Indennità di esproprio: chi deve pagare il debito?

La Corte di Cassazione chiarisce che l’obbligo di corrispondere l’indennità di esproprio spetta esclusivamente all’ente beneficiario e promotore dell’opera, non al soggetto delegato che agisce in suo nome. Nel caso in esame, un Comune era stato condannato in solido con una Regione per il pagamento di indennità legate alla costruzione di un ospedale, ma la Suprema Corte ha ribaltato la decisione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 febbraio 2026 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di esproprio: chi paga tra l’Ente Delegato e il Promotore?

Nel complesso scenario delle opere pubbliche, la determinazione della corretta indennità di esproprio rappresenta spesso un terreno di scontro legale non solo tra privati e amministrazione, ma anche tra gli enti pubblici coinvolti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha gettato luce su un aspetto fondamentale: chi è il vero soggetto debitore quando un ente agisce su delega di un altro?

Il caso riguardava la realizzazione di una struttura ospedaliera, dove una Regione aveva delegato un Comune a gestire le procedure amministrative e tecniche per l’acquisizione delle aree. La Corte d’Appello aveva inizialmente ritenuto entrambi gli enti responsabili del pagamento delle somme dovute ai proprietari espropriati, ma la decisione è stata contestata davanti ai giudici di legittimità.

Il contesto normativo dell’indennità di esproprio

Il procedimento di espropriazione per pubblica utilità prevede che il proprietario riceva un indennizzo equo per la perdita del proprio bene. Tuttavia, quando la struttura burocratica si articola attraverso deleghe tra enti (ad esempio, dalla Regione al Comune), sorge il dubbio su chi debba materialmente sborsare le somme e chi possa essere citato in giudizio.

La distinzione tra promotore dell’opera (chi decide la realizzazione) e delegato (chi esegue materialmente gli atti) è cruciale. La normativa prevede che il delegato possa agire come un semplice esecutore o come un soggetto investito di poteri più ampi. La giurisprudenza ha consolidato l’idea che l’obbligazione pecuniaria dell’indennità di esproprio segua la titolarità del beneficio finale.

La posizione della Cassazione sulla responsabilità solidale

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’ente delegato, sottolineando un errore fondamentale nella sentenza di appello. Se un Comune agisce in base a un mandato con rappresentanza, operando in nome e per conto della Regione delegante, non può essere considerato debitore in solido.

Il delegato che compie gli atti necessari per l’adozione del provvedimento ablativo esaurisce il suo compito in un incarico di servizio. Gli effetti economici, compreso l’obbligo di versare l’indennità di esproprio, ricadono esclusivamente sulla sfera giuridica del beneficiario delle aree, che in questo caso era l’amministrazione regionale.

Implicazioni per i procedimenti futuri

Questa decisione è di estrema importanza per la corretta instaurazione dei giudizi di opposizione alla stima. Errare nell’identificare il soggetto dotato di legittimazione passiva può portare a lungaggini processuali e a condanne non dovute nei confronti di enti che hanno agito solo come intermediari tecnici.

La Corte ha quindi ribadito che il mero incarico di compiere gli atti necessari all’esproprio non trasforma il delegato nel titolare del debito indennitario. Questo principio garantisce una maggiore certezza del diritto per i proprietari, che sanno con precisione a quale ente rivolgersi per ottenere quanto spettante.

le motivazioni

La Suprema Corte ha basato la propria decisione sulla natura del rapporto di delega. Poiché il Comune ha operato come mandatario con rappresentanza della Regione (ai sensi dell’art. 1704 c.c.), agendo esplicitamente in nome e per conto del delegante in ogni fase del procedimento, manca la base giuridica per una sua responsabilità diretta. Il beneficiario dell’esproprio, che acquisisce la proprietà dei suoli e promuove l’opera pubblica, è l’unico soggetto passivo dell’obbligazione di pagamento. La delega amministrativa non sposta il debito finale, a meno che non vi sia una specifica norma o convenzione che trasferisca anche l’onere finanziario in modo definitivo.

le conclusioni

In conclusione, l’ordinanza stabilisce con chiarezza che la legittimazione passiva nei giudizi riguardanti l’indennità di esproprio appartiene esclusivamente all’ente promotore e beneficiario. Il Comune delegato è stato quindi escluso da ogni condanna al pagamento e dalla rifusione delle spese processuali, che sono state poste interamente a carico della Regione. Questo provvedimento conferma un orientamento giurisprudenziale teso a semplificare l’individuazione del responsabile economico, proteggendo gli enti intermediari che svolgono compiti meramente operativi su incarico di amministrazioni superiori.

Chi è obbligato a pagare l’indennità di esproprio se il Comune agisce per conto della Regione?
L’obbligo di pagamento spetta esclusivamente alla Regione, in quanto ente beneficiario ed effettivo promotore dell’esproprio, anche se il Comune ha gestito materialmente la procedura.

Il Comune delegato può essere condannato in solido con l’ente delegante?
No, se il Comune agisce con rappresentanza in nome e per conto del delegante, non sussiste una responsabilità solidale e l’ente delegato manca di legittimazione passiva rispetto all’obbligazione di pagamento.

Cosa accade se la Corte d’Appello condanna erroneamente il Comune delegato?
In tal caso, come avvenuto nel provvedimento esaminato, la Corte di Cassazione può cassare la sentenza e decidere nel merito, escludendo il Comune dalla condanna e ponendo gli oneri economici a carico dell’ente delegante.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 33924 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 33924 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 05/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 717/2023 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE , domiciliato ex lege in Roma, INDIRIZZO, presso la Cancelleria della Corte di Cassazione e rappresentato e difeso da ll’avvocato NOME COGNOME e dall’avvocato NOME COGNOME;

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME, REGIONE MARCHE, RAGIONE_SOCIALE, COGNOME NOME, COGNOME NOME;

-intimati- avverso l’ordinanza della Corte d’appello di Ancona in proc. r.g. n. 542/2017 depositata il 31.5.2022;

udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 7.11.2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Con ricorso ex art. 54 d.p.r. 327/2001, notificato il 27.4.2017, la Regione RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione alla stima dei tecnici e ha chiesto la determinazione giudiziale dell’indennità di espropriazione spettante a NOME COGNOME, NOME COGNOME, NOME COGNOME e RAGIONE_SOCIALE, proprietari di terreni oggetto di decreto di espropriazione del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE del 1.3.2017 n. 74 nell’ambito della realizzazione della nuova struttura ospedaliera di rete in località San Claudio di Campiglione, RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, disposta con delibera della Giunta della Regione RAGIONE_SOCIALE n. 270 del 9.2.2010.
Approvato il progetto definitivo dell’opera, con decreto in data 11.5.2012 n. 57/ESO del Dirigente Regionale della Posizione di Funzione Edilizia Sanitaria ed Ospedaliera, completo degli elaborati tecnici, tra i quali il piano particellare di esproprio, con successiva delibera n. 80 del 31.5.2012, il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE era stato delegato all’espletamento delle funzioni e attività concernenti l’espropriazione delle aree individuate nel progetto.

Con delibera del 29.11.2012 n. 102 il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha adottato la variante urbanistica per il rinnovo dei vincoli espropriativi già previsti per l’Area Progetto 22; e con decreto 163/ESO del 12.12.2012 la Regione RAGIONE_SOCIALE, accogliendo le osservazioni degli interessati, ha provveduto alla modifica del progetto definitivo e del piano particellare di esproprio. A ciò ha fatto seguito la determina dirigenziale del settore Lavori Pubblici e Ambiente del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE n. 119/2013, con la quale è stata recepita la valutazione delle aree espressa nel piano particellare di esproprio, e determinata nella misura di € 8 al mq. l’indennità provvisoria di espropriazione.
3. Non avendo gli interessati accettato le indennità provvisorie, il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha provveduto a informarli con lettera n. 22895 del 28.6.2013 della procedura per la determinazione definitiva dell’indennità ex art. 21, comma 2, d.p.r. 327/2001, invitandoli a nominare eventualmente i propri tecnici. All’esito del procedimento, il Collegio ha espresso le stime definitive, determinate in base al parametro più elevato di € 24 al m .q., stima accettata dagli interessati, con il dissenso della Regione.
Indi la Regione ha provveduto, in data 17.11.2016, ai sensi dell’art. 26 d.p.r. n. 327/2001, a depositare presso la Cassa Depositi e Prestiti la somma di € 995.218,00 ad integrazione dell’importo già versato con decreto n. 91/ESO del 15.7.2013 di € 489.512,00 (totale € 1.484.730,00), in adeguamento alle stime della terna tecnica, autorizzando il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, con nota assunta al protocollo n. 12745 del 23.12.2016, allo svincolo dell’80% delle somme già depositate, a favore degli aventi diritto che ne avevano fatto richiesta.
4. La Regione RAGIONE_SOCIALE ha proposto opposizione assumendo che nella distinzione tra suoli edificabili e non edificabili, si doveva tener conto della destinazione assegnata negli strumenti urbanistici a determinate aree in funzione del preminente interesse pubblico (strutture pubbliche, viabilità ..), assolutamente precluse all’esercizio dello ius aedificandi , da parte del proprietario dell’area; secondo tale criterio, i terreni oggetto di espropriazione alla data del provvedimento ablativo erano ricompresi in zona urbanistica F1, classificata come «area progetto 22», cioè Area Sedi Socio Assistenziali e Amministrative (A.S.A.), ovvero destinata a servizi di carattere sociale, e assistenziale, parcheggi pubblici e viabilità; considerata la destinazione esclusivamente pubblicistica, i terreni dovevano essere qualificati come non edificabili; l’unico parametro applicabile nella fattispecie per la determinazione dell’indennità di espropriazione era dato dal valore di mercato come suolo agricolo.
Si sono costituiti i proprietari espropriati NOME COGNOME, NOME e NOME COGNOME, e RAGIONE_SOCIALE e hanno contestato la fondatezza della opposizione, evidenziando che in base al certificato di destinazione urbanistica dell’1.8.2017, a seguito della variante adottata al Piano regolatore per la realizzazione della struttura ospedaliera di rete, in territorio di RAGIONE_SOCIALE, le aree espropriate non erano assolutamente precluse ad attività di natura privata, anche nell’ambito della utilizzabilità intermedia.
Essi hanno anche evidenziato che la stessa Regione aveva valutato i terreni secondo il parametro di valore di € 8 al mq., di per sé più elevato rispetto al valore agricolo medio di € 2,50 , e hanno chiesto pertanto in via riconvenzionale che venisse liquidata l’ indennità determinata in base al valore di mercato.

Esperita consulenza tecnica d’ufficio con ordinanza del 31.5.2022 la Corte di appello di Ancona ha determinato l’indennità dovuta ai ricorrenti, rispettivamente, nella misura di € 581.710,00 a NOME COGNOME, € 142.800,00 a NOME COGNOME, € 221.376,00 a NOME COGNOME, € 536.184,00 ad RAGIONE_SOCIALE; ha posto tali somme in solido a carico della Regione RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, già interamente versate presso la Cassa Depositi e Prestiti nei termini di cui in motivazione sub B) e C), e parzialmente svincolate a favore degli interessati in data 1.8.2013, per gli importi di cui in motivazione sub D); ha condannato la Regione RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in solido alla refusione delle spese in favore dei resistenti; ha posto definitivamente a carico della Regione RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE le spese di c.t.u.
Avverso la predetta ordinanza ha proposto ricorso per cassazione il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, svolgendo unico motivo con riferimento alla questione di diritto relativa alla mancata dichiarazione, da parte del Giudice, della carenza di legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE nel giudizio di opposizione, proposto

avanti alla Corte di appello delle RAGIONE_SOCIALE, all’indennità di esproprio stimata dai tecnici ex art. 21 d.l.gs. 327/2001.

Il ricorso è stato notificato anche alle parti private espropriate, precisando tuttavia espressamente che nei loro confronti il ricorso veniva notificato solo per integrità del contraddittorio ma che non incideva in alcun modo sulle loro posizioni sostanziali, così come riconosciute nell’ordinanza impugnata, essendo rivolto esclusivamente alle questioni attinenti il rapporto delegante (Regione RAGIONE_SOCIALE) -delegato (RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE).

Le parti intimate non si sono costituite.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il motivo di ricorso, proposto ex art.360, n.3, cod.proc.civ., il ricorrente denuncia violazione e falsa applicazione degli artt. 100 e 101 c.p.c., ex art. 360, comma 1, n. 3) c.p.c. e contrasto con precedenti della Corte.

Il difetto di legittimazione passiva del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE viene fondato sulla sua qualità di delegato all’esproprio da parte della Regione RAGIONE_SOCIALE che riveste la qualità di promotrice e beneficiaria esclusiva.

La delega di funzioni al RAGIONE_SOCIALE risulta dagli atti processuali depositati dalla stessa Regione RAGIONE_SOCIALE in sede di ricorso presso la Corte di appello delle RAGIONE_SOCIALE (decreto definitivo di esproprio n. 74/2017 e determinazione dell’indennità di esproprio n. 213/2016).

Secondo il ricorrente, il RAGIONE_SOCIALE che ha agito in base ad un mandato con rappresentanza in nome e per conto della Regione delegante, in quanto RAGIONE_SOCIALE delegato non può essere ritenuto soggetto passivo, in solido con il delegante, della condanna al pagamento delle indennità di esproprio e delle spese processuali.

Il motivo è fondato e va accolto.

Secondo la giurisprudenza di questa Corte, obbligato al pagamento dell’indennità è il beneficiario delle aree espropriate, anche quando, venga delegato altro soggetto per l’acquisizione delle aree, esaurendosi in tal caso la delega in un mero incarico a compiere in nome e per conto del beneficiario gli atti necessari per l’adozione del provvedimento ablatorio o per la stipulazione dell’atto di cessione, con conseguente legittimazione passiva del beneficiario nei giudizi di determinazione dell’indennità (Sez. 1 , n. 14780 del 10.7.2020; Sez. 1, n. 24355 del 29.10.2013; Sez. 1, n. 26803 del 12.9.2022 che hanno affermato il principio in casi in cui il beneficiario era un RAGIONE_SOCIALE che aveva delegato ad altri le attività dirette all’acquisizione delle aree).
Tali principi sono stati recentemente ribaditi anche con l’ordinanza del 4.3.2022, n. 7259, condivisa dal Collegio, che ha riesaminato funditus la questione.

10. Il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha gestito la procedura di esproprio in qualità di soggetto delegato ad esercitare le funzioni da parte della Regione RAGIONE_SOCIALE, ai sensi dell’art. 9 , « Delega in materia di esproprio », della legge regionale delle RAGIONE_SOCIALE 18.4.1979 n. 17, che stabilisce che: « Le aree necessarie alla realizzazione di opere pubbliche anche se non ammesse al finanziamento regionale, vanno acquisite mediante esproprio, nel rispetto delle norme e procedure vigenti in materia. I comuni, oltre a esercitare le funzioni amministrative concernenti le occupazioni temporanee e d’urgenza ed i relativi atti preparatori attinenti a opere pubbliche o di pubblica utilità la cui esecuzione è di loro spettanza ai sensi del terzo comma dell’art. 106 del D.P.R. 24 luglio 1977, n. 616, sono altresì delegati ad esercitare le funzioni amministrative concernenti le occupazioni temporanee e d’urgenza e i relativi atti preparatori, la determinazione della misura delle indennità di esproprio, la pronuncia degli espropri e i relativi atti preparatori attinenti ad opere pubbliche da eseguire nei rispettivi territori, comprese quelle
da realizzare nell’ambito dei piani di zona per l’edilizia economica e popolare e dei piani per gli insediamenti produttivi, ad eccezione delle opere pubbliche o di pubblica utilità la cui esecuzione è di spettanza dello Stato .»

La predetta delega di funzioni è stata conferita con il decreto dirigenziale regionale n. 80/ESO del 31.5.2012 .

La determinazione dirigenziale n. 213 del 5.7.2016 del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE individua la Regione RAGIONE_SOCIALE, quale promotore e beneficiario della procedura di esproprio in oggetto, tenuta ad eseguire il pagamento o il deposito presso la Cassa Depositi e Prestiti della parte di indennità non ancora depositata.

L’esproprio è stato disposto in esclusivo favore della Regione RAGIONE_SOCIALE, come si evince dalla determinazione dirigenziale del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE n. 74 R.G. n. 339 del 1.3.2017 .

Nelle premesse di tutti i provvedimenti emessi il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE ha sempre evidenziato la propria qualifica di delegato ai sensi dell’art. 9 della legge regionale 18.4.1979, n. 17 all’espletamento di tutte le funzioni in materia di espropri relativamente alla realizzazione della nuova struttura ospedaliera in località Campiglione di RAGIONE_SOCIALE nel territorio del RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE.

Pertanto dagli atti processuali era pacificamente riscontrabile che la Regione RAGIONE_SOCIALE aveva delegato il RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE all’esproprio, investendolo del mandato con rappresentanza, ai sensi dell’art. 1704 c.c., per cui l’RAGIONE_SOCIALE ha sempre agito in nome e per conto del delegante, con la conseguente carenza di legittimazione passiva del delegato.

Tutto ciò risulta inoltre anche dalla stessa ordinanza impugnata, che ai punto B) e C) dà atto dei versamenti eseguiti dalla Regione RAGIONE_SOCIALE e al punto D) riferisce dell’autorizzazione impartita dalla

Regione al RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, quanto allo svincolo dell’80% delle somme già depositate, a favore degli aventi diritto che ne avevano fatto richiesta.

L’ordinanza dà atto , infine, che le indennità dovute agli espropriati risultavano già integralmente depositate presso la Cassa Depositi e Prestiti, evidentemente dalla Regione RAGIONE_SOCIALE.

Pertanto occorre accogliere il ricorso e cassare in relazione al motivo l’ordinanza impugnata .

La Corte può quindi decidere nel merito, non essendo necessari ulteriori accertamenti di fatto, ex art.384, comma 2, seconda parte, cod.proc.civ., così modificando il dispositivo dell’ordinanza impugnata:

nel paragrafo 1), ove si determina l’indennità dovuta ai ricorrenti, nel punto in cui « pone in solido a carico della Regione RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE » con l’eliminazione delle sole parole «… in solido … e del RAGIONE_SOCIALE»;

nel paragrafo 2) nel punto in cui « condanna la Regione RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in solido alla refusione delle spese in favore dei resistenti . ..» con l’eliminazione delle sole parole «… e il RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE in solido … ».

Le spese del giudizio di merito meritano compensazione nei rapporti tra RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e Regione RAGIONE_SOCIALE.

Le spese del giudizio di legittimità vanno messe a carico della Regione RAGIONE_SOCIALE, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso, cassa in relazione al motivo l’ordinanza impugnata, e, decidendo nel merito, così modifica il dispositivo dell’ordinanza impugnata:

nel paragrafo 1), ove si determina l’indennità dovuta ai ricorrenti, nel punto in cui « pone in solido a carico della

Regione RAGIONE_SOCIALE e del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE » con l’eliminazione delle sole parole «… in solido … e del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE …»;

Compensa tra le parti RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE e Regione RAGIONE_SOCIALE le spese di lite del giudizio di merito.

Condanna la Regione RAGIONE_SOCIALE al pagamento delle spese del giudizio di legittimità in favore del ricorrente RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, liquidate nella somma di € 9.500,00 per compensi, € 200,00 per esposti, 15% rimborso spese generali, oltre accessori di legge.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Prima Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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