Incentivo pubblico impiego: quando spetta? Il caso

La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso di un’amministrazione pubblica contro la condanna al pagamento di un incentivo pubblico impiego a un suo dipendente. L’ente sosteneva che le attività svolte (manutenzione verde, sgombero neve) fossero servizi e non lavori. La Corte ha stabilito che la qualificazione di tali attività come ‘lavori’ è una valutazione di fatto, compiuta correttamente dalla Corte d’Appello sulla base della documentazione (progetto esecutivo, collaudo), e non può essere riesaminata in sede di legittimità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Incentivo Pubblico Impiego: Spetta per Manutenzioni e Servizi?

La distinzione tra ‘lavori’ e ‘servizi’ nel settore degli appalti pubblici è cruciale per determinare il diritto a determinate componenti retributive. In particolare, l’incentivo pubblico impiego, previsto per il personale tecnico delle amministrazioni, è strettamente legato a questa classificazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, la n. 31676/2023, ha ribadito i confini tra la valutazione dei fatti, di competenza dei giudici di merito, e il controllo di legittimità, offrendo chiarimenti importanti sulla questione.

I Fatti del Caso: La Richiesta di un Dipendente Pubblico

Un dipendente di un’amministrazione metropolitana, inquadrato nel settore lavori pubblici, aveva svolto attività connesse alla progettazione ed esecuzione di vari interventi tra il 2003 e il 2014. Tali interventi includevano la manutenzione del verde, lo sgombero neve e servizi antighiaccio. Ritenendo di averne diritto, il lavoratore ha chiesto in tribunale il pagamento del compenso incentivante previsto dall’art. 18 della legge n. 109/1994 per queste attività.

L’amministrazione si è opposta, sostenendo che tali interventi non fossero qualificabili come ‘opere o lavori’ in senso stretto, ma piuttosto come ‘servizi’, categoria per la quale l’incentivo non è previsto.

La Decisione dei Giudici di Merito: Tribunale e Corte d’Appello

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello hanno dato ragione al lavoratore. In particolare, la Corte d’Appello ha respinto il gravame dell’ente, affermando che, sebbene l’incentivo pubblico impiego spetti solo per ‘opere o lavori’ e non per servizi o forniture, nel caso specifico le attività contestate erano ‘veri e propri lavori’.

Questa conclusione si basava sulla documentazione prodotta in giudizio, da cui emergeva che gli interventi erano caratterizzati dalla previa approvazione di un progetto esecutivo e da una successiva fase di collaudo. Questi elementi, secondo i giudici di merito, erano sufficienti per ricondurre le prestazioni alla nozione di ‘opera o lavoro’ rilevante ai fini dell’incentivo, a prescindere dalla loro natura di ‘manutenzione ordinaria’.

Il Ricorso in Cassazione e l’incentivo pubblico impiego

L’amministrazione ha proposto ricorso per cassazione, denunciando la violazione e falsa applicazione delle norme in materia (art. 18 L. 109/1994 e art. 92 D.Lgs. 163/2006). Secondo l’ente, la Corte d’Appello avrebbe errato nel riconoscere l’incentivo per appalti di servizi, confondendo la nozione di ‘servizio’ con quella di ‘lavoro’.

Le Motivazioni della Suprema Corte

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. Gli Ermellini hanno chiarito un punto procedurale fondamentale: il vizio di ‘violazione di legge’ si ha quando il giudice interpreta erroneamente una norma astratta. Al contrario, contestare la ricostruzione dei fatti concreti sulla base delle prove documentali è una questione di merito, non sindacabile in sede di legittimità.

Nel caso in esame, l’amministrazione non contestava l’interpretazione della legge (secondo cui l’incentivo spetta solo per i lavori), ma la conclusione fattuale a cui era giunta la Corte d’Appello, ovvero che le attività di manutenzione del verde e sgombero neve, in quel caso specifico, costituissero ‘lavori’. La Corte d’Appello aveva motivato la sua decisione sulla base di prove concrete (progetti esecutivi, schede di lavoro, collaudi). Pertanto, la censura dell’ente si risolveva in una richiesta di un ‘terzo giudizio di merito’, non consentito alla Corte di Cassazione.

La Suprema Corte ha colto l’occasione per ribadire il principio generale: per distinguere tra lavoro e servizio, il giudice di merito deve accertare se l’attività comporti una modifica essenziale della realtà fisica preesistente (c.d. quid novi), con l’uso di materiali non inconsistenti sul piano strutturale. Questa valutazione, tuttavia, spetta unicamente ai giudici di primo e secondo grado.

Le Conclusioni: Il Principio di Diritto e le Implicazioni Pratiche

La decisione riafferma un caposaldo del nostro sistema processuale: la Corte di Cassazione non è un terzo grado di giudizio, ma un giudice della legge. La qualificazione di un’attività come ‘lavoro’ o ‘servizio’ ai fini del riconoscimento dell’incentivo pubblico impiego è una valutazione basata sull’analisi delle prove e delle circostanze del caso concreto. Se tale valutazione è adeguatamente motivata dal giudice d’appello, non può essere messa in discussione davanti alla Cassazione.

Per le amministrazioni pubbliche e i loro dipendenti, questo significa che la corretta documentazione e qualificazione degli interventi sin dalla fase progettuale (con progetti esecutivi e collaudi, ove appropriato) è fondamentale per determinare la natura della prestazione e, di conseguenza, il diritto o meno al compenso incentivante.

Quando spetta il compenso incentivante a un dipendente pubblico?
Spetta per le attività professionali legate ad appalti di ‘opere o lavori’ pubblici, che includono la redazione del progetto, del piano di sicurezza, la direzione dei lavori e il collaudo. Non è previsto per mere prestazioni di servizi o forniture.

Attività come la manutenzione del verde o lo sgombero neve possono essere considerate ‘lavori’ ai fini dell’incentivo?
Sì, possono essere considerate ‘lavori’ se, sulla base della documentazione e delle modalità di esecuzione, risultano caratterizzate da elementi tipici di un appalto di lavori, come la previa approvazione di un progetto esecutivo e una fase di collaudo finale, e se comportano una modifica della realtà fisica preesistente.

Perché la Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso dell’amministrazione inammissibile?
Perché l’amministrazione non contestava un errore nell’interpretazione della legge, ma la valutazione dei fatti compiuta dalla Corte d’Appello. Stabilire se un intervento specifico sia un ‘lavoro’ o un ‘servizio’ è un accertamento di merito basato sulle prove, che non può essere riesaminato nel giudizio di legittimità della Cassazione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 31676 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 31676 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/11/2023

Oggetto

Retribuzione pubblico impiego

RNUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 19/10/2023

ORDINANZA

sul ricorso 32812-2019 proposto da: CITTÀ METROPOLITANA DI ROMA CAPITALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio

dell’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 2457/2019 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 13/06/2019 R.G.N. 3516/2016;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19/10/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

1. NOME COGNOME venne assunto dalla RAGIONE_SOCIALE Metropolitana RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE) ed inquadrato nel settore lavori pubblici, svolgendo attività connesse alla progettazione ed esecuzione di opere pubbliche concluse nel periodo dal 2003 al 2014; si rivolse quindi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE per chiedere la condanna dell’ente pubblico al pagamento dell’importo capitale di € 20.001,99 a titolo di compenso incentivante ai sensi dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 maturato per una congerie di incarichi eseguiti; instauratosi il contraddittorio, il Tribunale adito diede atto che nelle more del giudizio erano stati effettuati parziali pagamenti; lo stesso Tribunale accolse quindi la domanda, condannando il Comune al pagamento dell’importo capitale residuo, pari a €. 10.215,83, oltre interessi legali, disattendendo la tesi dell’RAGIONE_SOCIALE secondo cui non fossero liquidabili gli incentivi relativi alle schede 417, 418, 419, 420 e 421 (riferibili agli
interventi sul verde, sgombraneve e antighiaccio) in quanto non rientranti nell’appalto di opere o lavori in senso stretto;

l’ente pubblico impugnò la sentenza davanti alla Corte d’ appello di RAGIONE_SOCIALE, la quale respinse (salvo che per il limitato profilo della decorrenza degli interessi legali) il gravame; in particolare -per quanto qui ancora di interesse -la Corte capitolina affermò che gli incentivi de quibus spettano solo per «ogni singola opera o lavoro» ovvero per gli appalti d’opera o parti di essi, e non anche per le mere prestazioni di servizi e forniture;

nondimeno, nel caso di specie, alla stregua della documentazione in atti, riteneva che gli interventi in contestazione (i.e., «appalto dei lavori di somma urgenza ex art. 176 d.P.R. n. 207/2010») fossero «veri e propri lavori» (definiti come tali nelle schede prodotte in atti), tutti caratterizzati dalla previa approvazione di un progetto esecutivo e con una specifica fase di collaudo all’esito, come tali pienamente riconducibili al concetto di ‘opera o lavoro’ di cui all’art. 18 legge n. 104/1994, cit., senza che in contrario potesse invocarsi la natura di ‘manutenzione ordinaria’ dell’intervento posto in essere a sensi dell’art. 2.4 tabella A del regolamento adottato con delibera n. 672/24 del 15.6.2005 dall’Ente;
contro tale sentenza RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione articolato un unico articolato motivo, cui il lavoratore si è opposto con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

nel suo motivo, RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 18 legge n. 109/1994 e dell’art. 92 d.lgs. n. 163/2006, in riferimento all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale errato nel riconoscere l’incentivo per appalti di servizi perché le disposizioni preindicate prevedono, in deroga al principio di

onnicomprensività della retribuzione del dipendente pubblico, l’attribuzione dell’incentivo solo per gli appalti di opere o lavori ;

il motivo è inammissibile;

è utile rammentare al riguardo che il vizio di violazione di norme di diritto consiste nella deduzione di un’erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie normativa astratta e, quindi, implica necessariamente un problema interpretativo della stessa; viceversa, l’allegazione di una errata ricostruzione della fattispecie concreta a mezzo delle risultanze di causa è esterna all’esatta interpretazione della norma ed inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, la cui censura è possibile, in sede di legittimità, sotto l’aspetto del vizio di motivazione, ma nei limiti fissati dalla disciplina applicabile ratione temporis; il discrimine tra l’una e l’altra ipotesi è segnato dal fatto che solo quest’ultima censura, e non anche la prima, è mediata dalla contestata valutazione delle risultanze di causa (fra le più recenti, tra le tante, Cass. 12.9.2016 n. 17921; Cass. 11.1.2016 n. 195; Cass. 30.12.2015 n. 26110);
nel caso di specie, la ricorrente torna a prospettare nella sua censura la tesi difensiva in ordine alla natura di appalto di servizi e non di opere delle prestazioni in concreto eseguite, tesi ritenuta (si noti) non fondata dal giudice d’appello secondo il quale , «dalla documentazione prodotta in atti», si evince che gli interventi posti in essere sarebbero «veri e propri appalti di lavori (definiti come tali nelle schede prodotte) tutti caratterizzati «dalla previa approvazione di un progetto esecutivo e da una successiva fase di collaudo», sicché la censura si risolve in un’inammissibile sollecitazione di un diverso (terzo) giudizio di merito, non consentito al giudice di legittimità;
la sentenza impugnata si è uniformata all’indirizzo espresso da questa Corte che ha affermato, in più occasioni, come il compenso incentivante previsto in favore ‘del personale degli uffici tecnici di P.A. per la progettazione di opere pubbliche dall’art. 18, primo comma, legge n. 109 del 1994 e succ. mod.’, posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di atti di pianificazione generale, particolareggiata od esecutiva – compenso che costituisce trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione – è disciplinato nei suoi presupposti dal regolamento che tali amministrazioni sono chiamate ad emanare ai sensi dell’art. 6, legge n. 127 del 1997, e richiede in generale un’attività di progettazione per un’opera pubblica, prevista nel suddetto atto di pianificazione, per la realizzazione della quale ci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto (vedi ex plurimis , Cass, Sez. L, 10344 del 2019; cui adde Cass., Sez. L, 12/04/2011 n. 8344, Cass., Sez. L, 05/06/2017, n. 13937);
l’esame del dato testuale contenuto nelle formulazioni dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 via via succedetesi nel tempo, consente di affermare, infatti, che l’attività di progettazione può essere sì “premiata” dalla RAGIONE_SOCIALE con l’attribuzione degli incentivi dell’art. 18 se e solo se si risolva in un’ “effettiva utilità per l’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’opera pubblica”, quale può essere l’approvazione di un progetto esecutivo dell’opera pubblica (Cass. n. 13937/2017 cit.);
questo perché l’incentivo è riconosciuto solo con riguardo ad appalti, ovvero a parti dell’appalto, relativi ad opere o lavori rispetto ai quali soltanto possono ipotizzarsi le attività professionali di “redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo” alle quali la disposizione fa esplicito riferimento (Pareri C.

Conti, sez. Reg. controllo Puglia, n. 114 del 2014, e sez. Reg. controllo Piemonte, n. 97 del 2014);

la disposizione va letta, in definitiva, in continuità logicogiuridica con l’art. 2 della legge n. 109 del 1994 che, nell’individuare nella rubrica l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione della legge, definisce lavori pubblici “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, ad esclusione di quelle ricadenti nell’ambito di applicazione della normativa nazionale di recepimento della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992” (Cass., Sez. L, 22.6.2018 n. 16582);
compete quindi al giudice del merito accertare in concreto se l’attività svolta dall’operatore comporti una modifica della realtà fisica preesistente, come tale sussumibile nella categoria dei lavori, ovvero se essa riguardi una mera esecuzione di una prestazione rientrante nella categoria dei servizi;

senza che possa a priori escludersi che un’attività rientri – come affermato dal giudice d’appello ed anche al di là di una qualificazione meramente formale dell’intervento nella categoria dei lavori in senso stretto, qualora l’applicazione dell’opera dell’appaltatore implichi, piuttosto che una prestazione continuativa di un facere senza sostanziali modificazioni dello stato fisico del bene (come tale rientrante nell’appalto di servizi), un’attività essenziale di modificazione della realtà fisica (c.d. quid novi ), con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 16 dicembre 1998, n. 1680; Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 2001, n. 2518 e Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2005 n. 537);
conclusivamente, il ricorso (per le ragioni tutte suesposte) dev’essere dichiarato inammissibile, con addebito alla ricorrente (parte soccombente) delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 3.000,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

RAGIONE_SOCIALE, così deciso nella camera di consiglio del 19 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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