Incompatibilità avvocato e pubblico impiego part-time

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 31776/2023, ha stabilito principi fondamentali sull’incompatibilità avvocato e pubblico impiego. Ha chiarito che la violazione del divieto di esercitare la professione forense per un dipendente pubblico integra di per sé un illecito disciplinare, senza necessità di provare un danno specifico, poiché il pericolo di conflitto di interessi è presunto dalla legge. Inoltre, ha affermato che l’obbligo di restituire i compensi percepiti dall’attività professionale illecita si applica anche ai dipendenti part-time, poiché l’eccezione prevista dalla normativa vale solo per le attività secondarie legittimamente autorizzate.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 21 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Incompatibilità Avvocato e Pubblico Impiego: Pericolo Presunto e Obbligo di Restituzione

La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, ha affrontato il delicato tema dell’incompatibilità tra avvocato e pubblico impiego, anche in regime di part-time. La decisione chiarisce due aspetti cruciali: la natura dell’illecito disciplinare derivante dalla violazione del divieto e l’obbligo di restituire i compensi professionali percepiti illecitamente. Questa pronuncia offre una guida preziosa per le pubbliche amministrazioni e per i dipendenti che si trovano in questa complessa situazione.

I Fatti del Caso

Un dipendente di un’amministrazione comunale, assunto con un contratto part-time al 50%, esercitava contemporaneamente la professione di avvocato. Sebbene questa situazione fosse inizialmente permessa, l’entrata in vigore di una legge del 2003 ha introdotto un regime di incompatibilità assoluta, concedendo un periodo di 36 mesi per scegliere tra il pubblico impiego e la professione forense.

Il dipendente, tuttavia, non effettuava alcuna scelta e proseguiva entrambe le attività anche dopo la scadenza del termine. Anni dopo, il Comune avviava un procedimento disciplinare, che si concludeva con una sanzione di sospensione di dieci giorni dal servizio e dalla retribuzione. Contestualmente, l’ente chiedeva in via riconvenzionale la restituzione di tutti i compensi che il lavoratore aveva percepito dalla sua attività di avvocato.

I giudici di merito avevano dato ragione al lavoratore: il Tribunale aveva annullato la sanzione, mentre la Corte d’Appello, pur confermando l’annullamento, aveva motivato la sua decisione sulla base della mancata prova, da parte del Comune, di uno specifico ‘disservizio, danno o pericolo’ causato dalla condotta del dipendente. Inoltre, aveva rigettato la richiesta di restituzione dei compensi, ritenendo che la normativa non si applicasse ai lavoratori part-time.

L’incompatibilità avvocato e pubblico impiego genera un pericolo presunto

La Corte di Cassazione ha ribaltato completamente la decisione dei giudici di secondo grado. Il punto centrale della motivazione riguarda la natura dell’illecito. Secondo gli Ermellini, l’errore della Corte d’Appello è stato quello di richiedere alla pubblica amministrazione la prova di un danno concreto.

La normativa sull’incompatibilità avvocato e pubblico impiego si fonda su una valutazione fatta a monte dal legislatore. La legge presume che la commistione tra lo status di dipendente pubblico e l’esercizio della professione forense crei di per sé una situazione di potenziale conflitto di interessi e di pericolo per l’imparzialità e il buon andamento della pubblica amministrazione. Questo rischio è in re ipsa, cioè è insito nella stessa violazione della norma. Pertanto, per contestare l’illecito disciplinare, è sufficiente dimostrare la violazione del divieto di cumulo, senza dover provare l’esistenza di un danno specifico o di un disservizio effettivo.

L’Obbligo di Restituzione dei Compensi Anche per i Part-Time

Un altro snodo cruciale della sentenza riguarda la domanda del Comune di ottenere la restituzione dei proventi dell’attività professionale. La Corte d’Appello aveva escluso tale obbligo, interpretando l’art. 53 del d.lgs. 165/2001 nel senso che la norma non si applicasse ai lavoratori in regime di part-time non superiore al 50%.

Anche su questo punto, la Cassazione ha corretto il tiro. Ha chiarito che l’esclusione prevista dalla legge per i dipendenti part-time opera solo a una condizione: che l’attività professionale secondaria sia ‘consentita da disposizioni speciali’, ovvero che sia legittimamente esercitata. Nel caso di specie, una volta scaduto il termine di 36 mesi previsto dalla legge del 2003, l’esercizio della professione forense era diventato assolutamente vietato e quindi illecito. Di conseguenza, l’eccezione per il part-time non poteva più trovare applicazione. La protrazione illegittima del doppio ruolo fa scattare l’obbligo sanzionatorio di riversare all’amministrazione di appartenenza tutti i compensi percepiti dall’attività non autorizzata e non autorizzabile.

Le Motivazioni della Decisione

Le motivazioni della Corte si basano sul principio costituzionale del servizio esclusivo dei pubblici impiegati alla Nazione (art. 98 Cost.) e sull’imparzialità dell’azione amministrativa (art. 97 Cost.). La normativa sull’incompatibilità avvocato e pubblico impiego è posta a presidio di questi valori fondamentali. La valutazione del legislatore sulla pericolosità del cumulo tra le due attività è discrezionale ma non irrazionale, e i giudici non possono disapplicarla richiedendo prove ulteriori non previste dalla norma.

Per quanto riguarda la restituzione dei compensi, la Corte sottolinea la natura sanzionatoria della misura. Essa non mira a risarcire un danno, ma a sanzionare la violazione dell’obbligo di esclusività e a disincentivare lo svolgimento di attività non autorizzate. L’interpretazione logico-sistematica dell’art. 53 del d.lgs. 165/2001 porta a concludere che il recupero dei proventi è escluso solo se l’attività part-time è legittima; in caso contrario, la sanzione si applica pienamente.

Conclusioni

Questa ordinanza della Cassazione rafforza in modo significativo il regime delle incompatibilità nel pubblico impiego. Le conclusioni pratiche sono nette:
1. Per la sanzione disciplinare è sufficiente la violazione: Le pubbliche amministrazioni non devono dimostrare un danno specifico per sanzionare un dipendente che viola un divieto di incompatibilità assoluta. La prova della violazione è di per sé sufficiente.
2. Obbligo di restituzione per i part-time ‘illegittimi’: Il dipendente pubblico in part-time che svolge un’attività professionale in regime di incompatibilità assoluta è tenuto a restituire tutti i compensi percepiti da tale attività.
3. Giurisdizione ordinaria: La controversia sulla restituzione dei compensi appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario e non della Corte dei Conti, data la sua natura sanzionatoria.

La sentenza cassa la decisione d’appello e rinvia la causa a un’altra sezione della Corte territoriale, che dovrà riesaminare il caso attenendosi a questi principi di diritto.

La violazione del divieto di incompatibilità tra pubblico impiego e professione forense richiede la prova di un danno specifico per giustificare una sanzione?
No. Secondo la Corte di Cassazione, il ‘disservizio, danno o pericolo’ per l’ente è presunto dalla legge e insito nella stessa violazione del regime di incompatibilità assoluta. Non è quindi necessario per l’amministrazione fornire una prova specifica di un danno concreto per legittimare la sanzione disciplinare.

Un dipendente pubblico part-time che esercita illegittimamente la professione di avvocato è tenuto a restituire i compensi percepiti?
Sì. La Corte ha stabilito che l’esenzione dall’obbligo di restituire i compensi, prevista per i lavoratori part-time, si applica solo quando l’attività professionale secondaria è legittimamente consentita dalla legge. Se l’attività è svolta in una situazione di incompatibilità assoluta, e quindi in modo illecito, l’obbligo di riversare i proventi all’amministrazione si applica pienamente.

A chi spetta la giurisdizione sulla richiesta di restituzione dei compensi derivanti da un incarico non autorizzato svolto da un dipendente pubblico?
La giurisdizione spetta al giudice ordinario. La Corte ha confermato il principio secondo cui la domanda della Pubblica Amministrazione volta a ottenere il versamento di tali corrispettivi ha natura sanzionatoria e, pertanto, rientra nella competenza del giudice del lavoro, e non della Corte dei Conti.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 31776 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 31776 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 15/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso 18587-2018 proposto da:

COMUNE RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente principale –

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato

Oggetto

R.G.N. 18587/2018

COGNOME.

Rep.

Ud. 19/10/2023

NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende unitamente all’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

ricorrente incidentale –

nonchØ contro

COMUNE DI RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrente principale – controricorrente incidentale-

avverso la sentenza n. 57/2018 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 22/03/2018 R.G.N. 593/2017;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella camera di RAGIONE_SOCIALEo del 19/10/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

1. con la sentenza n. 57/2018 la Corte di appello di RAGIONE_SOCIALE ha confermato, correggendone la motivazione, la pronuncia emessa l’11 maggio 2017 dal Tribunale RAGIONE_SOCIALEa stessa sede, con la quale era stato, da un lato, accolto il ricorso di NOME COGNOME nei confronti del Comune RAGIONE_SOCIALE volto a ottenere l’annullamento RAGIONE_SOCIALEa sanzione disciplinare di sospensione dal servizio e dalla retribuzione per giorni dieci e , dall’altro, respinta la domanda riconvenzionale RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione diretta alla condanna del lavoratore al versamento dei proventi RAGIONE_SOCIALEo svolgimento RAGIONE_SOCIALE‘attività professionale di avvocato a decorrere dall’iscrizione all’albo (9
aprile 1998) ovvero dalla scadenza dei trentasei mesi previsti per il diritto di opzione dalla legge n. 339/2003;

al COGNOME, lavoratore inquadrato come responsabile amministrativo, Cat. B3, in part time al 50% dal 1997 al fine di iscriversi all’albo dei praticanti procuratori legali ed esercitare la relativa attività, era stata inflitta, con provvedimento del 19 luglio 2016, la sanzione conservativa per condotta contraria al codice di comportamento dei pubblici dipendenti (art. 3, comma 5 lett. k, c.c.n.l. Regioni e Autonomie Locali), in quanto, diventato avvocato nel 1998 e iscrittosi all’albo, aveva mantenuto l’ iscrizione anche dopo la scadenza, in data 2 dicembre 2006, del termine di trentasei mesi dall ‘entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge n. 339/2003, in tal guisa violando il regime di incompatibilità assoluta tra pubblico impiego ed esercizio RAGIONE_SOCIALEa professione forense sancito dall’art. 1 , stessa legge;
la Corte territoriale, ritenendo assorbito il motivo di gravame sulla tempestività RAGIONE_SOCIALEa contestazione (la cui tardività era stata viceversa affermata dal primo giudice), riteneva che la norma richiamata (art. 3, comma 5 lett. k, c.c.n.l. cit.) punisse la violazione di obblighi di comportamento da cui scaturiva ‘disservizio ovvero danno o pericolo all’ente’, elementi (questi) non allegati né dimostrati dal Comune di RAGIONE_SOCIALE nel l’iter disciplinare e nei due gradi di giudizio e non configurabili in re ipsa per la sola violazione RAGIONE_SOCIALEe regole comportamentali;
sulla riconvenzionale del Comune, il giudice d’appello , ferma la giurisdizione del giudice ordinario per assenza del ‘danno erariale’ richiesto per l’attribuzione RAGIONE_SOCIALEa questione alla giurisdizione contabile , confermava il dictum di rigetto del primo giudice perché l’obbligo di versamento dei proventi di cui all’art. 53 comma 7 d.lgs. n. 165/2001 non si applicava, ai sensi del comma 6, stesso articolo, «ai dipendenti

con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al 50% di quella a tempo pieno»;

nella specie, il part time non poteva considerarsi nullo alla stregua del rilievo che il Comune, acquisita contezza RAGIONE_SOCIALEa qualifica di avvocato del COGNOME fin dal 1999, avrebbe dovuto, nel corso del rapporto, farne valere la sopravvenuta illegittimità a seguito RAGIONE_SOCIALEo scadere del termine di trentasei mesi previsto dalla legge n. 339/2003;

5. avverso la decisione di secondo grado ha proposto ricorso per cassazione il Comune di RAGIONE_SOCIALE affidato a cinque motivi, cui ha resistito NOME COGNOME con controricorso contenente altresì ricorso incidentale condizionato affidato a due motivi; entrambe le parti hanno depositato memorie illustrative.

CONSIDERATO CHE:

i motivi del ricorso principale possono essere così sintetizzati;

con il primo mezzo si censura la sentenza impugnata per falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 53 comma 1 d.lgs. n. 165/01, in relazione artt. 1, 2 e 3 legge n. 339/2003, RAGIONE_SOCIALE‘ art. 3 d.P.R. n. 62/2013, nonché per omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti (art. 360 cod. proc. civ. n. 3 e 5); la sentenza impugnata, pur dando atto che il dipendente aveva violato il dovere di esclusività, mantenendo l’iscrizione all’RAGIONE_SOCIALE dopo la scadenza del termine di trentasei mesi dall’entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa legge n. 339/2003, aveva erroneamente ritenuto che ciò non bastasse a integrare l’illecito in difetto di prova RAGIONE_SOCIALEo «specifico disservizio ovvero danno o pericolo all’ente, agli utenti o ai terzi », profilo che non aveva rilevanza per la configurabilità RAGIONE_SOCIALE‘illecito ma solo sul piano RAGIONE_SOCIALEa proporzionalità RAGIONE_SOCIALEa sanzione;
con il secondo motivo si lamenta l’e rronea applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 115 e 115 cod. proc. civ., anche in relazione all’art. 3, comma 5 lett. k, c.c.n.l. 11.04.2008 Regioni e Autonomie Locali, avendo la Corte d’appello ritenuto che la sanzione disciplinare fosse illegittima per avere l ‘amministrazione omesso di allegare e fornire prova RAGIONE_SOCIALEo “specifico disservizio ovvero danno o pericolo” provocato dal COGNOME con la condotta contestatagli ; si deduce l’ omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti (360 n. 3 e 5 cod. proc. civ.); i l giudice d’appello non si era avveduto RAGIONE_SOCIALE‘assoluta inconciliabilità tra il dovere di fedeltà del pubblico dipendente alla Nazione e l’esercizio RAGIONE_SOCIALEa professione forense , che impone di difendere gli interessi RAGIONE_SOCIALE‘assistito, e del connesso conflitto di interessi con pregiudizio per l’Ente , il quale aveva chiesto di dimostrare, tramite acquisizione di specifica documentazione, anche la ‘materialità del danno’;
con il terzo mezzo si deduce l’e rronea applicazione RAGIONE_SOCIALE artt. 1, 2, e 3 legge n. 339/2003, RAGIONE_SOCIALE‘ art. 18, lett. d, legge n. 247/2012, RAGIONE_SOCIALE artt. 53 e 55 comma 2 d.lgs. n. 165/2001, in relazione agli artt. 2104, 2105 e 2106 cod. civ., per avere la Corte d’appello errato nell’elevare l’elemento del ‘ disservizio, del danno o del pericolo ‘ al rango di elemento costitutivo RAGIONE_SOCIALE‘illecito disciplinare in grado di mandare assolto l’incolpato pur in presenza di una situazione di incompatibilità assoluta (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.); secondo il Comune, il danno o il disservizio non farebbero parte RAGIONE_SOCIALE elementi tipici RAGIONE_SOCIALEa fattispecie disciplinare, per l’integrazione RAGIONE_SOCIALEa quale basterebbe l’intenzionale violazione RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di esclusività anche se rimossa a seguito di diffida;
con il quarto motivo si lamenta l’e rronea e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 3, comma 5 lett. k, c.c.n.l. 11.04.2008 e RAGIONE_SOCIALE artt. 1362, 1363, 1365, 1367 cod. civ., per avere la Corte d’appello interpretato la

disciplina come impositiva in capo al datore di lavoro RAGIONE_SOCIALE‘onere RAGIONE_SOCIALEa prova RAGIONE_SOCIALEo specifico “disservizio ovvero danno o pericolo all’ente, agli utenti o ai terzi”; si deduce nuovamente l’ omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti (art. 360 n. 3 e 5 cod. proc. civ.); il Comune di RAGIONE_SOCIALE, oltre al fatto storico RAGIONE_SOCIALEa violazione RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di comportamento, non doveva provare alcunché;

5. con il quinto, ed ultimo, motivo si denuncia « l’erroneità RAGIONE_SOCIALEa decisione dove essa ha negato la ripetizione RAGIONE_SOCIALEe somme percepite dal lavoratore nel corso RAGIONE_SOCIALE‘attività professionale; si lamenta la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 53, commi 6 e 7, d.lgs. n. 165/2001, RAGIONE_SOCIALE‘ art. 1 comma 58 legge n. 662/1996 e RAGIONE_SOCIALEa legge n. 339/2003, in combinato disposto con l’art. 18 lett. d) legge n. 247/2012, nonché l’ omesso esame circa un fatto decisivo per il giudizio che è stato oggetto di discussione tra le parti (art. 350 n. 3 e 5 cod. proc. civ.)»; in particolare era erronea l’affermazione del giudice d’appello secondo cui l’amministrazione, in presenza di part time al 50% concesso a far tempo dal 1997, non poteva far valere l’obbligo di riversamento dei compensi legati all’esercizio RAGIONE_SOCIALEa professione forense: l’omessa comunicazione da parte del dipendente del conseguimento del titolo di avvocato nel 1998 aveva impedito, infatti, all’amministrazione di procedere alla revoca del part time ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 1 legge n. 339/2003 e, in ogni caso, alla scadenza dei trentasei mesi previsti dalla legge n. 339/2003 cit., il part time doveva dirsi nullo per violazione di norma imperativa (artt. 1339 e 1418 cod. civ.) con ogni conseguenziale effetto su ll’obbligo di riversamento dei proventi;
6. nel suo ricorso incidentale condizionato il COGNOME denuncia, con il primo motivo, formulato ex art. 360 n. 1 cod. proc. civ., il difetto di giurisdizione, per essere la decisione RAGIONE_SOCIALEa

questione riferita alla ripetizione RAGIONE_SOCIALEe somme percepite dal COGNOME al di fuori del rapporto di impiego di competenza RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 53, comma 7 bis del d.lgs. 165 del 2001; era indiscutibile la giurisdizione RAGIONE_SOCIALEa Corte dei conti, da riconoscersi anche per il periodo anteriore all’introduzione (con l’ art. 1, comma 42, lettera d), legge 6 novembre 2012 n. 190 ) del comma 7 bis RAGIONE_SOCIALE‘art. 53 cit., dovendo annettersi a tale modifica natura meramente confermativa RAGIONE_SOCIALEa sussistenza RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione contabile;
con il secondo motivo di ricorso incidentale si denuncia (art. 360 n. 3 cod. proc. civ.) la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 55 bis comma 4 d.lgs. 165/2001, per avere il giudice d’appello ritenut o assorbita la questione RAGIONE_SOCIALEa tardività RAGIONE_SOCIALEa contestazione, affermata invece dal primo giudice che aveva individuato il dies a quo del termine per la conclusione del procedimento disciplinare a partire dalla data di prima acquisizione RAGIONE_SOCIALEa notizia RAGIONE_SOCIALE‘infrazione ; nella specie, il datore di lavoro era al corrente RAGIONE_SOCIALE‘esercizio RAGIONE_SOCIALEa professione di avvocato fin dal 1998 e l’illegittimità RAGIONE_SOCIALEa condotta risaliva al 2.12.2006, id est alla scadenza dei trentasei mesi indicati dalla legge n. 339/2003, mentre la lettera di contestazione disciplinare era del 7.6.2016;
i primi quattro motivi del ricorso principale, da trattare congiuntamente per l’intima connessione logico-giuridica, sono fondati;

il quadro normativo e fattuale entro cui si inscrive la vicenda è pacifico;

9.1 secondo il disposto RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 56 legge n. 662/1996, in combinato disposto con l’art. 53, comma 6, d.lgs. n. 165/2001, l’esercizio RAGIONE_SOCIALEa libera professione, senza distinzione e quindi anche in ambito forense, poteva essere consentito dalla P.A., come era avvenuto nel caso di specie, allorquando il dipendente operasse presso di essa in regime di part time; la legge n. 339/2003, art. 1,

nell’affermare che restavano fermi i limiti di cui al r.d. n. 1578/1933, aveva però successivamente sancito l’incompatibilità assoluta tra professione di avvocato e lo status di pubblico dipendente (art. 3, comma 2, r.d. cit.), stabilendo (art. 2, comma 1, legge n. 339 cit.) che, nel termine di 36 mesi, il dipendente potesse optare per il mantenimento o la cessazione del rapporto di impiego dandone comunicazione al RAGIONE_SOCIALE di riferimento e che «in mancanza di comunicazione entro il termine previsto, i RAGIONE_SOCIALE provvedono alla cancellazione di ufficio RAGIONE_SOCIALE‘iscritto al proprio albo», fermo restando (art. 2, comma 2, legge n. 339 cit.) che il pubblico dipendente, nell’ipotesi di opzione per la prosecuzione del rapporto, aveva diritto ad essere reintegrato in esso a tempo pieno;
9.2 il Comune di RAGIONE_SOCIALE in data 7.6.2016, dunque a termine (36 mesi) abbondantemente scaduto, aveva instaurato in data 7.6.2016 il procedimento disciplinare, con contestuale diffida al Con salvo per la cessazione immediata RAGIONE_SOCIALE‘attività forense, sul presupposto che costui avesse proseguito il rapporto di pubblico impiego in condizione di incompatibilità, definendo poi lo stesso iter disciplinare con l’applicazione RAGIONE_SOCIALEa sospensione dal servizio e dalla retribuzione per giorni dieci;

9.3 ciò premesso, va precisato che alla fattispecie dedotta in giudizio trova applicazione l’art. 25 del c.c.n.l. Comparto Regioni ed Autonomie Locali stipulato il 22.1.2004 -in quanto la condotta oggetto di addebito disciplinare risale al 2.12.2006 (scadenza del termine di 36 mesi previsto dalla legge n. 339/2003) -e non il c.c.n.l. stipulato il 11.4.2008, al quale hanno fatto riferimento la Corte territoriale e il ricorrente;

nondimeno , l’ erronea indicazione del c.c.n.l. applicabile “ratione temporis” è priva di effetti, atteso che le disposizioni

contenute nell’art. 3 del c.c.n.l. RAGIONE_SOCIALE‘11.4.2008 Regioni e autonomie locali sono, in parte qua, sovrapponibili a quelle contenute nell’art. 25 del c.c.n.l. del 22.1.2004;

9.4 com’è agevole constatare, le prime quattro censure del Comune di RAGIONE_SOCIALE ruotano tutte sulla violazione del regime RAGIONE_SOCIALE‘incompatibilità assoluta e convergono nell’affermazione RAGIONE_SOCIALE‘esistenza di un conflitto di interessi, di natura immanente , atto a integrare quel ‘disservizio, danno o pericolo’ previsto dall’art. 3, comma 5 lett. k, c.c.n.l. 2008 ( recte , art. 25 c.c.n.l. del 22.1.2004);

l’art. 25 al comma 5 c.c.n.l. (con formulazione sovrapponibile alla clausola contenuta nell’art. 3 comma 5 lett. k) del c.c.n.l. del 11.4.2008) punisce con la sanzione disciplinare RAGIONE_SOCIALEa sospensione dal servizio con privazione RAGIONE_SOCIALEa retribuzione fino ad un massimo di 10 giorni, tra le altre violazioni, quella RAGIONE_SOCIALE « obblighi di comportamento non ricompresi specificatamente nelle lettere precedenti, da cui sia derivato disservizio ovvero danno o pericolo all’ente, agli utenti o ai terzi»;
9.5 il tenore letterale RAGIONE_SOCIALEa disposizione, nell’inciso «da cui sia derivato disservizio ovvero danno o pericolo all’ente, agli utenti o ai terzi», non deve trarre in inganno e deve essere inteso alla stregua RAGIONE_SOCIALEa peculiarità RAGIONE_SOCIALEa fattispecie in esame, sicché non può dirsi corretta l ‘esegesi RAGIONE_SOCIALEa Corte territoriale che ha ritenuto non ascrivibile l’ addebito a ll’ipotesi enunciata nell’atto di contestazione disciplinare in difetto di puntuale allegazione e prova RAGIONE_SOCIALEa ‘ derivazione ‘ causale di uno specifico ‘ disservizio, danno o pericolo ‘ dalla condotta violativa RAGIONE_SOCIALE obblighi posta in essere dal dipendente;
questo perché i casi di compatibilità costituiscono eccezioni ad una regola, quella RAGIONE_SOCIALE‘incompatibilità, che, come si è detto, è stata voluta dal legislatore al fine di evitare i rischi che derivano, anche per i possibili conflitti di interessi, dalla indebita commistione tra attività

forense e pubblico impiego (Corte cost. n. 390/2006). Regola che si fonda su una valutazione legislativa, discrezionale ma non irrazionale, di maggior pericolosità del connubio RAGIONE_SOCIALE impiego, che la Corte costituzionale (sempre Corte cost. 390/2006 cit.) ha già espressamente così spiegato, talché è conseguenziale l’apprezzamento normativo presuntivo in termini di pericolosità di una commistione in tal senso (cfr. Cass., Sez. L, 13 aprile 2021, n. 9660);

9.6 in tale contesto, la sentenza impugnata, che non ha valutato tale specifico (ed essenziale) profilo, escludendo che la commistione tra impiego pubblico e professione forense integrasse ex se ‘pericolo all’ente, agli utenti o ai terzi’, dev’essere cassata; non serviva, infatti, allegare e provare da parte RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione il ‘concreto pericolo’ connesso alla violazione RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di comportamento perché tale rischio era, in fondo, già insito nell’opzione legislativa, «non potendo ritenersi priva di qualsiasi razionalità una valutazione -operata dal legislatore -di maggiore pericolosità e frequenza di tali inconvenienti quando la «commistione» riguardi la professione forense» (così Corte cost. n. 390/2006 cit.);
a ciò consegue l’inammissibilità del secondo motivo del ricorso incidentale condizionato, dovendo la questione RAGIONE_SOCIALEa tardività RAGIONE_SOCIALEa contestazione d’addebito, che è stata ritenuta assorbita dal giudice d’appello , essere riesaminata dinanzi al giudice del rinvio;

è inammissibile, infatti, per carenza di interesse il motivo del ricorso incidentale «allorché proponga censure che non sono dirette contro una statuizione RAGIONE_SOCIALEa sentenza dì merito bensì a questioni su cui il giudice di appello non si è pronunciato ritenendole assorbite» (come avvenuto, appunto, nel caso che occupa, visto che il giudice

di appello ha ritenuto di annullare la sanzione conservativa per ragioni di merito), atteso che in relazione a tali questioni «manca la soccombenza che costituisce il presupposto RAGIONE_SOCIALE‘impugnazione, salva la facoltà di riproporre le questioni medesime al giudice del rinvio, in caso di annullamento RAGIONE_SOCIALEa sentenza» (da ultimo, Cass. 03/04/2023, n. 9200; Cass., Sez. L, 23/07/2018, n. 19503; Cass. Sez. 5, sent. 22/09/2017, n. 22095, conforme anche Cass. Sez. 3, sent. 12/06/2020, n. 11270; nello stesso senso già Cass. Sez. 5, ord. 20/12/2012, n. 23548; Cass., Sez. L, 11/05/2006, n. 10848);
infondato è, invece, il primo motivo del ricorso incidentale condizionato sulla giurisdizione, il cui esame, per ragioni logiche, deve precedere quello del quinto motivo del ricorso principale;

occorre preliminarmente osservare che, con decreto del 10 settembre 2018, il Primo Presidente di questa Corte, rilevato che si sono formati orientamenti ormai consolidati sulle questioni di giurisdizione nella materia del pubblico impiego contrattualizzato, ha assegnato alla Sezione Lavoro i ricorsi per cassazione avverso le sentenze di giudici ordinari che affrontano dette questioni (cfr. altresì, più di recente, Cass., Sez. U, 19/01/2022, n. 1599 secondo cui «l’art. 374 cod. proc. civ. va interpretato nel senso che, tranne nei casi di impugnazione RAGIONE_SOCIALEe decisioni del RAGIONE_SOCIALE di Stato e RAGIONE_SOCIALEa Corte dei Conti, i ricorsi che pongono questioni di giurisdizione possono essere trattati dalle sezioni semplici allorché sulla regola finale di riparto RAGIONE_SOCIALEa giurisdizione “si sono già pronunciate le sezioni unite”, ovvero sussistono ragioni di inammissibilità inerenti alla modalità di formulazione del motivo (ad esempio, per inosservanza dei requisiti di cui all’art. 366 cod. proc. civ., difetto di specificità, di interesse etc.) ed all’esistenza di un giudicato sulla giurisdizione (esterno o interno, esplicito o implicito), costituendo questione di giurisdizione anche la verifica in ordine alla formazione del giudicato»);
12. ciò posto, all’esito RAGIONE_SOCIALEa pronunzia RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez. U, n. 19072 del 2016) si è ormai consolidato il principio, cui va data continuità, in base al quale la controversia avente ad oggetto la domanda RAGIONE_SOCIALEa P.A. volta a ottenere dal proprio dipendente il versamento dei corrispettivi percepiti nello svolgimento di un incarico non autorizzato appartiene alla giurisdizione del giudice ordinario anche dopo l’inserimento, nell’art. 53 d.lgs. n. 165 del 2001, del comma 7 bis ad opera RAGIONE_SOCIALE‘art. 1, comma 42 lett. b), legge n. 190 del 2012, attesa la natura sanzionatoria RAGIONE_SOCIALE‘obbligo di versamento previsto dal comma 7, che prescinde dalla sussistenza di specifici profili di danno richiesti per la giurisdizione del giudice contabile (v. Cass., Sez. Un., 26/07/2022, n. 23240; Cass. 19/01/2018, n. 16722; Cass., Sez. Un., 16/04/2018, n. 1415; Cass., Sez. Un., 09/03/2018, n. 5789; Cass., Sez. Un., 28/05/2018, n. 13239; Cass., Sez. Un., 03/08/2018, n. 20533; Cass., Sez. Un., 10/01/2017, n. NUMERO_DOCUMENTO);
13. ferma (or dunque) la giurisdizione del giudice ordinario, il quinto motivo del ricorso principale è da accogliere sebbene in base a ragione di diritto in parte diversa da quella prospettata dal Comune RAGIONE_SOCIALE;

la Corte di cassazione può ritenere, infatti, fondata la questione, sollevata dal ricorso, per una ragione giuridica diversa da quella specificamente indicata dalla parte, con il solo limite RAGIONE_SOCIALE‘immutazione dei fatti accertati nelle fasi di merito ed esposti nel ricorso per cassazione e nella stessa sentenza impugnata, sempre che ciò non comporti la modifica RAGIONE_SOCIALEa domanda, per come definita nelle fasi di merito, o l’integrazione di un’eccezione in senso stretto (cfr. sul principio, tra le tante, Cass. Sez. VI/III, 05/10/2021, n. 26991, che richiama Cass. 28/07/2017, n. 18775;
14/02/2014, n. 3437; 22/03/2007, n. 6935 ed anche Cass. Sez. I, 03/12/2020, n. 27704 e, nello stesso senso, Cass., Sez. III, 31/05/2022, n. 17670; Cass., Sez. II, 01/03/2022, n. 6728; Cass., Sez. T, 30/03/2021, n. 8717);

13.1 tale rilievo consente, quindi, di esaminare funditus il tema RAGIONE_SOCIALE‘interpretazione RAGIONE_SOCIALEa disposizione RAGIONE_SOCIALE‘art. 53 , commi 6 e 7, del d.lgs. n. 165/2001 senza limitarsi a verificare i profili legati alla presunta nullità del part-time, per asserita contrarietà a norma imperativa;

non serve parlare, infatti, di nullità del part time per il periodo di incompatibilità assoluta successivo al 2.12.2006 -i.e., scadenza del termine di 36 mesi previsto per l’esercizio RAGIONE_SOCIALE‘opzione dalla legge n. 339/2003 -al fine di realizzare, di fatto, quel ripristino del rapporto a tempo pieno che, nella prospettiva del l’Ente ricorrente, consentirebbe di far valere l’applicazione RAGIONE_SOCIALEa disciplina RAGIONE_SOCIALE‘art. 53 comma 7 d.lgs. n. 165/2001;

invero, questa Corte ha già chiarito di recente (v. Cass., Sez. L, 13/04/2021, n. 9660: v. in particolare il punto 6 RAGIONE_SOCIALEa motivazione) che il giudice adito per la cognizione sulla legittimità RAGIONE_SOCIALE‘operato RAGIONE_SOCIALEa P.A. o del RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE‘ordine , qualora ritenga che il dissenso espresso dall’una o dall’altra autorità rispetto al cumulo di attività sia legittimo, non disapplica, né sanziona di nullità l’eventuale autorizzazione che sia stata rilasciata dall’altra autorità;

ed analogamente si è in altra pronuncia precisato, sotto diversa angolazione, che il riespandersi del rapporto dal part time al tempo pieno è conseguenza, stabilita dall’art. 2, comma 2, legge n. 339/2003, RAGIONE_SOCIALE‘esercizio RAGIONE_SOCIALE‘opzione, anche in forma tacita, ma ha per presupposto, qualora il competente RAGIONE_SOCIALE per qualsiasi ragione non provveda allo scadere del termine alla cancellazione RAGIONE_SOCIALE‘iscritto, la cessazione da parte RAGIONE_SOCIALE‘interessato RAGIONE_SOCIALE‘attività forense, sicché non è

neppure sostenibile che la P.A. «a fronte RAGIONE_SOCIALEa mancata cessazione RAGIONE_SOCIALE‘attività forense sia tenuta previamente a riammettere il dipendente al tempo pieno, così finendo per addirittura aggravare il contrasto con la norma di legge che sancisce l’incompatibilità assoluta tra quella professione e il pubblico impiego» (v. Cass., Sez. L, 11/07/2019, n. 18700);

13.2 proprio muovendo da tali considerazioni, s’intende come ogni rilievo sull’applicazione del comma 7 RAGIONE_SOCIALE‘art. 53 cit. possa prescindere dall’accertamento RAGIONE_SOCIALEa nullità del part -time; a riguardo, giova evidenziare che il persistere RAGIONE_SOCIALEa commistione tra rapporto di lavoro part time e professione forense non determina di per sé l’inapplicabilità, come erroneamente ritenuto dal giudice di secondo grado, RAGIONE_SOCIALE‘ obbligo di riversare i proventi derivanti dallo svolgimento RAGIONE_SOCIALE‘attività professionale ex art. 53 comma 7 del d.lgs. n. 165/2001;
13.3 l ‘art. 53, comma 7, nella formulazione ratione temporis vigente, così dispone:

«I dipendenti pubblici non possono svolgere incarichi retribuiti che non siano stati conferiti o previamente autorizzati dall ‘amministrazione di appartenenza . In caso di inosservanza del divieto, salve le più gravi sanzioni e ferma restando la responsabilità disciplinare, il compenso dovuto per le prestazioni eventualmente svolte deve essere versato, a cura RAGIONE_SOCIALE‘erogante o, in difetto, del percettore, nel conto RAGIONE_SOCIALE‘entrata del bilancio RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione di appartenenza del dipendente per essere destinato ad incremento del fondo di produttività o di fondi equivalenti»;
il precedente comma 6 stabilisce che: «I commi da 7 a 13 del presente articolo si applicano ai dipendenti RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni pubbliche di cui all’articolo 1, comma 2, compresi quelli di cui

all’articolo 3, con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno, dei docenti universitari a tempo definito e RAGIONE_SOCIALEe altre categorie di dipendenti pubblici ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività liberoprofessionali » ;

ora, il comma 6 cit. è stato erroneamente inteso dal giudice d’appello come preclusivo al recupero dei proventi («i commi da 7 a 13 del presente articolo non possono applicarsi al dott. COGNOME, il cui rapporto di lavoro era in regime di part time al (e non superiore al) 50%», così pag. 11 RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata), risultando il lavoratore, alla scadenza del termine dei 36 mesi per l’esercizio del diritto di opzione previsto dalla legge n. 339/2003, ancora in rapporto di part time al 50%, seppure esso si fosse illegittimamente protratto -osserva sempre il giudice d’appello -perché la situazione di commistione indebita tra pubblico impiego e attività forense era da intendersi come non superabile in alcun modo;
13.4 orbene, tale illegittima protrazione riposa (appunto) nell’obbligo di esclusività, desumibile dal l’ art. 53 d.lgs. n. 165/2001, che ha particolare rilievo nel rapporto di impiego pubblico perché trova il suo fondamento costituzionale nell’art. 98 Cost. con il quale il legislatore costituente, nel prevedere che «i pubblici impiegati sono al servizio esclusivo RAGIONE_SOCIALEa Nazione», ha voluto rafforzare il principio di imparzialità di cui all’art. 97 Cost., sottraendo il dipendente pubblico dai condizionamenti che potrebbero derivare dall’esercizio di altre attività (cfr. fra le tante Cass. n. 427/2019; Cass. n. 20880/2018, che richiama Cass. n. 28797/2017; Cass. 8722/2017 e Cass. n. 28975/2017);
questa Corte ha del resto già affermato (Cass., Sez. U, 16/05/2013, n. 11833) che l’incompatibilità tra impiego pubblico part-time ed

esercizio RAGIONE_SOCIALEa professione forense risponde ad esigenze specifiche di interesse pubblico correlate proprio alla peculiare natura di tale attività privata ed ai possibili inconvenienti che possono scaturire dal suo intreccio con le caratteristiche del lavoro del pubblico dipendente», ma altresì che ratio di fondo RAGIONE_SOCIALEa normativa limitativa del cumulo è quella «tendente a realizzare l’interesse generale sia al corretto esercizio RAGIONE_SOCIALEa professione forense sia alla fedeltà dei pubblici dipendenti», a conferma RAGIONE_SOCIALEa coesistenza RAGIONE_SOCIALE interessi di cui si è detto e RAGIONE_SOCIALEa discrezionale regolazione del loro rapporto ad opera RAGIONE_SOCIALEa normativa di legge;
13.5 stando così le cose, se il comma 6 RAGIONE_SOCIALE‘ art. 53 cit. esclude il recupero dei proventi di attività esercitate dai lavoratori part time solo se a costoro risulta ‘ consentito da disposizioni speciali ‘ l ‘espletamento di attività libero-professionali, allora la norma non può che essere letta, sul piano logico-sistematico, nel senso di imporre, viceversa, tale recupero laddove lo svolgimento RAGIONE_SOCIALE‘attività professionale concomitante al pubblico impiego non sia stata autorizzata o non sia, a fortiori , in assoluto autorizzabile;
13.6 in tal senso, in linea con la funzione sanzionatoria RAGIONE_SOCIALEa disposizione, è inequivoca la parte finale del primo periodo del comma 6, dove è scritto: « , con esclusione dei dipendenti con rapporto di lavoro a tempo parziale con prestazione lavorativa non superiore al cinquanta per cento di quella a tempo pieno ai quali è consentito da disposizioni speciali lo svolgimento di attività libero-professionali»; disposizione (questa) da raccordare, sul piano logico, all’incipit del comma successivo , contenente il divieto di svolgere, per tutti i dipendenti pubblici, incarichi retribuiti «non previamente autorizzati» ovvero (in assoluto) non autorizzabili dall’amministrazione ;
13.7 ne consegue, in definitiva, che può escludersi il recupero dei proventi solo a condizione che il part-time del dipendente venga legittimamente esercitato in difetto di situazioni di incompatibilità assoluta con l’attività libero professionale , condizione qui -trattandosi nello specifico di attività forense -insussistente;

14. conclusivamente, va accolto il ricorso principale, rigettato il primo motivo del ricorso incidentale condizionato e dichiarato inammissibile il secondo; la sentenza impugnata va conseguentemente cassata, con rinvio per nuovo esame alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE cui si demanda anche la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese di legittimità.

P.Q.M.

La Corte accoglie il ricorso principale, rigetta il primo motivo del ricorso incidentale condizionato e dichiara inammissibile il secondo, cassa la sentenza impugnata e rinvia alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, in diversa composizione, cui demanda anche la liquidazione RAGIONE_SOCIALEe spese di legittimità.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso incidentale, a norma del cit. art. 13, comma 1bis, se dovuto.

Roma, così deciso nella camera di RAGIONE_SOCIALEo del 19 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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