dello strumento generale di governo del territorio, o di altro equiparato, che valgano a segnalare il mancato rispetto del criterio della edificabilità legale.
La categoria della “edificabilità legale”, per la distinzione tra suol edificabili e non, applicata ad un’area ablata ai fini dell individuazione del suo valore venale e quindi della determinazione della relativa indennità di esproprio, resta definita dall’individuazione della zonizzazione o classificazione del bene secondo lo strumento generale di governo del territorio, o ad esso assimilato, e non rileva quindi ai fini del sindacato di legittimità la mera denuncia della illegalità del criterio applicato.

D’altro canto la soluzione cui è pervenuta la Corte di appello per l’impugnata sentenza (con ricomprensione, secondo il PRG del 1965

del terreno in GLYPH GLYPHC, GLYPH GLYPH ella Zona GLYPH al questione n GLYPH estinata d “ridimensionamento viario ed edilizio anche al fine di realizzare spazi liberi, verde e servizi pubblici”), e quindi con destinazione a parcheggio dell’area in questione, non soffre di illegittimità, essendo rispettosa di quella destinazione intermedia tra l’agricola e la edificatoria consentita per consolidata giurisprudenza di legittimità in ipotesi di terreni non legalmente edificabili.

Il motivo è pertanto, ed anche, manifestamente infondato perché muove dalla premessa che la Corte di appello abbia valutato l’area di proprietà dei ricorrenti secondo un’edificabilità “affievolita”, applicazione di un criterio di stima rispondente ad un terzo genere e come tale non rispettoso del criterio legale che conosce delle due sole categorie dell’area edificabile e non edificabile.

Per orientamento costante di legittimità, in seguito alla sentenza della Corte costituzionale n. 181 del 2011, diretta a conformare il diritto interno ai principi posti dalla Corte Europea dei Dirit dell’Uomo, il sistema indennitario resta, ormai, svincolato da valori tabellari e formule mediane (queste dichiarate incostituzionali con sentenze n. 348 e 349 del 2007) ed invece agganciato al valore venale del bene.

Ferma la distinzione tra suoli edificabili e non edificabili, che è imposta dalla disciplina urbanistica in funzione della razionale programmazione del territorio -anche ai fini della conservazione di spazi a beneficio della collettività e della realizzazione di serviz pubblici- e che le regole di mercato non possono travalicare, la ricomprensione dei suoli nell’uno o nell’altro ambito va effettuata in ragione del criterio dell’edificabilità legale, posto dall’art. 5-bis, co 3, della L. n. 359 del 1992, tuttora vigente, e recepito nel T.U. espropriazioni artt. 32 e 37 (Cass. 7987/2011; 9891/2007; 3838/2004; 10570/2003; SSUU nn. 172 e 173/2001).
Devono pertanto escludersi le possibilità legali di edificazione tutte le volte in cui per lo strumento urbanistico vigente all’epoca in

cui deve compiersi la ricognizione legale, la zona sia stata concretamente vincolata ad un utilizzo meramente pubblicistico (verde pubblico, attrezzature pubbliche, viabilità ecc.) (in termini, tra le altre: Cass. 15269/2014).

Rientrando nella nozione tecnica di edificazione l’edilizia privata esprimibile dal proprietario dell’area secondo il regime autorizzatorio previsto dalla vigente legislazione, ai fini indennitari deve tenersi conto delle possibilità di utilizzazione intermedia tra l’agricola e l’edificatoria (parcheggi, depositi, attività sportive e ricreativ chioschi per la vendita di prodotti, ecc.), sempre che siano assentite dalla normativa vigente, sia pure con il conseguimento delle opportune autorizzazioni amministrative. (Cass. 01/02/2019 n. 3168; in termini, da ultimo: Cass. 06/03/2019 n. 6527).
2. Con il secondo motivo si fa valere l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio oggetto di discussione tra le parti, ai sens dell’art. 360, comma 1, n. 5 cod. proc. civ.

La Corte di appello non avrebbe esaminato in alcun modo le risultanze della disposta c.t.u. che, in risposta al quesito n. 2, aveva qualificato l’area in questione come edificabile a tutti gli effetti, non osservando i criteri di calcolo proposti dal c.t.u. e dal c.t.p. che avevano, rispettivamente, applicato gli indici di fabbricabilità comprensoriale e fondiaria – non avrebbe neppure dato conto del diverso percorso logico e di calcolo seguito per la determinazione dell’indennità.

La critica, confusa nei sui contenuti là dove discorre dell’accordo di programma come strumento di attuazione del PRG salvo poi a richiamarne la natura di variante per i contenuti virgolettati della c.t.u., resta assorbita dalla valutazione qui condotta sul primo motivo di ricorso. irrilevante infatti la contestazione da mancato E’ confronto dell’impugnata sentenza con la c.t.u. ove il motivo di ricorso difetti di una autonoma definizione del contestato parametro della edificabilità legale.

3. Con il terzo motivo i ricorrenti deducono la violazione di legge in relazione all’art. 37, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001 nella parte in cui la Corte di appello aveva ritenuto inammissibile, in quanto dedotta solo nella comparsa conclusionale, la domanda sull’aumento dell’indennità del 10% ex legge finanziaria dell’anno 2008, n. 244 del 2007, art. 2, commi 89 e 90, inserito nell’art. 37, comma 2, d.P.R. n. 327 del 2001, in quanto introduttiva di una modifica della domanda proposta in citazione.

L’opposizione GLYPH avrebbe GLYPH ggetto alla GLYPH stima GLYPH atti ad GLYPH inf GLYPH o l’accertamento della giusta indennità, e quindi di quanto dovuto per legge, e pertanto il giudice non è vincolato alle domande delle parti.

Il motivo è infondato.

L’art. 37, comma 2, d.P.R. n. 327/2001 stabilisce che “Nei casi in cui è stato concluso l’accordo di cessione, o quando esso non è stato concluso per fatto non imputabile all’espropriato ovvero perché a questi è stata offerta un’indennità provvisoria che, attualizzata, risulta inferiore agli otto decimi in quella determinata in vi definitiva, l’indennità è aumentata del 10 per cento”.

Come da questa Corte di legittimità chiarito, “nella determinazione dell’indennità di espropriazione, a seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 5 bis, commi 1 2, d.l. 11 luglio 1992, n. 333, convertito, con modificazioni, dall legge 8 agosto 1992 n. 359 (sentenza n. 348 del 2007), i criteri previsti dall’art. 2, comma 89, legge 24 dicembre 2007, n. 244, in quanto introdotti come modifica dal d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327, art. 37, commi 1 e 2 (t. u. espropriazioni), si applicano soltanto alle procedure espropriative soggette al predetto Testo Unico – cioè quelle in cui la dichiarazione di pubblica utilità sia intervenuta dopo la sua entrata in vigore (30 giugno 2003), secondo le previsioni dell’art. 57, come modificato dal d.lgs. 27 dicembre 2002, n. 302 mentre nelle procedure soggette al regime pregresso rivive l’art. 39 della legge 25 giugno 1865, n. 2359, e va, quindi, fatto riferimento
i

al valore di mercato, atteso che la norma intertemporale di cui all’art. 2, comma 90, legge n. 244 del 2007 prevede la retroattività della nuova disciplina di determinazione dell’indennità espropriativa solo per i procedimenti espropriativi in corso, e non anche per i giudizi” (Cass. 19/03/2013 n. 6798; Id., 18/08/2017 n. 20177).

In ragione dell’epoca in cui è intervenuta la dichiarazione di pubblica utilità, pacificamente in data anteriore a quella di entrata in vigore del Testo Unico sull’esproprio, nella irretroattività del previsione indicata, la stessa non può applicarsi alla fattispecie in esame.

4. Il ricorso va in via conclusiva dichiarato inammissibile, con condanna dei ricorrenti, in solido, a rifondere a Roma Capitale le spese di lite che vengono liquidate per questa fase del giudizio in euro 4.100,00, di cui euro 200,00 per esborsi, oltre spese generali al 15% forfettario sul compenso ed accessori di legge.

Ai sensi dell’articolo 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’articolo 1, comma 17, legge n. 228 del 2012, va dichiarata la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unifi pari a quello dovuto per il ricorso.

Dichiara inammissibile il ricorso e condanna i ricorrenti, in solido, a rifondere a Roma Capitale le spese di lite che liquida in euro 4.100,00 di cui euro 200,00 per esborsi oltre spese generali al 15% forfettario sul compenso ed accessori di legge.

Ai sensi dell’articolo 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’articolo 1, comma 17, legge n. 228 del 2012, dichiara la sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quel dovuto per il ricorso.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del 15 maggio 2019

Il Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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