Indebito arricchimento PA: la prova dell'utilità

Un consulente ha agito in giudizio contro un Ente Regionale per ottenere il pagamento di prestazioni svolte senza un contratto formale. In subordine, ha richiesto un indennizzo per indebito arricchimento. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando le decisioni dei gradi precedenti. La Corte ha sottolineato che, nell’azione di indebito arricchimento, è onere del creditore dimostrare non solo di aver eseguito una prestazione, ma anche l’effettiva ‘utilitas’, ovvero il vantaggio concreto, che la Pubblica Amministrazione ne ha tratto. La semplice esecuzione dell’attività non è sufficiente a fondare il diritto all’indennizzo.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Indebito arricchimento PA: Provare l’Utilità è Fondamentale

Lavorare per la Pubblica Amministrazione senza un contratto formale può trasformarsi in un percorso a ostacoli quando si tratta di ottenere il giusto compenso. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione illumina i requisiti per l’azione di indebito arricchimento, chiarendo che non basta aver lavorato: bisogna dimostrare il vantaggio concreto per l’Ente. Analizziamo insieme questa importante decisione.

I Fatti di Causa: Una Consulenza Senza Contratto

Un consulente si è rivolto al Tribunale per ottenere il pagamento di prestazioni professionali svolte per un Ente Regionale per un periodo di diversi mesi. La sua domanda principale, basata sul riconoscimento di un rapporto di collaborazione, è stata respinta sia in primo grado sia in appello. I giudici hanno ritenuto che non vi fosse prova di un contratto formale che coprisse il periodo in questione.

Di conseguenza, il consulente ha avanzato una domanda subordinata basata sull’indebito arricchimento (art. 2041 c.c.), sostenendo che l’Ente si fosse comunque avvantaggiato del suo lavoro. Tuttavia, anche questa richiesta è stata rigettata, poiché il lavoratore non era riuscito a fornire la prova dell’effettiva utilità che l’Amministrazione avrebbe tratto dalle sue attività.

La Decisione della Corte di Cassazione e l’indebito arricchimento

Investita della questione, la Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la decisione della Corte d’Appello. La pronuncia si fonda su due pilastri fondamentali del diritto processuale e sostanziale.

Il Principio di Autosufficienza del Ricorso

In primo luogo, la Corte ha ribadito la regola dell’autosufficienza del ricorso per cassazione. Questo principio impone al ricorrente di includere nell’atto tutti gli elementi necessari a comprendere la controversia, trascrivendo o riassumendo i passaggi essenziali dei documenti su cui si basa la censura. Nel caso di specie, il consulente si era limitato a richiamare una serie di documenti senza “localizzarli” negli atti processuali né riportarne il contenuto, impedendo alla Corte di valutarne la rilevanza. Questo vizio formale è stato sufficiente a rendere il motivo di ricorso inammissibile.

L’Onere della Prova nell’Azione di Indebito Arricchimento

Il punto cruciale della decisione riguarda la domanda di indebito arricchimento. La Corte d’Appello aveva motivato il rigetto affermando che non solo non era stata provata la presunta utilità per l’Amministrazione, ma non era stato neanche effettuato un confronto per verificare se la stessa prestazione, svolta da un dipendente interno, avrebbe avuto un’incidenza diversa in termini di costi e qualità.

La Cassazione ha confermato che questa motivazione è centrale e decisiva. L’accoglimento della domanda basata sull’art. 2041 c.c. è radicato sulla prova di un ingiustificato arricchimento da parte dell’Ente. Questa prova è a carico di chi agisce in giudizio.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte Suprema ha chiarito che il rigetto della domanda di indebito arricchimento si basa su una ratio principale e assorbente: la mancanza di prova dell’utilità (utilitas) e del vantaggio tratto dall’Amministrazione. Il ricorrente non è riuscito a dimostrare in che modo il suo lavoro abbia concretamente arricchito l’Ente. La Corte sottolinea che la semplice affermazione di aver svolto delle attività non è sufficiente.

Le altre argomentazioni del ricorrente, come la presunta violazione di norme sulla spesa pubblica o l’impossibilità per l’Ente di svolgere quel lavoro con personale interno, sono state considerate irrilevanti. La Corte ha spiegato che il fulcro della questione non è se l’Ente potesse fare altrimenti, ma se abbia effettivamente tratto un vantaggio dimostrabile dalla prestazione del privato. La motivazione della Corte d’Appello, che introduceva un’ulteriore considerazione con la locuzione “e comunque”, rafforzava la decisione principale senza sostituirla, rendendo le critiche del ricorrente su questo punto non pertinenti.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza offre una lezione fondamentale per chiunque si trovi a eseguire prestazioni per la Pubblica Amministrazione in assenza di un rapporto contrattuale definito. L’azione di indebito arricchimento non è un rimedio automatico. Per avere successo, è indispensabile raccogliere e presentare prove concrete e specifiche che dimostrino non solo l’impoverimento di chi ha eseguito la prestazione, ma soprattutto il conseguente e ingiustificato arricchimento dell’Ente pubblico. Ciò significa quantificare il vantaggio, dimostrare la sua effettività e utilità per l’Amministrazione, un onere probatorio che non può essere trascurato.

È sufficiente aver svolto una prestazione per una Pubblica Amministrazione per ottenere un indennizzo per indebito arricchimento?
No, non è sufficiente. Secondo la Corte, è onere di chi agisce in giudizio dimostrare non solo di aver eseguito la prestazione, ma anche l’effettiva utilità (‘utilitas’) e il vantaggio concreto che l’Amministrazione ne ha tratto.

Cosa significa che un ricorso per cassazione deve essere ‘autosufficiente’?
Significa che l’atto di ricorso deve contenere tutti gli elementi necessari affinché la Corte possa decidere, inclusi i passaggi chiave dei documenti e degli atti su cui si fonda, senza costringere i giudici a cercare tali informazioni in altre parti del fascicolo processuale. La mancata osservanza di questo principio porta all’inammissibilità.

La prova che l’Ente avrebbe risparmiato costi affidando l’incarico all’esterno è rilevante per l’azione di indebito arricchimento?
La questione centrale, secondo la Corte, è la prova dell’arricchimento effettivo da parte della Pubblica Amministrazione. Il confronto dei costi o la dimostrazione di un risparmio sono elementi che contribuiscono a provare l’utilità della prestazione, ma l’onere di dimostrare tale vantaggio resta interamente a carico di chi richiede l’indennizzo.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15276 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 15276 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/06/2025

ORDINANZA

Oggetto

Azione di pagamento per le prestazioni svolte in conseguenza di rapporto di co.co.co. – Azione subordinata ex art. 2041 c.c.

R.G.N. 11158/2021

COGNOME

Rep.

Ud. 05/06/2025

sul ricorso 11158-2021 proposto da:

COGNOME rappresentato e difeso dagli avv.ti NOME COGNOME e NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

REGIONE CALABRIA, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dall’avv. NOME COGNOME dell’Avvocatura Regionale ;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 830/2020 della CORTE D’APPELLO di CATANZARO, depositata il 20.10.2020 R.G.N. 35/2018; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del FILOMENA

05/06/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

La Corte di Appello di Catanzaro confermava la sentenza del Tribunale della medesima città di rigetto della domanda proposta da COGNOME NOME volta al riconoscimento, per il periodo dal settembre 2007 all’aprile del 2008 , di un rapporto tra le parti indicate in epigrafe di collaborazione coordinata e continuativa di consulenza, con condanna della Regione Calabria pagamento delle somme dovute per le prestazioni effettuate; rigettava altresì la domanda, proposta in via gradata, di condanna dell’Amministrazione al pagamento dell’indennizzo da indebito arricchimento ex art. 2041 c.c.
1.1. La Corte di Appello, per quanto qui rileva, nel respingere la domanda principale, nega la riferibilità del contratto stipulato nel maggio del 2008 alle prestazioni di consulenza per cui è causa relative ad un periodo antecedente (settembre 2007aprile 2008) ed altresì esclude vi sia prova scritta del rapporto dedotto in causa anche sulla scorta dell’esame dell’ulteriore documentazione (delibera di Giunta Regionale n. 170 del 2008 e nota dell’Assessore regionale all’agricoltura n. 306 del 2007 ) versata in atti; quanto alla domanda subordinata ex art. 2041 c.c. nega che il lavoratore abbia offerto prova che la Regione abbia tratto alcun vantaggio dalle attività del Clausi.
Ricorre per cassazione COGNOME NOME con due motivi di ricorso.

Resiste con controricorso la Regione Calabria.

COGNOME NOME deposita altresì memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo il ricorrente denunzia, ai sensi dell’art. 360, comma 1, n. 3, c.p.c., la violazione o la falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1366, 1367 e 1369 c.c.

Sostiene che il giudice di appello – nonostante il tenore e la funzione della delibera che dispone la formalizzazione del contratto ed il contenuto delle disposizioni assessoriali e della delibera della Giunta Regionale di autorizzazione allo svolgimento dell’incarico – ha inteso i contenuti di tali atti come mere clausole di stile e manifestazioni di intenti o auspici, laddove l’applicazione dei criteri ermeneutici innanzi richiamati , avrebbe dovuto comportare all’affermazione dell’assunzione da parte dell’Amministrazione un’obbligazione nei confronti del ricorrente.
1.2. La censura proposta con il primo motivo è inammissibile, in quanto attraverso il riferimento ad una serie di documenti ( cfr. pag. 14 del ricorso) non ‘localizzat i ‘ negli atti processuali e de i quali non è riportato nemmeno in stralcio il contenuto al fine del rispetto del principio di specificità di cui all’art. 366 c.p.c., sub specie di autosufficienza, intende risollecitare, inammissibilmente, un nuovo giudizio di merito, attraverso il surrettizio richiamo ai canoni ermeneutici.

Quanto innanzi rilevato conserva la sua efficacia, pur a seguito della pronunzia, da parte della Corte Edu, della sentenza Succi contro Italia del 28.10.2021.

La S.C. (cfr. Sez. U. n. 8950/2022) ha infatti avuto modo di puntualizzare che il principio di autosufficienza del ricorso per cassazione, corollario del requisito di specificità dei motivi, ex art. 366, comma 1, n. 6), c.p.c., va comunque rispettato, sebbene non debba essere interpretato in modo eccessivamente formalistico, così da incidere sulla sostanza stessa del diritto in contesa.

Sulla scia della citata pronunzia delle Sezioni Unite si è ulteriormente chiarito che il principio di autosufficienza è compatibile con il principio di cui all’art. 6, par. 1, della CEDU,

qualora, in ossequio al criterio di proporzionalità, non trasmodi in un eccessivo formalismo, dovendosi, di conseguenza, ritenerlo rispettato ogni qualvolta l’indicazione dei documenti o degli atti processuali sui quali il ricorso si fonda, avvenga, alternativamente, o riassumendone il contenuto, o trascrivendone i passaggi essenziali, bastando, ai fini dell’assolvimento dell’onere di deposito previsto dall’art. 369, comma 2, n. 4 c.p.c., che il documento o l’atto, specificamente indicati nel ricorso, siano accompagnati da un riferimento idoneo ad identificare la fase del processo di merito in cui siano stati prodotti o formati (cosi Cass. n. 12481/2022).
1.3. Ebbene, tanto non è avvenuto nel caso di specie, stante sia la mancata localizzazione che l’indicazione per stralcio e/o riassunto del contenuto degli atti e delibere aziendali.

1.4. Conclusivamente il mezzo non può essere accolto.

La seconda doglianza, proposta in via gradata per il caso di mancato accoglimento della prima, denunzia in relazione a ll’art. 360, primo comma, n. 3 c.p.c., la violazione o falsa applicazione degli artt. 2041 e 1218 c.c., per aver il giudice di appello escluso il diritto all’indennizzo, per la mancanza dello stanziamento di spesa da parte dell’Ente territoriale , laddove avrebbe dovuto riconoscere l’indennizzo i n presenza del riconoscimento dell’ utilitas da parte dell’Ente ; denunzia altresì la violazione delle norme sopraindicate per aver la Corte territoriale escluso un risparmio di spesa per la P.A. valorizzando una circostanza irrilevante ovvero la mancanza di prova che le attività svolte dal Clausi potessero essere svolte anche da dipendenti della Regione.
2.1. Il mezzo è anch’esso inammissibile non confrontandosi con il decisum.

2.2. A differenza di quanto si assume nel motivo, infatti, il rigetto della domanda subordinata proposta ex art. 2041 c.c. è stata dalla Corte di Appello motivata in forza di una ratio principale, non censurata dal mezzo: la mancanza di prova dell’utilità circa i vantaggi tratti dall’Amministrazione.

La sentenza qui impugnata ( cfr. pag. 5), infatti, così motiva sul punto: ‘quanto alla presunta utilit à che l’Amministrazione avrebbe, poi, tratto dalla prestazione, secondo le prospettazioni attoree, essa non risulta provata e, comunque, non è stato sviluppato alcun raffronto che consentisse -o consenta -di verificare se la stessa prestazione, effettuata da un dipendente interno avrebbe avuto una incidenza maggiore o minore, in termini di qualità e/o di costi, qualificabile come utilità o, piuttosto, dis-utilità ‘.
2.3. La mera lettura del passaggio innanzi riportato rende evidente che -come detto -il mancato accoglimento della domanda è radicato sulla mancanza di prova dell’ingiustificato arricchimento da parte della Regione, da solo sufficiente a determinare il rigetto della domanda.

2.4. Restano irrilevanti, quindi, sia le considerazioni svolte nel motivo rispetto alla mancanza di impegno di spesa, per vero riferite dalla Corte territoriale alla domanda principale ( cfr. sentenza pag. 4 ), sia quelle inerenti il mancato accertamento della possibilità che il personale interno svolgesse le predette attività.

2.5. Nel passaggio della pronunzia innanzi riportato, l’ulteriore considerazione svolta al riguardo è introdotta, infatti, dalla congiunzione e dall’avverbio ‘e comunque’ proprio ad indicare l’introduzione di un’ulteriore ragione del rigetto delle domande articolate nel ricorso ex art. 414 c.p.c.

2.6. Conclusivamente il ricorso è inammissibile.

Resta da delibare sulle spese.

3.1. Al riguardo il Collegio osserva che la procura speciale conferita per il controricorso, così recita:

‘ Io sottoscritto NOME COGNOME nato a Taurianova (RC) il 13 luglio 1961 (C.F. CODICE_FISCALE, quale Presidente f.f. della Giunta Regionale e legale rappresentante pro tempore della Regione Calabria (C.F. NUMERO_DOCUMENTO), con sede in Catanzaro, INDIRIZZO, Cittadella Regionale, nomino mio speciale Procuratore e Difensore l’Avv. NOME COGNOME dell’Avvocatura della Regione Calabria , affinchè in tale qualità mi rappresenti e difenda nel giudizio dinanzi all’ecc.ma Suprema Corte di Cassazione avv erso la sentenza della Corte d’Appello di Catanzaro, Sezione Lavoro, n. 830/2020, pubblicata l’8 ottobre 2020 nella causa RG n. 35/2018 tra COGNOME NOME c/ la Regione Calabria, conferendogli ogni più ampia facoltà di legge inerente al mandato, compresa quella di nominare sostituti, proporre querela di falso, rinunciare agli atti, conciliare e transigere ‘ .
La procura è stata quindi conferita dal Presidente della Giunta della Regione.

Al riguardo, osserva il Collegio, che con Cass. n. 480/2008, rv. 601259-01 è stato affermato che: ‘ la regola dettata dall’art. 16 lett. f) del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, per cui i dirigenti generali “promuovono e resistono alle liti ed hanno il potere di conciliare e transigere”, non è applicabile alle Regioni, ma solo alle Amministrazioni statali (in virtù dell’art. 8 del d.lgs. n. 80 del 1998) né, con riferimento alla Regione Calabria, può scaturire tale estensione dalla legge reg. n. 7 del 13 maggio 1996, che conferisce ai dirigenti la rappresentanza in giudizio ed il potere di conciliare e transigere, ma non il potere di
promuovere e resistere alle liti. Conseguentemente, la suddetta Regione, fino a quando non modifica lo Statuto (a norma dell’art. 123 Cost., come sostituito dall’art. 3 della legge costituzionale 22 novembre 1999, n. 1), è legittimata a promuovere le liti o a resistervi soltanto previa autorizzazione della Giunta regionale, come prescritto dall’art. 27, lett. f), dello Statuto medesimo. Tuttavia, nella descritta situazione normativa, la Giunta regionale poteva per un verso delegare i dirigenti dell’avvocatura regionale con un proprio atto generale al rilascio delle autorizzazioni attive e passive alle liti ed inoltre, qualora detti dirigenti avessero autorizzato liti attive o passive in mancanza di tale atto, la Giunta poteva con un proprio atto individuatore della lite pendente ratificare il loro operato (siffatta idoneità è da riconoscere all’occorrenza alla deliberazione n. 205 del 2004 riguardo alle liti in essa contemplate) ‘ .
Al principio innanzi ricordato questo Collegio intende conformarsi, riportandosi alla pronunzia richiamata anche ai sensi dell”art. 118 disp. att. c.p.c.

Ne consegue che nel caso di specie, non essendo stato conferito correttamente lo ius postulandi, mancando la delibera di Giunta (o comunque non essendo stata versata in atti in allegato al controricorso), nulla va disposto per le spese del presente giudizio.

4 . Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso art. 13, se dovuto.

dichiara inammissibile il ricorso; nulla spese.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 -quater del d.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello dovuto per il ricorso, a norma del comma 1bis , dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma nella camera di consiglio della Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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