Indennità di espropriazione: guida all'accordo

La Corte di Cassazione ha chiarito che l’accettazione dell’indennità di espropriazione condizionata all’acquisizione delle aree relitte non costituisce un accordo definitivo, ma una controproposta. Nel caso esaminato, un ente locale aveva impugnato la decisione che riconosceva ai proprietari un indennizzo superiore a quello offerto inizialmente. La Suprema Corte ha stabilito che, se il privato subordina l’accettazione a modifiche del progetto o all’estensione dell’esproprio, non si forma un consenso preclusivo. Di conseguenza, resta ferma la possibilità per il proprietario di agire in giudizio per la determinazione del giusto valore di mercato del terreno.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 27 marzo 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di espropriazione: quando l’accordo è condizionato

Determinare la corretta indennità di espropriazione rappresenta spesso il punto di scontro principale tra Pubblica Amministrazione e cittadini. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha analizzato un caso complesso in cui l’accettazione della somma offerta era stata subordinata a specifiche condizioni da parte dei proprietari del terreno.

Il conflitto sull’indennità di espropriazione

La vicenda nasce dall’occupazione di alcuni terreni privati per la realizzazione di una pista di elisoccorso. L’ente pubblico aveva offerto un’indennità provvisoria che i proprietari avevano dichiarato di accettare, ma a una condizione precisa: l’esproprio doveva essere esteso anche alle cosiddette aree relitte, ovvero quelle porzioni di terreno rimaste inutilizzabili dopo il frazionamento.

L’ente locale sosteneva che tale dichiarazione costituisse un’accettazione definitiva, precludendo ai privati la possibilità di contestare la stima in un secondo momento. Tuttavia, i giudici di merito hanno ribaltato questa visione, considerando la nota dei proprietari come una vera e propria controproposta contrattuale.

La natura della controproposta nel diritto amministrativo

Secondo i principi del codice civile, un’accettazione non conforme alla proposta equivale a una nuova proposta. Nel contesto dell’esproprio, se il cittadino chiede di modificare l’oggetto del provvedimento (includendo aree non previste), non sta accettando l’offerta economica in modo puro e semplice. Questa distinzione è fondamentale perché permette al proprietario di non rimanere vincolato a cifre inferiori al valore di mercato se l’amministrazione non accoglie integralmente le sue richieste.

Validità della procura e profili procedurali

Un altro aspetto rilevante affrontato dalla Suprema Corte riguarda la validità della procura alle liti. È stato confermato che la firma per autentica apposta dal difensore su un foglio separato, ma congiunto all’atto, è valida anche se sottoscritta in data anteriore alla redazione del ricorso. Il principio di conservazione degli atti giuridici impone di interpretare la volontà della parte nel senso di favorire la produzione degli effetti del ricorso, garantendo così il diritto alla difesa.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dell’ente pubblico evidenziando che l’interpretazione della volontà delle parti spetta esclusivamente al giudice di merito. Nel caso di specie, è stato correttamente rilevato che la dichiarazione dei proprietari era condizionata a un evento futuro e incerto (l’estensione dell’esproprio). Poiché tale condizione non si era verificata, non poteva ritenersi perfezionato alcun accordo sull’indennità. Inoltre, la condotta successiva dell’amministrazione, che aveva formulato nuove offerte, confermava implicitamente che la prima proposta non era stata accettata in modo definitivo.

Le conclusioni

In conclusione, la sentenza ribadisce che l’indennità deve avere carattere unitario e deve ristorare integralmente il pregiudizio subito dal proprietario, inclusa la perdita di valore delle porzioni di fondo non espropriate. Per i cittadini, questo significa che è possibile negoziare le condizioni dell’esproprio senza perdere automaticamente il diritto di adire le vie legali per ottenere un indennizzo equo. La tutela della proprietà privata resta un pilastro che l’amministrazione non può aggirare attraverso interpretazioni forzate delle comunicazioni intercorse durante il procedimento ablativo.

Cosa succede se accetto l’indennità di esproprio con delle riserve?
Se l’accettazione è condizionata a modifiche, come l’inclusione di terreni residui, essa viene considerata una controproposta. Questo impedisce la chiusura definitiva dell’accordo e permette di richiedere una determinazione giudiziale dell’indennizzo.

La procura firmata prima del ricorso in Cassazione è valida?
Sì, la giurisprudenza conferma che la procura è valida anche se sottoscritta in data anteriore e luogo diverso rispetto al ricorso, purché sia materialmente congiunta all’atto e non risulti chiaramente riferibile a un altro giudizio.

Come vengono valutate le aree relitte in caso di esproprio parziale?
L’indennità deve essere unitaria e deve comprendere non solo il valore della parte di terreno sottratta, ma anche il deprezzamento subito dalle porzioni residue che rimangono al proprietario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 35472 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 1 Num. 35472 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 19/12/2023

sul ricorso 11769/2018 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante p.t., elettivamente domiciliato in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO dal quale è rappresentato e difeso, per procura speciale in atti;

-ricorrente –

-contro-

COGNOME NOMENOMECOGNOME NOME, elettivamente domiciliati in Roma, INDIRIZZO, presso l’AVV_NOTAIO, rappres entati e difesi dall’AVV_NOTAIO , per procura speciale in calce al controricorso;

-controricorrente-

avverso la sentenza n. 305/2018 de lla Corte d’appello di Palermo, pubblicata in data 14.2.2018;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 12.10.2023 dal Cons. rel., AVV_NOTAIO COGNOME.

RILEVATO CHE

Con citazione del 2012 NOME COGNOME e NOME COGNOME convennero innanzi alla Corte d’appello di Palermo il Comune di Licata, chiedendo la determinazione dell’indennità d’espropriazione dei terr eni di loro proprietà occupati- per realizzare una pista di elisoccorso- e dell’indennità d’occupazione legittima; al riguard o, il ricorrente deduceva che l’indennità provvisoria offerta non era stata da loro accettata perché notevolmente inferiore al valore di mercato del terreno espropriato, anche in ragione della sostanziale inutilizzabilità delle aree relitte.
Con sentenza del 14.2.2018, la Corte territoriale determinava entrambe le indennità richieste, tenendo anche conto della riduzione di valore della parte non espropriata, condannando il Comune di Licata al deposito delle relative somme (detratte le somme eventualmente già versate), osservando che: il c.t.u. aveva accertato la natura edificabile dei terren i espropriati; l’eccezione del C omune, secondo la quale l’indennità d’esproprio offerta ai proprietari sarebbe stata da loro accettata, era infondata; al riguardo, nella nota del 21.3.2007, i proprietari, pur dichiarando di accettare l’indennità in questione, nel ribadire le precedenti osservazioni in ordine al progetto di costruzione dell’eliporto, avevano chiesto, in particolare, che l’espropriazione comprendesse anche le frazioni residue che non erano in alcun modo utilizzabili, e insistendo affinché la progettata espropriazione fosse di conseguenza modificata; non era contestabile che tale accettazione, appunto perché condizionata all’estensione della procedura all’intero fondo, equivalesse ad una nuova proposta, anche in ragione del disposto dell’art. 25 l. n. 2358/1865 circa la possibilità che
l’accettazione del prezzo potesse essere subordinata agli effetti delle osservazioni presentate nell’atto d’accettazione del prezzo; tale prospettazione era stata implicitamente condivisa dal Comune che, con successiva determina dell’1.7. 2009, aveva offerto altra e maggior indennità d’esproprio, che veniva accettata nella formale dichiarazione del 4.1.2012; non era dunque contestabile il fatto che i proprietari, riservandosi di agire con la suddetta dichiarazione in ordine alle aree relitte, non avessero accettato l’indennità loro dapprima offerta; ne conseguiva che i principi di correttezza e buona fede escludevano che la suddetta dichiarazione dei proprietari potesse precludere la possibilità di formulare pretese in ordine alle aree relitte.
Il Comune RAGIONE_SOCIALE Licata ricorre in cassazione con unico motivo. NOME COGNOME e NOME COGNOME resistono con controricorso.

La parte controricorrente ha depositato memoria.

RITENUTO CHE

Preliminarmente, va osservato che in memoria i controricorrenti eccepiscono nullità della procura rilasciata per il ricorso in cassazione perché risulta essere stata sottoscritta e autentica in Licata in data 08.04.2018, mentre l’atto introduttivo reca la data del 18.04.2018 e, secondo l’indicazione ivi contenuta, è stato predisposto in Roma, sicché, non è stata autenticata una procura apposta in calce al ricorso, bensì una procura a sé stante, redatta e sottoscritta in un momento e in un luogo diverso da quello in cui è stata conferita.
In particolare, il ricorrente assume che la procura conferita in data anteriore alla redazione del ricorso per cassazione e in un luogo diverso da quello indicato nell’atto è invalida, perché l’art. 83, comma 3, c.p.c. attribuisce al difensore il potere di certificare l’autografia della sottoscrizione della parte soltanto in relazione alla formazione di uno degli atti in cui si esplica l’attività difensiva, rispetto ai quali, pertanto,

è necessario che l’autenticazione da parte del procuratore sia contestuale (Cass., n. 9271 del 04/04/2023 : n. 11240 del 2022).

Il collegio ritiene di aderire al recente orientamento secondo il quale, in tema di procura alle liti, a seguito della riforma dell’art. 83 c.p.c. disposta dalla l. n. 141 del 1997, il requisito della specialità, richiesto dall’art. 365 c.p.c. come condizione per la proposizione del ricorso per cassazione (del controricorso e degli atti equiparati), è integrato, a prescindere dal contenuto, dalla sua collocazione topografica, nel senso che la firma per autentica apposta dal difensore su foglio separato, ma materialmente congiunto all’atto, è in tutto equiparata alla procura redatta a margine o in calce allo stesso; tale collocazione topografica fa sì che la procura debba considerarsi conferita per il giudizio di cassazione anche se non contiene un espresso riferimento al provvedimento da impugnare o al giudizio da promuovere, purché da essa non risulti, in modo assolutamente evidente, la non riferibilità al giudizio di cassazione, tenendo presente, in ossequio al principio di conservazione enunciato dall’art. 1367 c.c. e dall’art. 159 c.p.c., che nei casi dubbi la procura va interpretata attribuendo alla parte conferente la volontà che consenta all’atto di produrre i suoi effetti (Cass.,S.U., n. 36057/2022; n. 36827/22).
Pertanto, l’eccezione d’invalidità della procura speciale della parte ricorrente è infondata.

Premesso ciò, l ‘unico motivo denunzia la violazione degli artt. 1326 c.c., 16, 20 e 54 d.p.r. n. 327/01, 29 d.lgs. n. 150/2011, per aver la Corte territoriale ritenuto che la nota degli originari ricorrenti del 21.3.20 07 non potesse essere intesa quale accettazione dell’indennità proposta dal Comune di Licata, quanto invece come controproposta, contenendo la richiesta d’estensione dell’espropriazione anche alle aree relitte, e per aver ritenuto che in caso d’espropriazione parziale,

l’indennità aveva carattere unitario, dovendo riferirsi sia a ll’area effettivamente ablata, sia alle porzioni di fondo relitte.

Al riguardo, il ricorrente assume che: i proprietari, con la nota del 2007 avrebbero invece accettato l’indennità provvisoria secondo l’inequivoca proposizione ‘ pur dichiarando di accettare l’indennità provvisoria d’espropriazione offerta ‘, in quanto, se a fronte dell’espropriazione parziale, il proprietario dispone di un mero interesse legittimo all’estensione della stessa espropriazione alle parti r esidue, la statuizione della Corte d’appello , secondo la quale i proprietari non avevano accettato la proposta, formulandone una nuova, sarebbe erronea, atteso che gli interessi legittimi non possono essere oggetto di contrattazione tra l’amministrazione e i privati; di conseguenza, l’accettazione dell’indennità provvisoria aveva precluso la possibilità di propo rre l’opposizione alla stima.
Il motivo è infondato perché riversato nel merito dell’interpretazione della manifestazione di volontà della parte, attività questa che è riservata al giudice di merito, che nella specie ha ritenuto che la dichiarazione di accettazione fosse, come era effettivamente, condizionata ad un evento futuro e incerto non verificatosi.

Invero, la Corte d’appello ha correttamente richiamato l’art. 25 l. n. 2358/1865 circa la possibilità che l’accettazione del prezzo potesse essere subordinata agli effetti delle osservazioni presentate nell’atto d’accettazione del prezzo; d’altra parte, ch e i proprietari non avessero accettato l’indennità provvisoria, avendola subordinata all’estensione dell’espropriazione all’intero fondo degli attori , risulta confermato dalla condotta del Comune che, con successiva determina dell’1.7. 2009, aveva loro off erto altra e maggior indennità d’esproprio, che veniva accettata nella formale dichiarazione del 4.1.2012; la determina del
2009, così come quelle successive, in attuazione, sono state poi revocate in autotutela da parte del Comune.

Infine, il riferimento alla natura di interesse legittimo in capo ai proprietari, quale motivo ostativo al potere di opporsi alla suddetta estensione, è del tutto irrilevante, trattandosi di argomento ininfluente sulla questione privatistica relativa all’accettazione dell’indennità Le spese seguono la soccombenza, liquidate come in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio che liquida nella somma di euro 8.500,00 di cui 200,00 per esborsi, oltre alla maggiorazione del 15% per rimborso forfettario delle spese generali, iva ed accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1 -quater , del d.p.r. n.115/02, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso principale, a norma del comma 1 bis dello stesso articolo 13, ove dovuto.

Così deciso nella camera di consiglio della 1° sezione civile del 12

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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