Indennità di espropriazione: come si calcola?

La Corte di Cassazione conferma che ai fini del calcolo dell’indennità di espropriazione, il valore di un terreno va determinato in base alla sua destinazione urbanistica originaria, senza tener conto della nuova qualificazione (es. edificabile) introdotta dalla variante urbanistica finalizzata proprio all’espropriazione. Nel caso di specie, un terreno agricolo è stato correttamente valutato come tale, nonostante la variante lo avesse destinato a ‘zona per attrezzature pubbliche’. La Corte ha rigettato il ricorso del proprietario che chiedeva un’indennità maggiore, basata sulla presunta edificabilità introdotta dal progetto pubblico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 2 agosto 2025 in Diritto Immobiliare, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indennità di Espropriazione: il Valore del Terreno si Basa sulla Destinazione Originaria

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 19463/2019, ha ribadito un principio fondamentale in materia di espropriazione per pubblica utilità. Quando si deve calcolare l’indennità di espropriazione, il valore del bene non può tenere conto degli aumenti derivanti dalla stessa opera pubblica che ne ha causato l’esproprio. In altre parole, se un terreno agricolo viene destinato a diventare un’area per servizi pubblici, la sua valutazione deve basarsi sulla sua natura agricola originaria, non sulla nuova destinazione. Analizziamo questa importante decisione.

I Fatti di Causa

Un ente pubblico avviava una procedura di esproprio nei confronti di un proprietario terriero per realizzare un nuovo centro scolastico. A tal fine, una variante al piano regolatore generale (PRG) modificava la destinazione del terreno da ‘agricola’ a ‘area per la localizzazione di attrezzature pubbliche d’interesse sovra comunale’.

Il proprietario, ritenendo troppo bassa l’indennità offerta, si opponeva alla stima. Sosteneva che il valore del terreno dovesse tener conto della nuova destinazione a standard, che ne implicava una potenziale vocazione edificatoria, e non del precedente status di terreno agricolo. La Corte d’Appello rigettava la sua domanda, stabilendo che l’area non era edificabile ai fini della valutazione, poiché la sua trasformazione urbanistica era avvenuta esclusivamente in funzione dell’esproprio. Il proprietario decideva quindi di ricorrere in Cassazione.

La Distinzione tra Vincolo Espropriativo e Vincolo Conformativo

Il cuore della controversia giuridica si basa sulla distinzione tra due tipi di vincoli urbanistici:
1. Vincolo Conformativo: Riguarda la zonizzazione generale del territorio (es. aree residenziali, industriali, agricole). Definisce la vocazione di un’intera area e si applica a una pluralità indistinta di proprietari.
2. Vincolo Preordinato all’Esproprio: È un vincolo specifico che incide su un bene determinato, localizzando un’opera pubblica e preannunciando la futura espropriazione. Non definisce una vocazione generale, ma serve unicamente a realizzare quel preciso progetto.

La Cassazione ha chiarito che la variante urbanistica approvata nel caso di specie non era un vincolo conformativo, ma un vincolo preordinato all’esproprio. La sua unica finalità era quella di permettere la costruzione del centro scolastico su quel suolo specifico.

Le Motivazioni della Decisione

La Suprema Corte ha rigettato tutti i motivi di ricorso, confermando la decisione della Corte d’Appello. Il ragionamento seguito dai giudici si fonda su un principio consolidato: la valutazione di un bene espropriato deve avvenire ‘al netto’ degli effetti prodotti dal vincolo espropriativo stesso. Se così non fosse, il proprietario si arricchirebbe ingiustamente a spese della collettività, beneficiando di un aumento di valore generato proprio dall’intervento pubblico.

I giudici hanno specificato che, per determinare la corretta indennità di espropriazione, occorre fare riferimento alla classificazione urbanistica del bene precedente all’apposizione del vincolo. Nel caso in esame, prima della variante del 2007, il terreno era classificato come agricolo. Pertanto, la sua valutazione doveva basarsi sui prezzi di mercato di aree agricole omogenee, come correttamente stabilito dalla Corte d’Appello. La modifica della destinazione urbanistica, essendo avvenuta ‘pochi mesi prima dell’atto espropriativo esclusivamente per gli scopi di pubblica utilità’, non poteva essere considerata per aumentare il valore dell’indennizzo.

Conclusioni

L’ordinanza in esame consolida un orientamento giurisprudenziale cruciale per garantire equità e correttezza nelle procedure espropriative. Il principio chiave è che il proprietario espropriato ha diritto a un ‘serio ristoro’ per la perdita del suo bene, ma non a un profitto derivante dall’opera pubblica. La valutazione del bene deve essere ancorata alla sua vocazione reale e legale, depurata dagli effetti della stessa procedura espropriativa. Questa decisione offre un’importante guida per la pubblica amministrazione e per i proprietari, chiarendo che le varianti urbanistiche strumentali a un’opera pubblica non possono essere sfruttate per gonfiare l’indennità di espropriazione, che deve invece riflettere il valore effettivo del bene nel suo stato originario.

Come si calcola il valore di un terreno ai fini dell’indennità di espropriazione se la sua destinazione urbanistica è stata modificata per realizzare un’opera pubblica?
Il valore si calcola sulla base della destinazione urbanistica che il terreno aveva prima della modifica introdotta per realizzare l’opera pubblica. La nuova destinazione, essendo funzionale all’esproprio, non può essere considerata per aumentare il valore dell’indennità.

Qual è la differenza tra vincolo conformativo e vincolo preordinato all’esproprio?
Il vincolo conformativo definisce la destinazione generale di un’intera zona (es. residenziale, agricola) per una pluralità di soggetti. Il vincolo preordinato all’esproprio, invece, incide su un bene specifico e determinato al solo scopo di localizzarvi un’opera pubblica e procedere alla sua espropriazione.

Il proprietario può ottenere un’indennità basata sulla potenziale edificabilità creata dal progetto pubblico?
No. La Corte ha stabilito che la capacità edificatoria da considerare è quella ‘legale’ esistente prima del vincolo espropriativo. Il proprietario non può beneficiare di un aumento di valore generato dalla stessa opera pubblica per cui il suo terreno viene espropriato.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 19463 Anno 2019

Civile Ord. Sez. 1 Num. 19463 Anno 2019

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: NOME

Data pubblicazione: 18/07/2019

sul ricorso 7793/2014 proposto da:

COGNOME NOMECOGNOME elettivamente domiciliato in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato COGNOME Giuseppe

-ricorrente – contro

Provincia di Monza e della Brianza, in persona del Presidente pro tempore, elettivamente domiciliata in Roma INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME COGNOME che lo rappresenta e difende unitamente agli avvocati NOME e COGNOME NOME -controricorrente –

avverso la sentenza n. 3609/2013 della CORTE D’APPELLO di Milano, depositata il 03/10/2013;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 29/04/2019 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

1. Con sentenza n.3609/2013 pubblicata il 3-10-2013, la Corte d’Appello di Milano, pronunciando in unico grado, ha rigettato l’opposizione alla stima proposta da NOME COGNOME avverso la redazione di stima per la determinazione dell’indennità di espropriazione predisposta dal Collegio tecnico in data 26-32010 ai sensi dell’art. 21 del d.p.r. n.327/2001. La Corte d’appello, all’esito dell’espletamento di CTU, ha accertato la non edificabilità dell’area, alla data di apposizione del vincol preordinato all’esproprio, non potendosi dare rilievo alle modifiche di natura urbanistica avvenute successivamente all’approvazione del progetto espropriativo, atteso che solo quest’ultimo attribuiva capacità edificatoria al bene ablato, trasformando un’area classificata come agricola secondo il PRG vigente 2005/2007 (mappale 647 del foglio 15 del Comune di Arcore) in “area per la localizzazione di attrezzature pubbliche d’interesse sovra comunale”, con destinazione finalizzata a realizzare un nuovo centro scolastico nel Comune di Arcore. La Corte territoriale ha ritenuto il terreno privo di edificabil legale in quanto l’area era stata sottoposta a un provvedimento preclusivo del rilascio di atti abilitativi della realizzazion edifici o manufatti di natura privata. La modifica della destinazione urbanistica era avvenuta intervenuta pochi mesi prima dell’atto espropriativo esclusivamente per gli scopi di pubblica utilità indicati nell’atto espropriativo, come previst Corte di Cassazione – copia non ufficiale
nell’art. 25 della L. Regione Lombardia n. 12/2005. I Giudici d’appello hanno respinto la domanda di NOME COGNOME accertando nell’importo di €895.080,00, pari a quello dell’indennità già liquidata e depositata, il valore dell’immobile, parametrato, in base a quanto previsto dall’art. 40 DPR 327/2001 per le aree non edificabili coltivate, secondo i prezzi di mercato delle aree agricole omogenee o similari a quella oggetto di esproprio, tenendo conto anche della natura parziale di detto esproprio, con il consequenziale diritto a un ulteriore importo conseguente al deprezzamento del sedime reliquato.
2. Avverso questa sentenza, NOME COGNOME propone ricorso, affidato a quattro motivi, resistito con controricorso dalla Provincia di Monza e della Brianza.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1.Con il primo motivo il ricorrente lamenta omessa pronuncia in ordine alla domanda di quantificazione dell’indennità da parte del giudice adito. Deduce di aver proposto anche detta domanda e che la Corte territoriale non si era pronunciata sulla stessa, statuendone solo il rigetto.

1.1. Il motivo è infondato.

La Corte territoriale, nel ritenere privi di fondamento tutti motivi di opposizione alla stima formulati dall’espropriato e nel ritenere, di conseguenza, corretta la determinazione dell’indennità di espropriazione effettuata dal Collegio tecnico in data 26-3-2010 ai sensi dell’art. 21 del d.p.r. n.327/2001 e già depositata, ha rigettato la domanda di quantificazione della suddetta indennità, come peraltro dà atto lo stesso ricorrente.

Non ricorre, pertanto, il denunciato vizio di omessa pronuncia.

2. Con il secondo motivo il ricorrente lamenta insufficiente e contraddittoria motivazione in ordine all’attestazione della non edificabilità del mappale 647. Ad avviso del ricorrente la Corte territoriale in modo contraddittorio prima ha affermato la necessità di fare riferimento alla situazione antecedente al vincolo preordinato all’esproprio, costituito dalla variante d modifica della destinazione urbanistica dell’area esproprianda, e dopo ha asserito che la carenza di edificabilità legale è da ricondursi al « provvedimento che ha precluso il rilascio di atti abilitativi della realizzazione di edifici o manufatti di natu privata, incardinandosi nella destinazione urbanistica indicata nella modifica». Non è quindi dato comprendere, secondo il ricorrente, se la Corte d’appello abbia fatto riferimento alla classificazione di destinazione urbanistica preesistente all’adozione della variante al PRG o abbia tenuto conto anche di detta variante del settembre 2007, che in ogni caso ha qualificato come vincolo preordinato all’esproprio.
2.1. Il motivo è inammissibile.

Secondo la costante giurisprudenza di questa Corte «In seguito alla riformulazione dell’art. 360, comma 1, n. 5, c.p.c., disposta dall’art. 54 del d.l. n. 83 del 2012, conv., con modif., dalla I. n. 134 del 2012, non sono più ammissibili nel ricorso per cassazione le censure di contraddittorietà e insufficienza della motivazione della sentenza di merito impugnata, in quanto il sindacato di legittimità sulla motivazione resta circoscritto alla sola verifica della violazione del «minimo costituzionale» richiesto dall’art. 111, comma 6, Cost., individuabile nelle ipotesi – che si convertono in violazione dell’art 132, comma 2, n. 4, c.p.c. e danno luogo a nullità della sentenza – di «mancanza della motivazione quale requisito essenziale del
provvedimento giurisdizionale», di «motivazione apparente», di «manifesta ed irriducibile contraddittorietà» e di «motivazione perplessa od incomprensibile», al di fuori delle quali il vizio di motivazione può essere dedotto solo per omesso esame di un fatto storico, che abbia formato oggetto di discussione e che appaia decisivo ai fini di una diversa soluzione della controversia»(Cass. S.U. n.8053/2014 e tra le tante da ultimo Cass. n.22598/2018).

Premesso che nella fattispecie in esame trova applicazione l’art.360, comma 1, n. 5 cod. proc. civ. come novellato nel 2012- la sentenza impugnata è stata depositata il 3-10-2013-, la censura è inammissibile in quanto formulata secondo il paradigma previgente del vizio motivazionale. Detto vizio, in ogni caso, non è ravvisabile nella specie, anche alla stregua della disciplina sopravvenuta, quale «manifesta ed irriducibile contraddittorietà». La Corte d’appello, con adeguata motivazione, ha considerato, ai fini della classificazione urbanistica del bene ablato, la destinazione precedente all’apposizione del vincolo destinato all’espropriazione GLYPH ovazione del progetto e GLYPH all’appr GLYPH espropriativo. Ha quindi affermato la non edificabilità del mappale 647, rilevando che le modifiche di natura urbanistica (delibera del Comune di Arcore di adozione variante del 10-92007, approvata definitivamente nel novembre 2007, qualificata come vincolo espropriativo) erano finalizzate all’approvazione del progetto espropriativo e perciò avevano trasformato un’area classificata come agricola secondo il PRG vigente 2005/2007 (mappale 647 del foglio 15 del Comune di Arcore) in “area per la localizzazione di attrezzature pubbliche d’interesse sovra comunale”, con destinazione finalizzata a realizzare un nuovo centro scolastico nel Comune di Arcore. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
3. Con il terzo motivo denuncia «Violazione e/o falsa applicazione degli artt.32,37 e 40 del d.p.r. n.327/2001». Assume il ricorrente che la Corte d’appello abbia errato nel classificare come vincolo preordinato all’esproprio e non come vincolo conformativo l’adozione della variante urbanistica finalizzata alla localizzazione dell’area destinata ad ospitare un nuovo centro scolastico superiore, trattandosi di qualificazione come area standard e non potendosi applicare l’art.32 del T.U.E.. Deduce che il vincolo preordinato all’esproprio deve essere adottato nel lasso temporale che va dalla dichiarazione di pubblica utilità sino all’emanazione del decreto di esproprio ed invece nel caso di specie la qualificazione dell’area come standard era stata statuita nel novembre 2007, mentre la dichiarazione di pubblica utilità dell’opera risaliva al 21-7-2008. Nella GLYPH avrebbe GLYPH licarsi l’art.37, fattispecie GLYPH vuto GLYPH do app GLYPH considerando anche gli effetti del vincolo preordinato all’esproprio già costituito, nonché tenendo conto delle oggettive e intrinseche caratteristiche e attitudini dell’area sicché avrebbe dovuto determinarsi un valore intermedio tra agricolo ed edificatorio, che è quello previsto per l’appunto per le aree a standard a servizio degli insediamenti residenziali. 3.1. Il motivo è infondato. Corte di Cassazione – copia non ufficiale
La giurisprudenza di questa Corte ha chiarito che «La distinzione tra vincoli conformativi ed espropriativi cui possono essere assoggettati i suoli, non dipende dal fatto che siano imposti mediante una determinata categoria di strumenti urbanistici, piuttosto che di un’altra, ma deve essere operata in relazione alla finalità perseguita in concreto dell’atto di pianificazione: ove mediante lo stesso si provveda ad una zonizzazione dell’intero territorio comunale o di parte di esso,

sì da incidere su di una generalità di beni, nei confronti di una pluralità indifferenziata di soggetti, in funzione della destinazione dell’intera zona in cui i beni ricadono e in ragione delle sue caratteristiche intrinseche, il vincolo ha carattere conformativo, mentre, ove si imponga solo un vincolo particolare, incidente su beni determinati, in funzione della localizzazione di un’opera pubblica, lo stesso deve essere qualificato come preordinato alla relativa espropriazione e da esso deve, pertanto, prescindersi nella qualificazione dell’area, e ciò in quanto la realizzazione dell’opera è consentita soltanto su suoli cui lo strumento urbanistico ha impresso la correlativa specifica destinazione, cosicché, ove l’area su cui l’opera sia stata in tal modo localizzata abbia destinazione diversa o agricola, se ne impone sempre la preventiva modifica» ( Cass. n.16084/2018).
La Corte territoriale, facendo corretta applicazione dei suesposti principi, ha ritenuto che il vincolo apposto con la variante del 2007 fosse preordinato all’esproprio, non conformativo, in quanto finalizzato alla realizzazione di una specifica opera pubblica (centro scolastico) sul suolo espropriato. In conformità a quanto accertato mediante la consulenza tecnica d’ufficio, la Corte d’appello ha rilevato che la variante del 2007 era stata disposta per localizzare le aree su cui realizzare il nuovo centro scolastico superiore, mentre prima della modifica di cui alla detta variante la zona era agricola a E, come d certificato destinazione urbanistica.
4. Con il quarto motivo lamenta «Violazione e/o falsa applicazione degli artt.32, 37 e 40 del d.p.r. n.327/2001, in riferimento al disposto di cui all’art.40 del PRG relativamente alla natura non edificabile dell’area».

Il ricorrente contesta la congruità del valore dell’indennità che gli era stata offerta ed evidenzia che, qualora dovesse ritenersi

di non tener conto dell’ultima destinazione a standard e di fare riferimento alla classificazione preesistente (zona agricola E), detta classificazione non comporterebbe in ogni caso l’inedificabilità assoluta, stante la possibilità edificato consentita dall’art.40 PRG, variato nel luglio 2007, ed essendo la presenza di edifici compatibile con l’uso agricolo.

4.1. Il motivo è inammissibile.

La Corte territoriale ha determinato il valore venale dell’area coltivata non edificabile oggetto di esproprio mediante il metodo sintetico comparativo, ossia in base ai prezzi di mercato di aree agricole omogenee o similari, e, in conformità alle conclusioni della CTU, ha riconosciuto un ulteriore importo conseguente al deprezzamento del sedime reliquato, considerata la natura parziale dell’esproprio.

La valutazione sulla congruità del valore del bene ablato, nella specie adeguatamente motivata, è espressione di un giudizio di fatto insindacabile in sede di legittimità, mentre la censura di cui si sta trattando si risolve nell’impropria richiesta di una revisione della stima di mercato dei beni e, quindi, di un nuovo giudizio di merito. Invece il controllo di legittimità non equivale alla revisione del ragionamento decisorio, né costituisce occasione per accedere ad un terzo grado ove fare valere la ritenuta ingiustizia della decisione impugnata (Cass., sez. un., n. 8053/2014, n. 7931/2013).
5. Alla stregua delle considerazioni espresse nei paragrafi che precedono, il ricorso è rigettato.

6. Le spese del giudizio di legittimità seguono la soccombenza e sono liquidate come in dispositivo.

7. Infine deve darsi atto che sussistono nella specie i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo

di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso per cassazione, a norma dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 115/2002.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso e condanna parte ricorrente al pagamento delle spese del presente giudizio che liquida in €10.200,00, di cui €200 per esborsi, oltre al 15% per spese generali ed accessori di legge. Dichiara che sussistono nella specie i presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso per cassazione, a norma dell’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. 115/2002.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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