Indennità di esproprio: conta la data del sisma

Una proprietaria di terreni, espropriati per la ricostruzione post-terremoto, ha richiesto un’indennità basata sul valore edificabile acquisito dopo il sisma. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, stabilendo che l’indennità di esproprio in questi casi deve essere calcolata sul valore che il bene aveva alla data dell’evento sismico, per evitare ingiuste locupletazioni derivanti dall’emergenza stessa. La decisione si fonda su una norma speciale che deroga alla regola generale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 31 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile

Indennità di esproprio post-sisma: la Cassazione fissa il criterio di calcolo

L’ordinanza della Corte di Cassazione, sez. I Civile, n. 4124 del 14 febbraio 2024, affronta una questione cruciale in materia di espropriazione per pubblica utilità in contesti emergenziali. Il caso riguarda la corretta determinazione dell’indennità di esproprio per terreni utilizzati nella ricostruzione post-terremoto de L’Aquila del 2009. La Corte ha stabilito un principio fondamentale: il valore del bene deve essere calcolato con riferimento alla data del sisma, e non a quella successiva del decreto di esproprio, per evitare speculazioni e arricchimenti ingiustificati.

I Fatti di Causa: Esproprio per la Ricostruzione

A seguito del devastante terremoto che ha colpito L’Aquila nell’aprile 2009, il Commissario Straordinario della Protezione Civile ha individuato diverse aree da espropriare per la realizzazione del “Progetto Case”, un piano di edilizia residenziale temporanea per gli sfollati. Una proprietaria di alcuni terreni interessati dal progetto ha contestato l’indennità provvisoria offerta, ritenendola inadeguata.

Secondo la ricorrente, la valutazione non teneva conto della “vocazione edificabile” dei suoi terreni, che erano stati acquistati proprio per sviluppare un insediamento residenziale e commerciale. La sua richiesta era di ottenere un’indennità calcolata sul valore dei terreni al momento del decreto di esproprio (anni 2014-2015), quando ormai la loro destinazione urbanistica era stata modificata per le esigenze della ricostruzione.

La Decisione della Corte d’Appello

La Corte d’Appello de L’Aquila aveva già respinto le richieste della proprietaria. I giudici di secondo grado avevano applicato l’articolo 2, comma 6, del D.L. 39/2009, una norma speciale emanata per gestire l’emergenza. Secondo tale norma, ai fini della determinazione dell’indennità, si doveva tener conto della destinazione urbanistica che i beni avevano alla data del 6 aprile 2009 (giorno del sisma). In quella data, i terreni in questione risultavano classificati come “Zona Agricola di Rispetto Ambientale”, con un valore di mercato notevolmente inferiore a quello di un’area edificabile.

La ratio della decisione era quella di neutralizzare gli aumenti di valore derivanti unicamente dall’evento sismico e dalla conseguente necessità di ricostruire, evitando così disparità di trattamento e arricchimenti ingiustificati.

Il Principio di Diritto e l’indennità di esproprio

La Corte di Cassazione ha confermato in toto la linea della Corte d’Appello, rigettando il ricorso. Gli Ermellini hanno enunciato un principio di diritto chiaro e inequivocabile: in tema di interventi urgenti conseguenti a calamità naturali, il momento rilevante per la determinazione del valore del bene ai fini dell’indennità di esproprio è la data dell’evento calamitoso stesso.

Questa disposizione, sebbene speciale e derogatoria rispetto alla norma generale (art. 32 del D.P.R. 327/2001, che fissa il riferimento alla data del decreto di esproprio), è finalizzata a un obiettivo preciso: impedire che il valore dell’immobile possa essere influenzato, e quindi aumentato, proprio dall’eccezionale esigenza pubblica sorta a seguito della calamità. In altre parole, si vuole evitare che il proprietario possa beneficiare di un aumento di valore generato dalla stessa tragedia che ha reso necessaria l’espropriazione.

Le Motivazioni della Cassazione

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sottolineando la coerenza di questo approccio con precedenti orientamenti giurisprudenziali relativi ad altri eventi sismici, come quello del Belice del 1968 e dell’Emilia-Romagna del 2012. In tutti questi casi, il legislatore ha introdotto norme analoghe per “cristallizzare” il valore dei beni alla data dell’evento, impedendo fenomeni speculativi.

I giudici hanno spiegato che la norma speciale risponde a una logica di equità e ragionevolezza. Se si calcolasse l’indennità sul valore post-sisma, si creerebbe una palese ingiustizia: i proprietari di aree casualmente scelte per la ricostruzione riceverebbero un’indennità molto più alta rispetto ai proprietari di aree vicine e del tutto simili, ma non interessate dagli interventi. Questo genererebbe una “ingiusta locupletazione” a danno della collettività, che si farebbe carico di costi di esproprio gonfiati dalla stessa emergenza.

Conclusioni: La Data del Sisma Come Unico Riferimento

L’ordinanza n. 4124/2024 ribadisce un principio di fondamentale importanza per la gestione delle espropriazioni in contesti di emergenza nazionale. La scelta di retrodatare la valutazione del bene alla data dell’evento calamitoso non è una violazione dei diritti del proprietario, ma una misura necessaria per garantire equità, prevenire la speculazione e assicurare che le risorse pubbliche destinate alla ricostruzione non vengano dissipate in indennizzi sproporzionati. La decisione della Cassazione offre quindi certezza giuridica e conferma la validità di un meccanismo pensato per bilanciare l’interesse del singolo con quello superiore della collettività colpita da una calamità.

Come si calcola l’indennità di esproprio per terreni usati per la ricostruzione post-terremoto?
L’indennità si calcola sulla base del valore e della destinazione urbanistica che il terreno aveva alla data dell’evento sismico, e non alla data successiva del decreto di esproprio. Questo è stabilito da una norma speciale (art. 2, comma 6, del D.L. n. 39/2009 per il sisma de L’Aquila) che deroga alla regola generale.

Perché il valore del terreno viene “congelato” alla data del sisma e non a quella dell’esproprio?
Per evitare ingiuste locupletazioni e speculazioni. Se il valore fosse calcolato dopo il sisma, i proprietari beneficerebbero di un aumento di valore causato proprio dall’emergenza e dalla necessità di realizzare opere pubbliche, un arricchimento considerato ingiusto a danno della collettività.

Questa regola speciale si applica anche in contesti diversi da quello del terremoto de L’Aquila?
Sì, la Corte di Cassazione ha evidenziato che principi normativi analoghi sono stati applicati anche in occasione di altri eventi calamitosi, come il terremoto del Belice del 1968 e quello dell’Emilia-Romagna del 2012. Ciò dimostra una coerenza del legislatore nel disciplinare situazioni omogenee nello stesso modo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 4124 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 4124 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/02/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3694/2020 R.G. proposto da: COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE) che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati COGNOME NOME (CODICE_FISCALE), COGNOME NOME (CODICE_FISCALE);

-ricorrente-

contro

PRESIDENZA DEL RAGIONE_SOCIALE, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO . (P_IVA) che lo rappresenta e difende;

-controricorrente-

nonchè

COMUNE DE L’AQUILA, COMMISSARIO STRAORDINARIO PER LA GESTIONE DELLA RICOSTRUZIONE;

-intimati- avverso la SENTENZA CORTE D’APPELLO L’AQUILA n. 1182/2019 depositata il 09/07/2019.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/01/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

A seguito del terremoto che ha colpito nell’aprile 2009 la citta di l’Aquila e le zone limitrofe, il Commissario Straordinario della Protezione Civile, avvalendosi dei poteri previsti dal DPCM del 6.4.2009, ha individuato con decreto le aree da occupare e da espropriare destinate alla realizzazione del ‘RAGIONE_SOCIALE‘, relativo alla costruzione dell’edilizia residenziale nelle aree site in L’Aquila colpite dagli eventi sismici. In particolare, tale decreto: a) ha prodotto l’effetto della imposizione del vincolo preordinato all’espropriazione; b) ha comportato la dichiarazione di pubblica utilità, indifferibilità ed urgenza delle opere ivi previste; c) è valso anche come decreto di occupazione d’urgenza delle aree individuate, variante dei vigenti strumenti urbanistici.
Con atto di citazione del 6.7.2012 la sig.ra NOME COGNOME, proprietaria di alcuni terreni siti in L’Aquila, località INDIRIZZO Elia, utilizzati per la realizzazione del ‘RAGIONE_SOCIALE‘, ha convenuto in giudizio dinanzi alla Corte di Appello di L’Aquila la P residenza del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE, il Comune di L’Aquila e il Commissario Straordinario per la gestione della ricostruzione chiedendo la determinazione giudiziale dell’indennità di occupazione d’urgenza (in € 953.359,00) e di espropriazione (in € 3.813.440,00), oltre alla somma di € 20.473,34 per spese fiscali ed oltre rivalutazione monetaria ed interessi bancari.
In particolare l’attrice ha esposto: a) che le indennità provvisorie (€786.552,00, quanto all’indennità di espropriazione, ed €70.850,39, quanto all’indennità di occupazione) offerte il 18.6.2012, erano state determinate senza tenere conto della ‘vocazione edificabile’ dei terreni, che aveva indotto la medesima ad acquistarli per realizzarvi un insediamento residenziale, sportivo e commerciale; b) che il valore al mq dei terreni in questione era di €160,00; c) che ella, in quanto imprenditrice, aveva diritto al riconoscimento di interessi bancari secondo i tassi di cui alle ‘certificazioni in atti’; d) che il 27.6.2008 ella aveva sostenuto, per la rivalutazione fiscale delle aree in questione’ la spesa di €20.473,34, che doveva esserle rimborsata;
La C orte d’Appello d el l’Aquila , con sentenza n. 1182/2019, per quanto ancora rileva, ha ritenuto che:

-in ossequio all’art. 2, co. 6, d.l. 39/2009, convertito in legge 77/2009, ai fini della determinazione dell’indennità di espropriazione e di occupazione temporanea, doveva tenersi conto delle destinazioni urbanistiche che i beni espropriati avevano alla data 6.4.2009 e non di quelle che essi avevano acquisito per il solo effetto della localizzazione dei moduli abitativi provvisori, pur dovendosi quantificare le indennità medesime con riferimento alla data del decreto di esproprio;

-anche dall’analisi dei lavori parlamentari in sede di conversione del d.l. 39/2009, emergeva che la ratio dell’inciso finale dell’art. 2, co. 6, d.l. 39/2009 (aggiunto dalla legge di conversione 77/2009) era quello di neutralizzare le variazioni urbanistiche dipendenti unicamente dall’evento sismico, onde evitare casuali ed irrazionali locupletazioni ed altrettante casuali e irragionevoli disparità di trattamento tra proprietari di aree inserite nei provvedimenti di localizzazione e proprietari di aree simili non inserite in quei provvedimenti;
-l’art. 2, co. 6, d.l. 39/2009 costituiva una parziale eccezione alla regole generale posta dall’art. 32 d.p.r. 327/2001, nella parte in cui quest’ultimo ancora la ricognizione legale del bene per la determinazione delle indennità espropriative all’epoca di realizzazione dell’effetto ablatorio, ma rispondeva alla stessa logica di fondo sottesa alla generale esclusione degli effetti del vincolo preordinato all’esproprio e di quelli connessi alla realizzazione dell’opera prevista, nonché all’ulteriore generale esclusione delle modifiche delle caratteristiche del bene sopravvenute all’avvio del procedimento espropriativo. Alla luce di tali considerazioni, la Corte d’Appello ha condiviso le conclusioni del CTU, secondo cui le particelle oggetto di causa, secondo le previsioni del PRG del 1975, risultavano comprese in Zona Agricola di Rispetto Ambientale di cui all’art. 63, co. 2, delle NTA .
La Corte d’Appello ha, infine, corretto le risultanze della CTU, attribuendo ai terreni un valore alla data di emissione dei decreti di esproprio di €14,00/mq , determinando le indennità spettanti all’attrice in conseguenza della occupazione legittima e della espropriazione degli immobili in complessivi €483.725,26 (di cui €4.284,60 a carico della RAGIONE_SOCIALE ed €479.476,66 a carico del Comune), oltre interessi legali.

Avverso la predetta sentenza ha proposto ricorso per cassazione la sig.ra NOME COGNOME, affidandolo ad un unico articolato motivo.

La RAGIONE_SOCIALE si è costituita in giudizio con controricorso.

Il Comune di l’Aquila ed il Commissario Straordinario della Protezione Civile non hanno svolto difese.

RAGIONI DELLA DECISIONE

E’ stata dedotta la v iolazione e falsa applicazione degli artt. 2 commi 6 e 8 D.L. 6.4.2009 n. 39, 32 comma 1 D.P.R. n. 327/2001, 37 comma 3° D.P.R. n. 327/2001.

Lamenta la ricorrente che la Corte d’Appello ha errato nel determinare l’indennità di esproprio sulla base della destinazione urbanistica antecedente il 6.4.2009, anziché di quella vigente alla data dei decreti di esproprio (emessi negli anni 2014/2015).

In particolare, ad avviso della ricorrente, la decisione della Corte d’Appello è errata alla luce delle seguenti considerazioni:

l’art.2, comma 6, d.l. 39/2009, in quanto norma speciale, deve essere interpretato restrittivamente e quindi assume rilievo ai soli fini della indennità provvisoria di esproprio (e non di quella definitiva), vale solo ed esclusivamente nei confronti del Commissario delegato (e non del giudice) ed è applicabile solo nella fase amministrativa (e non nella fase di determinazione giudiziale dell’indennità);

l’accertamento della destinazione urbanistica esperito con riferimento ad un momento troppo risalente nel tempo: b.1) rischia di assumere a riferimento un momento antecedente la variante e l’avvio del procedimento di esproprio, non più attuale ; b.2) viola i principi stabiliti da Corte Cost. n. 442/1993 e la relativa giurisprudenza della Cassazione, perché la verifica così effettuata si fonda su caratteristiche pregresse non più attuali, dando luogo ad una indennità di esproprio del tutto astratta ed avulsa dall’effettivo valore di mercato del bene ablato;
la discriminazione tra terreni resi edificabili (perché inclusi dalla variazione della destinazione urbanistica) e terreni rimasti non edificabili è determinata non solo dalle scelte accidentali imposte dalla urgente necessità di far fronte alle esigenze abitative a seguito del sisma, ma anche comunemente dalla ordinaria ed ordinata programmazione urbanistica del territorio;

se nelle ipotesi di straordinaria e somma urgenza, previste per occupazioni in via di fatto, l’art. 2, co. 8, d.l. 39/2009 prevede che l’indennità di esproprio debba essere determinata in misura corrispondente al valore venale del bene (art. 42 bis, co. 3, d.p.r.

327/2001) e che, a tal fine, devono essere considerate le possibilità legali di edificazione esistenti al momento dell’emanazione del decreto di esproprio (art. 37, co. 3, d.p.r. 327/2001), a maggior ragione, lo stesso principio deve valere anche per le ipotesi di urgenza ‘ordinaria’ prevista dall’art. 2, co. 6, d.l. 39/2009, previste per occupazioni legittimamente disposte perché giustificate ed autorizzate previa emissione del provvedimento di localizzazione e del verbale di immissione in possesso.
Va preliminarmente osservato che la ricorrente ha dichiarato di aver notificato il ricorso alla RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE dei RAGIONE_SOCIALE solo per esigenze di integrità del contraddittorio e di voler comunque abbandonare ogni domanda nei confronti della stessa Amministrazione.

La RAGIONE_SOCIALE ha preso atto della volontà espressa dalla ricorrente, ha, a sua volta, dichiarato il proprio difetto di interesse a contraddire al ricorso ed ha chiesto la cessazione della materia del contendere (senza condanna alle spese).

Alla luce di quanto dichiarato dalla ricorrente e dalla RAGIONE_SOCIALE, con riferimento a queste parti processuali, deve essere dichiarata la cessazione della materia del contendere, senza alcuna statuizione sulle spese.

Con riferimento alla pretesa svolta dalla ricorrente nei confronti del Comune di l’Aquila e del Commissario Straordinario della Protezione Civile, il ricorso non è fondato.

Va osservato che, a seguito dell’udienza pubblica del 9.6.2023, questa Corte ha pronunciato la sentenza n. 20655/2023 (massimata) nonchè le sentenze nn. 24759/2023, n. 24746/2023, n. 24687/2023, n. 20673/2023, n. 20670/2023, n. 20669/2023, n. 20663/2023, n. 20662/2023, n. 20660/2023, n. 20382/2023, n. 20378/2023 (non massimate), con le quali è stato enunciato il seguente principio di diritto: ‘ In tema di interventi urgenti

conseguenti al sisma nella Regione Abruzzo, ai fini della determinazione dell’indennità per le occupazioni d’urgenza e per le eventuali espropriazioni attuate in forza del piano approvato dal Commissario straordinario, l’art. 2, comma 6, del d.l. n. 39 del 2009, conv. con modif. in l. n. 77 del 2009, si interpreta nel senso che il momento rilevante per la determinazione del valore del bene immobile coinvolto va individuato nella data del sisma e non in quella, successiva, di emissione del decreto di esproprio, in quanto la disposizione – avente natura speciale e derogatoria rispetto alla norma generale contenuta nell’art. 32 del d.p.r. n. 327 del 2001 retrodatando la determinazione di siffatto valore mira ad evitare che lo stesso possa essere influenzato, in aumento, proprio dalla eccezionale esigenza di unità abitative conseguenti al sisma e dalla decisione di destinare l’immobile al soddisfacimento di tale pubblico interesse, così evitando ingiuste locupletazioni’ .
Questo Collegio condivide pienamente il percorso argomentativo di tutte le sentenze sopra indicate -cui si riporta integralmente, che fa proprio e costituisce parte integrante della presente sentenza a norma dell’art. 118 comma 1° disp. att. cod. proc. civ. intendendo dare continuità all’indirizzo interpretativo, peraltro già affermatosi presso questa Corte di legittimità anche in occasione di precedenti eventi sismici.

In particolare, la giurisprudenza di questa Corte non ha mostrato dubbi in ordine alla coerenza della soluzione qui adottata anche con riferimento all’analoga previsione normativa contenuta nell’art.13 del citato d.l. 79 del 1968, in relazione alla quale è stato ripetutamente affermato che per le espropriazioni necessarie per la ricostruzione degli abitati colpiti dal terremoto del Belice del gennaio 1968, l’art. 13 del decreto legge 27.2.1968 n. 79, convertito con modificazioni nella legge 18.3.1968 n. 241, l’indennità di esproprio è determinata «nei modi previsti dalla legge 25.6.1865 n. 2359, con riferimento al valore venale di mercato
delle aree alla data dell’evento sismico», con ciò intendendo evitare che nella stima dei terreni espropriati si potesse tener conto delle fluttuazioni di valore causate dal predetto evento calamitoso, allo scopo di impedire agli espropriati, in conformità del principio fondamentale espresso dall’art. 41 della legge n. 2359 del 1865, di approfittare degli aumenti di valore avuti dai loro terreni per effetto della stessa espropriazione e dei fatti per i quali è stata voluta (Cass. n. 5637/1983; n. 14562/2000; n. 6195/1981; n. 1311/1980).
Infine, norma di contenuto analogo -avente natura speciale e derogatoria rispetto alla norma generale contenuta nell’art. 32 del d.p.r. n. 327 del 2001 – a quello della norma di cui è causa, di cui la ricorrente denuncia l’errata interpretazione, è l’art.10, comma 4 del d.l. 83 del 22.6.2012 ( in relazione all’evento sismico che ha colpito l’Emilia -Romagna nel 2012), laddove è stato parimenti disposto che l’indennità di provvisoria occupazione o di espropriazione dovessero essere determinate dai Commissari delegati entro dodici mesi dalla data di immissione in possesso, tenuto conto delle destinazioni urbanistiche antecedenti la data del 29.5.2012.
La coerenza del legislatore nel disciplinare nello stesso modo situazioni omogenee va di pari passo con l’uniformità dell’indirizzo interpretativo seguito da questa Corte.

Non si liquidano le spese di lite, non essendosi i soggetti nei cui confronti la ricorrente ha svolto le sue pretese costituiti in giudizio.

P.Q.M.

Dichiara la cessazione della materia del contendere nei rapporti tra la ricorrente e la RAGIONE_SOCIALE.

Rigetta il ricorso nei confronti del Comune de l’Aquila e del Commissario Straordinario della Protezione Civile.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del DPR 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1° bis dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma il 24.1.2024

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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