Indebito retributivo: quando la PA può chiedere i soldi?

La Corte di Cassazione ha stabilito che la Pubblica Amministrazione ha il diritto di richiedere la restituzione di stipendi erroneamente pagati in eccesso, configurando un indebito retributivo. La sentenza chiarisce che, nel rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato, non è necessario un formale atto di autoannullamento del provvedimento iniziale errato, poiché i pagamenti sono considerati ‘sine titulo’, ovvero privi di una valida causa giuridica fin dall’origine. Di conseguenza, il lavoratore non può invocare il legittimo affidamento per trattenere le somme.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 1 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indebito retributivo: La PA può chiedere la restituzione degli stipendi pagati per errore?

Il tema dell’indebito retributivo nel pubblico impiego è fonte di continui dibattiti. Cosa succede se la Pubblica Amministrazione, a causa di un errore, eroga per anni uno stipendio più alto del dovuto? Può chiederne la restituzione? E il dipendente può opporsi invocando il proprio legittimo affidamento? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è tornata su questi interrogativi, fornendo chiarimenti cruciali sulla natura del rapporto di lavoro pubblico e sui confini dell’obbligo di restituzione.

I Fatti del Caso: Un Errore di Calcolo nell’Anzianità di Servizio

Il caso trae origine da un errore commesso da un’amministrazione scolastica nel 1993. A fronte di una richiesta di riconoscimento di due soli anni scolastici pre-ruolo, l’ente riconobbe erroneamente a una dipendente ben dodici anni di anzianità. Questo sbaglio ha comportato, per un lungo periodo (dal 1995 al 2011), il pagamento di uno stipendio superiore a quello effettivamente spettante.

Nel 2011, l’amministrazione si accorse dell’errore e procedette ad annullare i provvedimenti che avevano determinato il trattamento economico maggiorato, rideterminando lo stipendio sulla base dell’anzianità corretta e chiedendo la restituzione delle somme indebitamente percepite. Gli eredi della dipendente, nel frattempo deceduta, si sono opposti a tale richiesta, dando il via a un contenzioso giunto fino alla Suprema Corte.

La Decisione della Cassazione sull’indebito retributivo

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso degli eredi, confermando la decisione della Corte d’Appello. Secondo i giudici, le somme percepite in eccesso costituiscono un indebito retributivo e devono essere restituite, almeno per la parte non coperta da prescrizione.

Il punto centrale della controversia era se l’amministrazione, per poter agire, dovesse prima procedere a un formale ‘autoannullamento’ dell’atto originario del 1993 che aveva riconosciuto l’anzianità errata. Secondo i ricorrenti, in assenza di tale atto, il titolo giuridico per il pagamento rimaneva valido. La Cassazione ha respinto questa tesi in modo netto.

Le Motivazioni: la Distinzione tra Atto Amministrativo e Atto di Gestione Privatistica

La Corte ha fondato la sua decisione su una distinzione fondamentale: quella tra gli atti autoritativi della PA e gli atti di gestione del rapporto di lavoro. Con la ‘privatizzazione’ del pubblico impiego, il rapporto di lavoro con lo Stato è regolato dal diritto privato e dalle norme del codice civile, non più dal diritto amministrativo.

Di conseguenza, gli atti con cui l’amministrazione gestisce il rapporto, come la determinazione e il pagamento della retribuzione, sono considerati atti di gestione di natura privatistica, analoghi a quelli di un qualsiasi datore di lavoro privato. Per questo motivo, le norme sul procedimento amministrativo (Legge 241/1990), inclusi i principi sull’autoannullamento, non si applicano.

Il pagamento maggiorato è stato ritenuto avvenuto sine titulo, ovvero senza una valida causa giuridica, fin dall’origine. L’errore sull’anzianità ha viziato il presupposto stesso del pagamento, rendendolo indebito. La Corte ha specificato che è irrilevante la mancata formale revoca dell’atto iniziale del 1993, essendo invece sufficiente l’annullamento dei provvedimenti successivi che, sulla base di quell’errore, avevano determinato le conseguenze economiche.

Infine, è stato escluso che i dipendenti potessero invocare il principio del legittimo affidamento, poiché l’insussistenza di un’anzianità di servizio di dodici anni era un fatto noto all’interessata, rendendo impossibile la formazione di una fiducia meritevole di tutela.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche per i Dipendenti Pubblici

Questa ordinanza consolida un orientamento importante per il pubblico impiego. Le principali implicazioni sono:

1. Potere di Recupero della PA: La Pubblica Amministrazione ha il diritto e il dovere di recuperare le somme pagate erroneamente. L’azione si fonda sulle regole civilistiche dell’indebito e non richiede le complesse procedure di autoannullamento tipiche del diritto amministrativo.
2. Limiti al Legittimo Affidamento: Il principio di tutela dell’affidamento non è assoluto. Non può essere invocato quando il dipendente è, o dovrebbe essere, consapevole dell’errore che ha generato il pagamento superiore al dovuto.
3. Natura Privatistica degli Atti di Gestione: Viene ribadito che gli atti di gestione del rapporto di lavoro pubblico contrattualizzato sono espressione dei poteri del datore di lavoro privato e sono soggetti ai principi di correttezza e buona fede, non alle regole del procedimento amministrativo.

La Pubblica Amministrazione può chiedere la restituzione di uno stipendio pagato in eccesso per errore?
Sì, la Corte ha confermato che la PA può richiedere la restituzione delle somme percepite in eccesso, in quanto costituiscono un pagamento ‘sine titulo’, ovvero senza una valida causa giuridica, configurando un indebito retributivo.

È necessario un atto formale di autoannullamento da parte della PA per recuperare un indebito retributivo nel pubblico impiego contrattualizzato?
No. La Corte ha chiarito che, trattandosi di un rapporto di lavoro regolato dal diritto privato, non si applicano le norme sul procedimento amministrativo, come l’autoannullamento. È sufficiente che la PA agisca per correggere l’errore sulla base delle norme civilistiche sull’indebito, annullando gli atti che hanno determinato le conseguenze economiche errate.

Il dipendente può invocare il principio del legittimo affidamento per trattenere le somme percepite in più?
In questo caso, no. La Corte ha ritenuto che non si potesse formare un legittimo affidamento meritevole di tutela, in quanto l’insussistenza della maggiore anzianità di servizio era un fatto noto alla dipendente stessa, che quindi non poteva confidare in buona fede sulla correttezza della retribuzione maggiorata.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 25052 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 25052 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 11/09/2025

ORDINANZA

sul ricorso 11683-2021 proposto da:

COGNOME NOME, NOME, COGNOME NOME COGNOME in qualità di eredi di NOME COGNOME NOME rappresentati e difesi dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME;

– ricorrenti –

contro

UFFICIO SCOLASTICO REGIONALE PER LA PUGLIA – DIREZIONE GENERALE, UFFICIO SCOLASTICO PROVINCIALE DI FOGGIA, MINISTERO DELL’ISTRUZIONE, DELL’UNIVERSITÀ E DELLA RICERCA (M.I.U.R.), MINISTERO DELL’ECONOMIA E DELLE FINANZE – RAGIONERIA TERRITORIALE DELLO STATO DI FOGGIA;

– intimati –

Oggetto

PREVIDENZA PUBBLICI

R.G.N.11683/2021

COGNOME

Rep.

Ud 02/07/2025

–

avverso la sentenza n. 1271/2020 della CORTE D’APPELLO di BARI, depositata il 26/10/2020 R.G.N. 1092/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 02/07/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

Il Tribunale di Foggia rigettava la domanda proposta da NOME COGNOME nei confronti del Ministero dell’Istruzione, dell’Università e della Ricerca, dell’Ufficio Scolastico Regionale per la Puglia, dell’Ufficio Scolastico provinciale di Foggia e del Ministero dell’Economia e delle Finan ze, avente ad oggetto la declaratoria di irripetibilità delle somme riscosse dall’istante a titolo di stipendio per il periodo 1.9.1995/31.8.2011 ma non dovute, per essere stati nel 2011 annullati dall’Ufficio Scolastico Provinciale di Foggia, con rideterminazione del trattamento economico spettante sulla base dell’effettiva anzianità di servizio, i provvedimenti con cui, nel 1993, il Provveditorato agli Studi di Foggia aveva riconosciuto, a fronte della richiesta relativa a soli due anni scolastici, il 1965/1966 e il 1978/1979, il complessivo periodo di dodici anni quale periodo di servizio preruolo rilevante ai fini dell’inquadramento giuridico ed economico . Con sentenza del 26 ottobre 2020, la Corte d’Appello di Bari , in parziale riforma della predetta sentenza, con esclusivo riferimento al capo che dichiarava il difetto di legittimazione passiva del Ministero dell’Economia e delle Finanze, non diversamente dal primo giudice dichiarava irripetibili, in quanto prescritte, le somme percepite dalla ricorrente nel periodo 1.9.1995/18.4.2002 e rigettava la domanda di accertamento dell’illegittimità dell’indebito in relazione alle somme percepite nel periodo 19.4.2002/31.8.2011.
La decisione della Corte territoriale discende dall’aver questa ritenuto anche il Ministero dell’Economia e delle Finanze

–

legittimato passivo dell’azione della COGNOME , parzialmente fondata l’eccezione di prescrizione della pretesa restitutoria e sussistente l’indebito per il periodo residuo, dovendo ritenersi le relative somme percepite ab origine sine titulo in ragione del fatto dell’insussistenza dell’anzianità di servizio di 12 anni di insegnamento pre-ruolo la cui rilevanza ai fini della configurazione dell’indebito non può essere disconosciuta per non aver l’amministrazione scolastica annullato l’originar io provvedimento di riconoscimento di quell’anzianità.
Per la cassazione di tale decisione ricorrono in qualità di eredi della NOME, nel frattempo deceduta, i Sig.ri NOME COGNOME NOME e NOME COGNOME affidando l’impugnazione a due motivi, in relazione alla quale le Amministrazioni originariamente convenute, pur intimate, non hanno svolto alcuna attività difensiva.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, i ricorrenti, nel denunciare la ‘Violazione e falsa applicazione della legge n. 241/1990, del principio della necessaria sequenza ordinata di atti amministrativi, del principio di adozione di un formale ed espresso provvedimento ex art. 2, l. n. 241/1990, dell’omessa valutazione dell’assenza dell’esercizio del potere di annullamento d’ufficio del D.P. n. 7879/1 del 18.11.1983 in relazione all’art. 360 nn. 3 e 5 c.p.c. -Violazione dell’art. 115, comma 1, c.p.c. -Mancato annullamento de l titolo giuridico di riconoscimento dell’anzianità preruolo’ imputa alla Corte territoriale la mancata considerazione dell’assenza di un formale e valido atto di autoannullamento dell’atto originario di riconoscimento del servizio pre-ruolo adottato dall ‘Amministrazione scolastica, ovvero il D.P. n. 7879/1 del 18.11.1983 così giungendo a ritenere erroneamente irrilevante la perdurante efficacia ed
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esistenza del suddetto atto amministrativo ed incorrendo nella violazione della legge generale sul provvedimento amministrativo

Con il secondo motivo, denunciando la ‘violazione e falsa applicazione dell’art. 21 novies l. n. 241/1990, del principio della tutela dell’affidamento di cui agli artt. 2, 3 e 97 Cost., della buona fede in relazione all’art. 360, nn . 3 e 5, c.p.c. -Violazione dell’art. 115, comma 1, c.p.c.’, i ricorrenti lamentano la non conformità a diritto della pronunzia della Corte territoriale in quanto resa in contrasto con la normativa invocata e così dei principi del legittimo affidamento, della necessaria ponderazione degli interessi coinvolti nell’esercizio di un potere di autotutela esecutiva, del termine ragionevole di esercizio del potere di autoannullamento e della partecipazione procedimentale.
I motivi sono strettamente connessi, per essere volti a censurare la decisione della Corte territoriale sotto il duplice profilo della mancata considerazione della perdurante efficacia dell’originario provvedimento di riconoscimento del servizio pre-ruolo mai fatto ogge tto di un atto di autoannullamento e dell’illegittimità, alla stregua dell’art. 21 novies l. n. 241/1990, del disposto autoannullamento dei provvedimenti, l’ultimo dei quali datato 8.9.2008, che, in base all’anzianità di servizio erroneamente riconosciuta avevano stabilito il trattamento giuridico ed economico spettante alla COGNOME, profili entrambi volti a sostenere l’insussistenza dell’indebito .
Essi ben possono essere qui trattati congiuntamente e si rivelano infondati.

Deducono, nella sostanza, i ricorrenti che la sentenza viola il dettato normativo di cui alla legge generale sul procedimento amministrativo -id est l.n. 241/1990 -, chiaramente applicabile al caso di specie stante l’agire procedimentalizzato

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dell’Amministrazione scolastica e di quella finanziaria, nella parte in cui omette ogni valutazione in ordine all’assenza di un formale e valido atto di autoannullamento dell’atto originario di riconoscimento del servizio pre-ruolo adottato dall’Amministrazione scolastica, ovvero il D.P. n. 7897/1 del 18.11.1983, ritenendo irrilevante la perdurante efficacia ed esistenza in vita -sotto il profilo giuridico -del suddetto atto amministrativo.

I rilievi sono da disattendere in ragione innanzi tutto di quanto già affermato da questa Corte (Cass. n. 24122 del 3 agosto 2022; Cass. n. 23827 del 2 settembre 2021): nell’impiego pubblico contrattualizzato, gli atti di gestione del rapporto, in quanto espressione dei poteri propri del datore di lavoro privato, hanno natura privatistica, con la conseguenza che il rispetto dell’obbligo di motivazione imposto dalla legge o dalla contrattazione collettiva va parametrato, da un lato, alla natura dell’atto ed agli effetti che esso produce, dall’altro, ai principi di correttezza e buona fede ai quali, nello svolgimento del rapporto di lavoro, è obbligato ad attenersi il datore di lavoro pubblico, senza che trovi applicazione l’art. 3 della l. n. 241 del 1990 che disciplina la motivazione degli atti amministrativi.
Deve, per il resto, condividersi l’affermazione della Corte territoriale per cui, a prescindere dall’annullamento del provvedimento di riconoscimento dell’anzianità di servizio pre -ruolo, del resto irrilevante per essere stati annullati i provvedimenti che ne determinavano le conseguenze sul piano giuridico ed economico, la corresponsione in favore della De Rosa delle retribuzioni corrispondenti a una maggiore anzianità doveva dirsi essere avvenuta sine titulo, ovvero in difetto della ragione giustificatrice integrata da un fatto o da un atto dal quale deriva in capo ad un soggetto l’acquisto di una situazione
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giuridica così ponendosi ab origine come indebito, indifferente alla formalizzazione di un atto di autoannullamento e insuscettibile di determinare alcun affidamento, essendo fatto noto alla stessa interessata l’insussistenza di quell’anzianità di servizio di 12 anni di insegnamento pre-ruolo.

Il ricorso va, dunque, rigettato.

La pronuncia esime, anche per il principio della durata ragionevole del giudizio, dal disporre la rinnovazione presso l’Avvocatura generale della notifica del ricorso all e Amministrazioni intimate, che parte ricorrente ha erroneamente eseguito presso l’Avvocatura distrettuale in violazione dell’art. 11 del RD 1611 del 1933), non potendosi imporre alcun onere aggiuntivo alla parte le volte in cui il ricorso la cui notifica sarebbe da rinnovare appaia – come nella specie – ictu oculi destinato alla reiezione (su tale principio v., ex aliis, Cass. 13 gennaio 2021, n.394; Cass. 26 novembre 2020, n. 26997; Cass. 11 marzo 2020, n. 6924).
Nulla va disposto in ordine alle spese non avendo le Amministrazioni intimate svolto attività difensiva.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del d.p.r. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso norma del comma 1- bis, dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nell’adunanza camerale del 2 luglio 2025

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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