Incompatibilità direttore generale ASL: nullo il contratto

Un professionista, contemporaneamente Direttore Generale di una ASL, si è visto negare il compenso per un incarico da un Comune. La Cassazione ha confermato la nullità del contratto a causa della violazione del vincolo di esclusività. Tale incompatibilità direttore generale ASL, posta a tutela della sanità pubblica, rende l’accordo nullo fin dall’origine.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 29 gennaio 2026 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Incompatibilità Direttore Generale ASL: Quando un Contratto Diventa Nullo

L’Ordinanza n. 19823/2024 della Corte di Cassazione affronta un tema cruciale per chi opera a cavallo tra la libera professione e incarichi apicali nella pubblica amministrazione: l’incompatibilità direttore generale ASL. La pronuncia stabilisce un principio netto: il contratto d’opera professionale stipulato da un Direttore Generale di un’Azienda Sanitaria Locale in carica è nullo per violazione del vincolo di esclusività. Questo articolo analizza la decisione e le sue implicazioni pratiche.

I Fatti del Caso: Il Doppio Incarico e la Richiesta di Pagamento

Un ingegnere, dopo aver svolto un incarico di progettazione per un Comune, richiedeva il pagamento del corrispettivo pattuito. Il Comune, tuttavia, si opponeva alla richiesta, sollevando una questione fondamentale: al momento della stipula del contratto, il professionista ricopriva la carica di Direttore Generale di un’Azienda Sanitaria Locale (ASL). Secondo l’ente locale, questo doppio ruolo violava il divieto di cumulo degli impieghi, rendendo il contratto di prestazione d’opera nullo e, di conseguenza, il compenso non dovuto.

Sia il Tribunale di primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione al Comune, confermando la nullità del contratto. Il professionista ha quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che la sua figura di Direttore Generale, regolata da un contratto di diritto privato, non fosse assimilabile a quella di un pubblico dipendente e che, pertanto, il divieto non dovesse applicarsi.

La questione dell’incompatibilità del Direttore Generale ASL

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del professionista, consolidando un orientamento rigoroso in materia. Il cuore della decisione risiede nell’interpretazione dell’art. 3-bis del D.Lgs. 502/1992, che definisce il rapporto di lavoro del Direttore Generale dell’ASL come “esclusivo” e “incompatibile con la sussistenza di ogni altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo”.

La Corte ha chiarito che, sebbene il rapporto sia regolato da un contratto di diritto privato, la figura del Direttore Generale è inserita a pieno titolo nell’apparato organizzativo della Pubblica Amministrazione. Questo ruolo apicale è responsabile della gestione complessiva dell’azienda sanitaria e garante del buon andamento e dell’imparzialità, principi tutelati dagli articoli 97 e 98 della Costituzione. Di conseguenza, il vincolo di esclusività è assoluto e si estende a qualsiasi altro rapporto lavorativo, inclusi quelli autonomi e professionali.

La Natura Imperativa del Divieto di Cumulo

La norma che stabilisce l’incompatibilità non è una semplice regola interna, ma una disposizione imperativa. La sua finalità è quella di tutelare un bene di rilevanza costituzionale: la salute dei cittadini, garantita attraverso il buon funzionamento del Servizio Sanitario Nazionale. L’impiego a tempo pieno del Direttore Generale è considerato essenziale per raggiungere questo scopo. Un contratto stipulato in violazione di tale divieto è, pertanto, affetto da nullità assoluta, che può essere fatta valere da chiunque ne abbia interesse, compreso il Comune committente.

Il Momento Rilevante per la Stipula del Contratto

Un altro punto chiave affrontato dalla Corte riguarda l’individuazione del momento in cui il contratto con la Pubblica Amministrazione si perfeziona. Il professionista sosteneva che l’incarico fosse stato conferito verbalmente prima della sua nomina a Direttore Generale. La Cassazione ha respinto questa tesi, ribadendo che i contratti con la Pubblica Amministrazione richiedono la forma scritta ad substantiam, ovvero come requisito essenziale per la loro validità. Il momento rilevante non è un eventuale accordo verbale o la partecipazione a una gara, ma la sottoscrizione formale del documento contrattuale. Poiché la firma del contratto era avvenuta dopo l’assunzione della carica di Direttore Generale, l’incompatibilità era già pienamente operante.

Le Motivazioni

La Suprema Corte ha motivato la sua decisione sulla base della necessità di garantire l’imparzialità e il buon andamento della Pubblica Amministrazione, in particolare nel settore sanitario. Il vincolo di esclusività imposto al Direttore Generale dell’ASL non è un mero formalismo, ma uno strumento essenziale per assicurare che la sua attenzione e le sue energie siano interamente dedicate a un ruolo di altissima responsabilità pubblica. La violazione di questo vincolo contrasta con norme imperative finalizzate a tutelare interessi superiori, come la salute pubblica. Di conseguenza, il contratto professionale stipulato in pendenza di tale incarico è radicalmente nullo perché contrario alla legge. La Corte ha specificato che questa nullità è assoluta e non una “nullità di protezione” invocabile solo dall’ASL, poiché l’interesse protetto è quello generale della collettività.

Le Conclusioni

L’ordinanza in esame rappresenta un importante monito per i professionisti che ricoprono o intendono ricoprire incarichi dirigenziali nella Pubblica Amministrazione. La Cassazione conferma che il vincolo di esclusività per figure come il Direttore Generale di un’ASL è rigoroso e non ammette deroghe. La violazione di tale divieto comporta la nullità assoluta di qualsiasi altro contratto di lavoro, sia dipendente che autonomo, stipulato durante il mandato. I professionisti devono quindi prestare la massima attenzione alla propria situazione di compatibilità prima di accettare incarichi da altre amministrazioni, poiché il rischio è quello di veder vanificata la propria prestazione, senza aver diritto ad alcun compenso.

Il ruolo di Direttore Generale di una ASL è compatibile con altri incarichi professionali autonomi?
No. Secondo la Corte di Cassazione, l’art. 3-bis del d.lgs. n. 502 del 1992 stabilisce un vincolo di esclusività che rende la carica incompatibile con la sussistenza di ogni altro rapporto di lavoro, sia dipendente che autonomo, inclusi gli incarichi professionali.

Cosa succede al contratto professionale stipulato in violazione del vincolo di esclusività?
Il contratto è affetto da nullità assoluta. Essendo contrario a una norma imperativa posta a tutela di un interesse pubblico (il buon funzionamento del Servizio Sanitario), il contratto è considerato come se non fosse mai stato stipulato e non produce alcun effetto, compreso l’obbligo di pagare il compenso.

Ai fini della validità, quale data si considera per un contratto professionale con la Pubblica Amministrazione?
Si considera la data della sottoscrizione del contratto in forma scritta. La legge richiede la forma scritta come requisito essenziale (ad substantiam), pertanto eventuali accordi verbali o fasi preliminari, come la partecipazione a una gara, non sono sufficienti a far risalire l’instaurazione del rapporto a un momento precedente.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 19823 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 19823 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 18/07/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 15606/2021 R.G. proposto da COGNOME RAGIONE_SOCIALE, rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO, con domicilio eletto in Roma, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO;

-ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco p.t., rappresentato e difeso dall’AVV_NOTAIO dell’Avvocatura comunale, con domicilio in Roma, INDIRIZZO, presso la Cancelleria civile della Corte di cassazione;

-controricorrente – avverso la sentenza della Corte d’appello di L’Aquila n. 1609/20, depositata il 24 novembre 2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26 marzo 2024 dal Consigliere NOME COGNOME;

lette le conclusioni scritte del Pubblico ministero, in persona del AVV_NOTAIO Procuratore generale NOME COGNOME, che ha chiesto il rigetto del ricorso.

FATTI DI CAUSA

Il RAGIONE_SOCIALE Pescara convenne in giudizio l’AVV_NOTAIO, proponendo opposizione al decreto ingiuntivo n. 2021/09, emesso il 21 settembre 2009, con cui gli era stato intimato il pagamento della somma di Euro 122.742,44, oltre interessi, a titolo di corrispettivo per la progettazione esecutiva dei lavori di costruzione dei loculi e di sistemazione del Cimitero Colli Madonna.

A sostegno dell’opposizione, il RAGIONE_SOCIALE eccepì la prescrizione del credito azionato e la nullità del contratto di prestazione d’opera professionale, per violazione del divieto di cumulo degli impieghi pubblici, sostenendo che il COGNOME ricopriva la carica di direttore generale di un’RAGIONE_SOCIALE; aggiunse che l’incarico professionale era stato revocato, a causa della difformità del progetto esecutivo dal progetto definitivo.

Si costituì il AVV_NOTAIO, e resistette all’opposizione, chiedendone il rigetto.

1.1. Con sentenza del 12 luglio 2016, il Tribunale di Pescara accolse l’opposizione, revocando il decreto ingiuntivo e rigettando la domanda di pagamento.

L’impugnazione proposta dal COGNOME è stata rigettata dalla Corte d’appello di L’Aquila con sentenza del 24 novembre 2020.

A fondamento della decisione, la Corte ha innanzitutto escluso che la nomina dell’appellante a direttore generale dell’RAGIONE_SOCIALE avesse avuto luogo in data successiva al conferimento dell’incarico professionale, osservando che a tal fine doveva farsi riferimento alla stipulazione del contratto in forma scritta, risalente a data successiva all’assunzione della predetta carica, avvenuta il 14 maggio 2002.

Premesso inoltre che, nonostante il carattere privatistico del rapporto intercorrente tra l’RAGIONE_SOCIALE e il direttore generale, tale incarico dev’essere espletato con lo stesso vincolo di esclusività previsto per i pubblici dipendenti, ai sensi dell’art. 3bis , comma decimo, del d.lgs. 30 dicembre 1992, n. 502, ha escluso che, nel ritenere applicabile l’art. 53 del d.lgs. 30 marzo 2001, n. 165,

il Tribunale fosse incorso in extrapetizione, osservando che, nel richiamare l’art. 58 del d.lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, sostituito dall’art. 53 cit., il RAGIONE_SOCIALE di Pescara aveva inteso riferirsi a quest’ultima disposizione, che prevede le ipotesi d’incompatibilità tra incarichi cumulati nell’ambito di rapporti con la Pubblica RAGIONE_SOCIALE.

Ha confermato inoltre che la violazione della predetta disposizione, avente carattere imperativo in quanto volta a garantire il buon funzionamento del RAGIONE_SOCIALE attraverso l’impiego a tempo pieno del direttore generale, comportava la nullità del contratto di prestazione d’opera professionale, contrastante con il divieto di assumere altri incarichi in quanto conferito in pendenza del rapporto esclusivo tra l’appellante e l’RAGIONE_SOCIALE, ritenendo irrilevanti, a tal fine, le finalità dell’incarico professionale.
Ha escluso infine che il vizio in questione fosse configurabile come nullità di protezione, opponibile soltanto dall’RAGIONE_SOCIALE, qualificandolo piuttosto come nullità assoluta, in quanto finalizzata a tutelare la salute dei cittadini, e quindi un bene di rilevanza costituzionale, ed affermando invece la piena validità del rapporto con l’RAGIONE_SOCIALE, in quanto anteriore al conferimento dell’incarico professionale, che avrebbe potuto quindi condurre soltanto alla revoca della nomina.

Avverso la predetta sentenza il COGNOME ha proposto ricorso per cassazione, articolato in quattro motivi. Il RAGIONE_SOCIALE ha resistito con controricorso, illustrato anche con memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo d’impugnazione, il ricorrente denuncia la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 3 e 3bis del d.lgs. n. 502 del 1992 e degli artt. 1, 2 e 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, sostenendo che, nel ritenere applicabile il divieto di cumulo degl’incarichi, la sentenza impugnata non ha tenuto conto delle particolari caratteristiche della figura del direttore generale della asl, non qualificabile come pubblico dipendente, in quanto collocato in posizione apicale, con ampi poteri organizzativi e gestionali, ed avente la veste di funzionario neutrale, nominato dalla Regione sulla base del possesso di requisiti specifici di professionalità e competenza. Premesso che l’art. 3bis cit. si riferisce esclusivamente ai dipendenti pubblici o privati investiti delle cari-
che di direttore generale, direttore RAGIONE_SOCIALE o dirigente amministrativo della RAGIONE_SOCIALE, afferma che, in quanto volto a rafforzare l’imparzialità della Pubblica RAGIONE_SOCIALE e a sottrarla a condizionamenti derivanti da altri rapporti, esso non si applica ai liberi professionisti, e non comporta pertanto la nullità dell’incarico professionale conferito da un altro soggetto.

Con il secondo motivo, il ricorrente deduce la violazione e/o la falsa applicazione dell’art. 1418 cod. civ., dell’art. 3bis del d.lgs. n. 502 del 1992 e dell’artt. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, sostenendo che la disciplina delle incompatibilità si riferisce esclusivamente ai dipendenti pubblici, per i quali è appositamente prevista la possibilità del rilascio di un’autorizzazione all’assunzione di altri incarichi, e non anche agli altri soggetti, ai quali non è vietato l’espletamento d’incarichi extraistituzionali. Aggiunge che la violazione del divieto di cumulo degl’incarichi non comporta la nullità del contratto di prestazione d’opera professionale, ma l’applicazione di sanzioni, demandata all’RAGIONE_SOCIALE delle entrate.
Con il terzo motivo, il ricorrente lamenta la violazione e/o la falsa applicazione degli artt. 1362, 1363, 1364 e 1366 cod. civ. e dell’art. 55, comma quinto, della legge 8 giugno 1990, n. 142, nonché l’omesso esame di un fatto controverso e decisivo per il giudizio, osservando che, nell’interpretazione del contratto di prestazione d’opera professionale, la sentenza impugnata non ha tenuto conto del collegamento esistente tra quest’ultimo e la determina di autorizzazione dell’incarico, adottata il 5 settembre 2002 e recante l’indicazione dell’impegno di spesa e della copertura finanziaria.
Con il quarto motivo, il ricorrente chiede, per l’ipotesi di accoglimento del ricorso per cassazione, il riesame del regolamento delle spese processuali, da porsi a carico del RAGIONE_SOCIALE di Pescara.

I primi due motivi, da esaminarsi congiuntamente, in quanto aventi ad oggetto profili diversi della medesima questione, sono infondati.

Ai sensi dell’art. 3bis del d.lgs. n. 502 del 1992, il rapporto di lavoro del direttore generale dell’RAGIONE_SOCIALE «è esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato stipulato in osservanza delle norme del titolo III del libro V del codice civile» (comma ottavo), e la relativa carica «è incompatibile con la sussistenza di ogni altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo» (comma de-

cimo).

A tale figura è stato ritenuto pertanto applicabile l’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, il quale prevede al comma settimo che «i dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall’amministrazione di appartenenza», aggiungendo che «in caso d’inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura dell’ente erogante o, in difetto, del percettore, nel conto dell’entrata del bilancio dell’amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti», ed al comma ottavo che «le pubbliche amministrazioni non possono conferire incarichi retribuiti a dipendenti di altre amministrazioni pubbliche senza la previa autorizzazione dell’amministrazione di appartenenza dei dipendenti stessi», precisando che «salve le più gravi sanzioni, il conferimento dei predetti incarichi, senza la previa autorizzazione, costituisce in ogni caso infrazione disciplinare per il funzionario responsabile del procedimento; il relativo provvedimento è nullo di diritto».
Si è infatti osservato che l’ambito di applicazione di tale disciplina è molto ampio, e tale da ricomprendere tutte le situazioni di svolgimento di funzioni in qualità di “agente dell’RAGIONE_SOCIALE Pubblica”, normalmente grazie alla esistenza di un rapporto di servizio con la Pubblica RAGIONE_SOCIALE, che comporta specifici doveri in capo all’interessato, correlati allo svolgimento di compiti attribuiti all’RAGIONE_SOCIALE e derivanti dall’obbligo di esclusività sancito dall’art. 98 Cost. e dalla relativa disciplina attuativa. Le disposizioni in esame sono quindi applicabili sia ai dipendenti il cui rapporto di lavoro sia stato contrattualizzato, sia a quelli rimasti in regime di diritto pubblico (art. 3 del d.lgs. n. 165 del 2001), sia ai lavoratori professionali con rapporto a tempo determinato o part-time al di sopra di certi limiti, sia a coloro che svolgono incarichi onorari (Cass., Sez. Un., 28/01/2020, n. 1869), sia a coloro che sono legati alla Pubblica RAGIONE_SOCIALE da un contratto di diritto privato anche di natura autonoma (come il direttore generale di un ente del RAGIONE_SOCIALE). Quel che conta per il legislatore è che vi sia un inserimento dell’attività lavorativa nell’apparato organizzativo della Pubblica RAGIONE_SOCIALE,
in quanto ciò comporta l’applicazione degli artt. 97 e 98 Cost. e delle norme che ne costituiscono attuazione, restando irrilevante, a tal fine, il tipo di titolo in base al quale la suddetta attività è svolta, che può consistere in un rapporto di pubblico impiego o di servizio, in un contratto di diritto privato etc.

Con particolare riferimento al direttore generale dell’RAGIONE_SOCIALE, si è poi rilevato che tale figura è responsabile della gestione complessiva dell’azienda, nomina i direttori amministrativi e i direttori sanitari e, in qualità di legale rappresentante dell’azienda, è destinataria della funzione di garanzia dell’osservanza e della corretta applicazione delle norme legali e contrattuali che disciplinano i rapporti di lavoro; la nomina, spettante alla regione, è disciplinata da norme progressivamente evolutesi nel senso di precisare meglio i requisiti necessari, in modo da ridurre l’ampia discrezionalità che il d.lgs. n. 502 del 1992 attribuiva al presidente della regione, al fine di tutelare l’imparzialità e il buon andamento della Pubblica RAGIONE_SOCIALE (cfr. Corte cost., sent. n. 87 del 2019; n. 159 del 2018; n. 190 del 2017). Ciò comporta che l’affermata incompatibilità della carica in questione con la sussistenza di altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo dev’essere intesa allo stesso modo in cui è da intendere per tutti coloro che hanno un rapporto di lavoro con le Pubbliche Amministrazioni, ai sensi della disciplina generale di cui all’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001, peraltro in analogia anche con quanto dispone, per i medici del RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE, l’art. 4, comma settimo, della legge 30 dicembre 1991, n. 412, secondo cui «con il RAGIONE_SOCIALE può intercorrere un unico rapporto di lavoro» (cfr. Cass., Sez. Un., 11/11/2020, n. 25369).
Non può quindi condividersi la tesi sostenuta dal ricorrente, secondo cui l’art. 3bis del d.lgs. n. 502 del 1992, nella parte in cui prevede l’esclusività del rapporto di lavoro del direttore generale e la sua incompatibilità con la sussistenza di ogni altro rapporto di lavoro, si riferirebbe ai soli dipendenti pubblici o privati investiti della predetta carica, e non sarebbe quindi applicabile ai liberi professionisti: tale interpretazione, oltre a trovare smentita nella lettera dell’art. 3bis , comma decimo, che estende l’incompatibilità anche ai rapporti di lavoro autonomo, quale indubbiamente è quello che s’instaura tra il libero professionista e il soggetto che gli abbia conferito un incarico profes-
sionale, si pone in contrasto con le finalità perseguite dall’art. 53, commi settimo e ottavo, del d.lgs. n. 165 del 2001, che, in quanto consistenti nel sottrarre tutti coloro che svolgano un’attività alle dipendenze (in senso lato) della Pubblica RAGIONE_SOCIALE ai condizionamenti che potrebbero derivare dall’esercizio di altre attività, sono indubbiamente riferibili anche ai soggetti che svolgono un’attività di lavoro autonomo. La sottrazione di tali soggetti al vincolo di esclusività determinerebbe d’altronde, sotto il profilo economico, una ingiustificata disparità di trattamento nei confronti di quelli investiti della medesima carica che svolgano un’attività di lavoro subordinato, giacché consentirebbe ai primi di continuare a svolgere la loro attività ed a percepire i relativi compensi, laddove per i lavoratori dipendenti il comma undicesimo dell’art. 3bis prevede il collocamento in aspettativa senza assegni.
Quanto, infine, alle conseguenze dell’inosservanza dell’art. 3-bis, comma decimo, del d.lgs. n. 502 del 1992, è appena il caso di richiamare il consolidato orientamento della giurisprudenza di legittimità, secondo cui la disciplina dettata dall’art. 53 del d.lgs. n. 165 del 2001 ha carattere imperativo ed inderogabile, e la sua violazione comporta la nullità dell’atto di conferimento dell’incarico, trattandosi di una normativa volta a garantire l’obbligo di esclusività, che ha primario rilievo nel rapporto di impiego pubblico, in quanto trova il proprio fondamento costituzionale nell’art. 98 Cost., con cui si è voluto rafforzare il principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost. (cfr. Cass., Sez. lav., 26/06/2020, n. 12626; 7/05/2019, n. 11949; 6/02/2019, n. 3467). Per gl’incarichi come quello in esame, conferiti dalle Pubbliche Amministrazioni, ivi compresi evidentemente gli enti territoriali, la nullità è d’altronde prevista espressamente dal secondo periodo del comma ottavo dell’art. 53 cit., in aggiunta alla responsabilità disciplinare del funzionario responsabile del procedimento e alle più gravi sanzioni eventualmente previste, nonché al trasferimento dell’importo previsto come corrispettivo all’RAGIONE_SOCIALE di appartenenza del dipendente.
6. E’ invece inammissibile il terzo motivo, avente ad oggetto la validità del conferimento dell’incarico professionale.

In quanto imperniate sul collegamento tra il contratto sottoscritto tra le parti e la relativa delibera di autorizzazione, recante l’indicazione dell’impe-

gno di spesa e dei mezzi per farvi fronte, le censure proposte dal ricorrente non attingono infatti la ratio decidendi della sentenza impugnata, la quale, nel dichiarare la nullità del contratto, non ha fatto alcun riferimento alla violazione dell’art. 55, comma quinto, della legge n. 142 del 1990, avendo invece ritenuto che il contratto si ponesse in contrasto con il divieto di cumulo previsto dall’art. 3bis del d.lgs. n. 502 del 1992, in quanto stipulato in data successiva all’assunzione da parte del ricorrente della carica di direttore generale dell’RAGIONE_SOCIALE.
Correttamente, a tal fine, la Corte territoriale ha attribuito rilievo esclusivo alla sottoscrizione dell’atto in forma scritta, quale momento cui far risalire l’instaurazione del rapporto contrattuale tra il RAGIONE_SOCIALE e il professionista, reputando ininfluenti sia l’eventuale conferimento di un incarico verbale che la partecipazione alla gara per l’affidamento dell’incarico, asseritamente avvenuti in epoca precedente all’assunzione della predetta carica. L’osservanza del requisito della forma scritta ad substantiam , prescritto per il contratto di prestazione d’opera professionale stipulato con una Pubblica RAGIONE_SOCIALE, postula infatti, ai sensi degli artt. 16 e 17 del r.d. 18 novembre 1923, n. 2440, la redazione di un apposito documento, recante la sottoscrizione del professionista e dell’organo investito del potere di rappresentare l’ente nei confronti dei terzi, dal quale possa desumersi la concreta instaurazione del rapporto, con le indispensabili determinazioni in ordine alla prestazione da rendere e al compenso da corrispondere (cfr. Cass., Sez. II, 27/03/2023, n. 8574; 15/06/2020, n. 11465): nessun rilievo può dunque assumere l’esistenza di una deliberazione con cui l’organo collegiale dell’ente abbia conferito l’incarico professionale o ne abbia autorizzato il conferimento, giacché la stessa, anche se recante le indicazioni prescritte dall’art. 55, comma quinto, della legge n. 142 del 1990, non è configurabile come una proposta contrattuale, la cui accettazione possa determinare senz’altro l’instaurazione del vincolo negoziale, ma costituisce un atto con efficacia interna, avente natura autorizzatoria e quale unico destinatario l’organo legittimato a manifestare la volontà dell’ente all’esterno (cfr. Cass., Sez. I, 6/07/2007, n. 15296; 8/06/ 2007, n. 13508). Quanto invece alla partecipazione alla gara, se è vero che il verbale di aggiudicazione definitiva, formato a seguito d’incanto pubblico o
licitazione privata, ha un’efficacia equivalente a quella del contratto, ai sensi dell’art. 16, quarto comma, del r.d. 18 novembre 1923 n. 2440, è anche vero, però, che tale disposizione non ha natura imperativa, restando nella facoltà discrezionale della Pubblica RAGIONE_SOCIALE rinviare ad un momento successivo l’instaurazione del vincolo negoziale, sicché la stipulazione del contratto non assume necessariamente un valore meramente formale e riproduttivo di un programma negoziale già vincolante per le parti, potendo consistere anche in un’attività integrativa volta a precisare aspetti rilevanti del rapporto (cfr. Cass., Sez. Un., 22/07/2016, n. 15204; Cass., Sez. I, 12/12/2017, n. 29798; 13/10/2014, n. 21592): in quest’ottica, il richiamo alla partecipazione alla gara, quale elemento idoneo a giustificare la retrodatazione della stipulazione del contratto, avrebbe richiesto quanto meno l’indicazione, da parte del ricorrente, del tipo di procedura adottata per la scelta del contraente, tra quelle previste dalla legge, e del regime giuridico concretamente applicabile alla fattispecie in esame, in relazione alle determinazioni assunte dal RAGIONE_SOCIALE nel bando.
Il quarto motivo non contiene infine vere e proprie censure, risolvendosi nella mera sollecitazione ad una rivisitazione del regolamento della spese processuali, in caso di accoglimento dell’impugnazione, il cui rigetto preclude invece definitivamente il riesame della questione.

Il ricorso va pertanto rigettato, con la conseguente condanna del ricorrente al pagamento delle spese processuali, che si liquidano come dal dispositivo.

P.Q.M.

rigetta il ricorso. Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in Euro 10.000,00 per compensi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15 per cento, agli esborsi liquidati in Euro 200,00, ed agli accessori di legge.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, inserito dall’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello

dello stesso art. 13, se dovuto.

previsto per il ricorso dal comma 1bis Così deciso in Roma il 26/03/2024

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