Indennità di esproprio: il valore è quello di mercato

Un proprietario ha contestato l’indennità di esproprio per un terreno destinato a un’opera pubblica, sostenendo dovesse essere considerato edificabile. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che il calcolo deve basarsi sul valore venale effettivo del bene, che, in presenza di un vincolo conformativo che esclude l’edificazione privata, corrisponde a quello agricolo. La Corte ha inoltre confermato l’inefficacia di una legge regionale che creava una fittizia “edificabilità legale” ai soli fini indennitari.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di Esproprio: il Valore Venale Vince sulla Fittizia Edificabilità Legale

La determinazione della corretta indennità di esproprio rappresenta un punto cruciale di equilibrio tra l’interesse pubblico alla realizzazione di opere e il diritto di proprietà privata. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione interviene su un caso emblematico, chiarendo un principio fondamentale: l’indennità deve sempre rispecchiare il valore di mercato effettivo del bene, senza poter ricorrere a finzioni giuridiche come la cosiddetta “edificabilità legale”.

I Fatti del Caso: Esproprio per un Nuovo Ospedale

Il caso ha origine dall’espropriazione di un vasto terreno agricolo, coltivato a seminativo e uliveto, destinato alla costruzione di un nuovo ospedale. L’Azienda Sanitaria Locale aveva determinato un’indennità qualificando i terreni come non edificabili e valutandoli secondo il loro valore agricolo di mercato.
Il proprietario del fondo, nonché coltivatore diretto, si opponeva a tale valutazione, portando la questione davanti alla Corte d’Appello. Quest’ultima, tuttavia, confermava la correttezza della qualificazione e della valutazione operata dall’ente pubblico.

La Controversia Giuridica: Valore Agricolo o Edificabile?

Il ricorrente ha basato il suo ricorso in Cassazione su quattro motivi principali, tutti incentrati sulla pretesa che i suoi terreni dovessero essere considerati edificabili ai fini indennitari. Egli sosteneva che, poiché i terreni ricadevano in una Zona territoriale omogenea di tipo B, una legge della Regione Puglia li qualificava come “sempre legalmente edificabili”, a prescindere dal vincolo specifico a opera pubblica. In sostanza, si contestava l’idea che un vincolo conformativo, che destina un’area a esclusivo uso pubblico, potesse declassare il valore del terreno a meramente agricolo.

L’indennità di esproprio e i vincoli urbanistici

Il cuore della questione risiede nella distinzione tra la capacità edificatoria effettiva di un terreno sul libero mercato e le previsioni urbanistiche. Il ricorrente tentava di sostenere che, ai soli fini del calcolo dell’indennità di esproprio, bisognasse ignorare il vincolo pubblico e considerare il potenziale valore edificatorio del terreno.

L’impatto decisivo della Corte Costituzionale

La Corte di Cassazione ha smontato la tesi del ricorrente richiamando una fondamentale sentenza della Corte Costituzionale (n. 120/2022). Quest’ultima aveva dichiarato l’incostituzionalità della norma regionale pugliese invocata, poiché creava un valore fittizio, slegato dalla realtà del mercato. Intervenendo solo a fini indennitari, la legge regionale alterava lo statuto della proprietà, invadendo una competenza esclusiva dello Stato.

La distinzione tra Valore di Mercato e Valore Fittizio

Di conseguenza, la Cassazione ha ribadito che l’indennità deve essere commisurata al valore venale del bene. Tale valore dipende dalla qualitas rei, ovvero dalle caratteristiche oggettive del bene delineate dai vincoli urbanistici. Se un vincolo conformativo preclude l’edificazione da parte di privati, quel terreno non ha un valore di mercato edificatorio, perché nessun privato lo acquisterebbe a un prezzo che includa un potenziale di costruzione irrealizzabile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha dichiarato infondati i motivi del ricorso, spiegando che la pretesa del proprietario si basava su un concetto (l’edificabilità legale) reso inefficace dalla pronuncia di incostituzionalità. Valutare un terreno come se fosse edificabile, quando in realtà non lo è per un privato acquirente, significa prescindere dal valore di mercato e creare una finzione non consentita dalla legge.
La Corte ha inoltre dichiarato inammissibili le censure relative alla presunta errata applicazione dei criteri di calcolo (valore agricolo di mercato contro valore agricolo medio). La Corte d’Appello aveva correttamente utilizzato il “valore agricolo di mercato” per l’indennità principale e il “valore agricolo medio” (V.A.M.) solo per l’indennità aggiuntiva spettante al coltivatore diretto, operando una valutazione di merito non sindacabile in sede di legittimità.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un principio cardine in materia di espropriazione per pubblica utilità. L’indennità di esproprio non può basarsi su valori astratti o fittizi, ma deve riflettere fedelmente il valore che il bene avrebbe in una libera contrattazione tra privati. Un vincolo che destina un’area a un uso esclusivamente pubblico ne conforma la natura e, di conseguenza, ne determina il valore di mercato. Pertanto, se un privato non può edificare, il terreno non può essere valutato come edificabile ai fini dell’indennità, garantendo così che il ristoro per il proprietario sia giusto ma non superiore al danno patrimoniale effettivamente subito.

Un terreno destinato a opera pubblica può essere considerato ‘edificabile’ ai fini dell’indennità di esproprio?
No. Se un vincolo conformativo destina un’area esclusivamente a uno sfruttamento edilizio pubblico, il terreno non è edificabile per i soggetti privati. Pertanto, ai fini dell’indennità, il suo valore di mercato non può includere un potenziale edificatorio che un privato acquirente non potrebbe mai sfruttare.

Una legge regionale può stabilire che tutte le aree in determinate zone siano considerate ‘legalmente edificabili’ per il calcolo dell’indennità?
No. La Corte di Cassazione ha ribadito che una tale legge regionale (nello specifico, la L.R. Puglia n. 3/2005) è inefficace a seguito di una dichiarazione di incostituzionalità, perché crea un valore fittizio slegato dal mercato, invadendo la competenza esclusiva dello Stato in materia di ordinamento civile.

Qual è la differenza tra ‘valore agricolo di mercato’ e ‘valore agricolo medio’ (V.A.M.) nell’esproprio?
Il ‘valore agricolo di mercato’ è il prezzo effettivo che un terreno agricolo può avere in una libera contrattazione e viene usato per determinare l’indennità di esproprio principale. Il ‘valore agricolo medio’ (V.A.M.) è un valore tabellare utilizzato specificamente per calcolare l’indennità aggiuntiva spettante al proprietario che è anche coltivatore diretto del fondo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 2924 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 2924 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME COGNOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 05/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 10551/2021 R.G. proposto da NOME COGNOME elettivamente domiciliato

– ricorrente –

contro

– controricorrente –

avverso l ‘ordina nza n. rep. 311/2020 della Corte d’Appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, depositata il 16.10.2020;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 31.1.2025 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Lecce, sezione distaccata di Taranto, rigetta ndo l’opposizione del proprietari o e coltivatore diretto, attuale ricorrente, ha considerato congrua (e anzi eccedente il valore venale complessivo) l’indennità determinata dall’Azienda Sanitaria Locale Taranto (ASL) per l’esproprio per pubblica utilità di m.q. 31.127 di terreni già coltivati a seminativo e a uliveto e destinati alla realizzazione di un ospedale. La Corte territoriale ha ritenuto corrette la qualificazione dei terreni come non edificabili e la conseguente loro valutazione secondo il criterio del valore agricolo di mercato.
Il ricorso per cassazione è articolato in quattro motivi.

ASL Taranto si è difesa con controricorso.

Il ricorso è trattato in camera di consiglio ai sensi dell’art. 380 -bis .1 c.p.c.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo di ricorso si denuncia «Violazione e falsa applicazione del d.P.R. n. 327 del 2001 artt. 32, 37, nonché della L.R. Puglia n. 3 del 22.7.2005 artt. 19, 20 in relazione all’art. 360 n. 3 c.p.c.».

Il ricorrente osserva che i terreni espropriati ricadono in Zona B2.4, la quale, pur essendo destinata a interventi di edilizia sanitaria esclusivamente pubblica, rientra comunque nella Zona territoriale omogenea B. Invoca quindi l’applicazione dell’art. 19, comma 2, della Legge Regione Puglia n. 3 del 2005 («Disposizioni regionali in materia di espropriazioni per pubblica utilità e prima variazione al bilancio di previsione per l ‘ esercizio finanziario 2005»), secondo cui «Sono da considerarsi, comunque, sempre legalmente edificabili tutte le aree ricadenti nel perimetro continuo delle zone omogenee di tipo A, B, C e D,
secondo le definizioni di cui al D.M. 2 aprile 1968, … , comprese anche le aree a standard a esse riferite». L’ordinanza impugnata avrebbe quindi violato il chiaro disposto della legge regionale considerando i terreni espropriati come terreni non edificabili e confermando un’indennità di espropriazione parametrata al valore agricolo.

1.1. Il motivo è infondato, per la semplice ragione che l’art. 19, comma 2, della Legge Regione Puglia n. 3 del 2005 ha cessato di avere efficacia (art. 136 Cost.) in seguito alla dichiarazione di incostituzionalità contenuta nella sentenza n. 120/2022 della Corte costituzionale, la quale ha osservato che «la disposizione non opera sul terreno della legislazione urbanistica, ma, nel distaccarsi da questa, interviene solo a fini indennitari sulla qualitas rei , recidendo ogni nesso con il valore di mercato dei relativi beni e alterando lo statuto della proprietà, così invadendo la competenza statale esclusiva in materia di ordinamento civile» (punto 6.2 della motivazione della sentenza della Corte costituzionale).
Il secondo motivo censura «Violazione e falsa applicazione della Legge 327/2001 artt. 9, 32, 37 e 30 nonché art. 28 e 29 NTA del Regolamento Edilizio del Comune di Taranto e L.R.P. n. 3/2005 artt. 18, 19, 20 L.R.P.».

Il ricorrente sostiene che « L’edificabilità, intesa quale caratteristica che attribuisce al fondo da espropriare un valore particolare e più elevato rispetto a quello di un’area agricola, prescinde in generale dall’impossibilità giuridica di edificare » e che « Non è detto che un’area per la quale non sia possibile richiedere un permesso di costruire, debba necessariamente essere considerata inedificabile ai fini dell’indennità di

espropriazione». L’argomento è ulteriormente esplicitato con l’affermazione che «la presenza di un vincolo conformativo che escluda ab origine la possibilità assoluta di edificare comporta che il fondo gravato non possa essere qualificato come edificabile, ma ciò vale solo ai fini urbanistici … e … non significa che ai fini indennitari il fondo non possa essere qualificato edificatorio in quanto gode della possibile dimostrazione del suo valore legato alla sua intrinseca capacità di edificazione – c.d edificabilità legale».
2.1. Anche questo motivo è infondato, perché riprende lo stesso concetto che era alla base della norma regionale sopra ricordata e che ha portato alla sua dichiarazione di illegittimità costituzionale.

Il ricorrente ripropone la tesi dell’irrilevanza del vincolo conformativo nella valutazione, ai soli fini indennitari, della edificabilità del terreno espropriato. In altri termini si propone di valutare come se fosse edificabile un terreno che, in base a un vincolo conformativo (e, quindi, non espropriativo), non è edificabile da parte dei privati. Ma, in tal modo, si pretende una determinazione dell’indennità di esproprio che prescinde dal valore venale del bene, il quale dipende dalla qualitas rei delineata dai vincoli conformativi posti alla sua utilizzazione edificatoria (art. 32 d.P.R. n. 327 del 2001; v. Cass. nn. 7393/2023; 24744/2022; 207/2020). In una contrattazione tra privati il valore del bene è legato alla possibilità di sfruttamento del bene stesso da parte dei privati. Se un vincolo conformativo destina il bene a uno sfruttamento edilizio esclusivamente da parte degli enti pubblici, quel terreno è da considerare non edificabile per i soggetti privati e, quindi, non edificabile ai fini della determinazione del suo valore venale.
La tesi di parte ricorrente -secondo cui « all’interno di ciascuna zona omogenea, tutte le aree partecipano in egual misura e con pari dignità al processo di trasformazione edilizia prevista dal piano regolatore, diventando ugualmente edificabili, nel senso indennitario» -si traduce nel tentativo di sostituire al criterio del valore venale del bene, determinato in base alla sua conformazione urbanistica, un alternativo criterio equitativo basato su una finzione, che non ha nulla a che vedere con il valore di mercato del bene. Ma, come osservato dalla Corte costituzionale, «Non è dato … compensare a posteriori, nella mera eventualità dell’espropriazione , gli effetti dell’apposizione su un fondo del vincolo conformativo, dotando quel terreno, che sul mercato non può spendere la qualità di bene edificabile, di tale fittizio valore» (sent. cit. punto 6.3).
In definitiva, la distinzione tra vincoli conformativi e vincoli espropriativi non può essere aggirata stabilendo l’irrilevanza dei primi ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione. La Corte territoriale si è correttamente attenuta a questo principio.

Il terzo motivo censura «Violazione e falsa applicazione del d.P.R. 327/2001 artt. 9, 32, 37, 30, 40, del Regolamento Urbanistico del Comune di Taranto art. 28 e 29 NTA in relazione all’art . 360 c.p.c. n. 3».

In via subordinata rispetto alla tesi che si tratti di terreni (da considerare come se fossero) edificabili, il ricorrente sostiene che la Corte territoriale sarebbe «incorsa nel fondamentale errore di prendere in considerazione per la valutazione venale dei beni espropriati, il valore agricolo medio

tratto dai VAM, così come indicato dalla ASL nei suoi atti di causa, senza considerare il valore venale pieno che agli stessi la ASL aveva riconosciuto nei propri atti amministrativi».

3.1. Il motivo è inammissibile, perché non coglie il decisum , quale esso è esposto nell’ordinanza impugnata , ove si afferma che il valore dei terreni espropriati è stato «determinato secondo il valore agricolo di mercato» e non secondo il «valore agricolo medio (V.A.M.)», utilizzato invece per determinare l’indennizzo dovuto al ricorrente in quanto coltivatore diretto dei fondi (molto inferiore al l’indennizzo liquidato al medesimo ricorrente qual proprietario).

Il «valore agricolo di mercato» altro non è che il valore venale del terreno agricolo, la cui determinazione in concreto nella misura di € 5 al m.q. rientra nell’apprezzamento del fatto, riservato al giudice del merito, che ha dichiarato di condividere, in parte qua , il valore «individuato dal c onsulente d’ufficio … dopo indagini di mercato che hanno correttamente tenuto conto delle colture di fatto praticate sui fondi».

Il quarto motivo è rubricato «violazione e falsa applicazione del d.P.R. 327/2001 art. 40 comma ( sic ) e art. 42 comma ( sic ) in relazione all’art 360 c .p.c. n.3».

La censura si rivolge alla determinazione della indennità aggiuntiva spettante al ricorrente in quanto coltivatore diretto dei fondi di sua proprietà. La Corte d’Appello ha liquidato l’indennità sulla base del valore agricolo medio (V.A.M.) , come indicato dal c.t.u., disattendendo «la pretesa del COGNOME esposta nelle difese scritte conclusive di determinare l’indennità aggiuntiva in una somma pari al valore di mercato dei fondi».

4.1. Anche questo motivo è inammissibile, perché il ricorrente -nulla obiettando sul criterio adottato per la liquidazione (valore agricolo medio) -contesta solo il risultato dell’utilizzo di quel criterio, ovverosia un aspetto atti nente alla valutazione del merito della controversia, non censurabile in sede di legittimità.

Rigettato il ricorso, per la regolazione delle spese del presente giudizio di legittimità sussistono valide ragioni per la mitigazione del principio della soccombenza, in considerazione del fatto che la sentenza della Corte costituzionale che ha vanificato le difese del ricorrente incentrate sulla legge della Regione Puglia n. 3 del 2005 è intervenuta solo in pendenza del giudizio di legittimità. Pertanto la condanna viene limitata alla metà delle spese -quota liquidata in dispositivo -con compensazione della restante metà.
Si dà atto che, in base all’esito del ricorso, sussistono i presupposti per il raddoppio del contributo unificato ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte:

rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento di metà delle spese del giudizio di legittimità, quota che liquida in € 4.000 per compensi, oltre alle spese generali al 15%, a € 100 per esborsi e agli accessori di legge, dichiarando compensata la restante metà;

ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente , dell’ulteriore importo a

titolo di contributo unificato pari a quello per il ricorso a norma del comma 1 -bis , dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio del

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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