Incentivo pubblico impiego: no per i servizi

Un dipendente pubblico ha richiesto un incentivo per attività di manutenzione del verde e sgombraneve. La Corte di Cassazione ha negato il diritto al compenso, chiarendo che l’incentivo pubblico impiego spetta solo per ‘opere e lavori’ che modificano la realtà fisica, e non per ‘servizi’ come quelli in questione. Il ricorso è stato dichiarato inammissibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Incentivo pubblico impiego: quando non spetta secondo la Cassazione

L’ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, n. 31664 del 2023, offre un’importante precisazione sui limiti di erogazione del cosiddetto incentivo pubblico impiego. Questo compenso, previsto per i dipendenti degli uffici tecnici delle pubbliche amministrazioni, è strettamente legato alla natura delle attività svolte. La Corte ha stabilito che attività qualificabili come ‘servizi’, quali la manutenzione del verde e lo sgombero neve, non danno diritto all’incentivo, riservato esclusivamente agli ‘appalti di opere e lavori’.

I fatti di causa

Un dipendente di un’amministrazione metropolitana, inquadrato nel settore lavori pubblici, ha agito in giudizio per ottenere il pagamento di un compenso incentivante per una serie di attività svolte tra il 2000 e il 2014. Tali attività includevano la progettazione e l’esecuzione di interventi legati alla manutenzione del verde pubblico, allo sgombero della neve e allo spargimento di sale.

Il Tribunale di primo grado aveva inizialmente accolto la domanda, condannando l’ente al pagamento delle somme residue. Tuttavia, la Corte d’Appello ha riformato la decisione, riducendo l’importo e negando il diritto all’incentivo per le attività contestate. Secondo i giudici di secondo grado, tali prestazioni rientrano nella categoria degli appalti di ‘servizi’ e non di ‘lavori’, escludendole quindi dal campo di applicazione della normativa sull’incentivo (art. 18 della legge n. 109/1994).

La decisione della Corte di Cassazione sull’incentivo pubblico impiego

Il dipendente ha proposto ricorso per cassazione, lamentando, tra le altre cose, una carenza di motivazione e una violazione della normativa di riferimento. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando la linea interpretativa della Corte d’Appello. Gli Ermellini hanno ribadito un principio consolidato: l’incentivo pubblico impiego è strettamente correlato agli appalti di ‘opere e lavori’ e non a quelli di ‘servizi’.

La distinzione cruciale tra ‘lavori’ e ‘servizi’

La Corte ha sottolineato che la legge definisce i lavori pubblici come attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere e impianti. La caratteristica fondamentale di un ‘lavoro’ è la capacità di creare un ‘aliquid novi’, ovvero un’alterazione della realtà fisica preesistente. Le attività di manutenzione del verde, sgombraneve o spargisale, pur essendo complesse, non comportano una modifica strutturale del territorio e, pertanto, sono classificate come ‘servizi’. L’incentivo, nato per premiare la progettazione e la realizzazione di opere pubbliche, non può essere esteso a questa tipologia di prestazioni.

L’inammissibilità delle censure

Il ricorso è stato giudicato inammissibile anche perché le censure mosse dal ricorrente miravano, in sostanza, a un riesame del merito della vicenda. Il tentativo di dimostrare che le attività di servizio comportassero ‘l’elaborazione di un progetto’ non è stato sufficiente a mutare la loro natura giuridica. La valutazione compiuta dalla Corte d’Appello sulla ‘assenza di dimostrazione di un aliquid novi’ è un accertamento di fatto, non sindacabile in sede di legittimità.
Infine, la Corte ha respinto anche la doglianza relativa alla compensazione delle spese legali, ricordando che la valutazione del giudice di merito sul punto è ampiamente discrezionale, specialmente in presenza di una soccombenza parziale e del comportamento processuale delle parti.

Le motivazioni

Le motivazioni della Cassazione si fondano sull’interpretazione letterale e sistematica dell’art. 18 della legge n. 109/1994 e delle norme collegate. La giurisprudenza costante, richiamata nell’ordinanza, ha sempre affermato che il compenso incentivante è una forma di retribuzione accessoria con carattere premiale, destinata a remunerare l’attività di progettazione per un’opera pubblica. L’ambito di applicazione è circoscritto agli appalti che comportano la redazione di un progetto, un piano di sicurezza, la direzione dei lavori e il collaudo, attività tipiche degli appalti di ‘opere e lavori’. La Corte ha specificato che estendere l’incentivo agli appalti di servizi costituirebbe un’applicazione analogica non consentita dalla norma, che ha una sua precisa finalità e perimetro.

Conclusioni

L’ordinanza consolida un principio fondamentale in materia di pubblico impiego e appalti pubblici. L’incentivo pubblico impiego previsto per il personale tecnico non è un beneficio generalizzato, ma una specifica remunerazione legata ad attività che incidono materialmente e durevolmente sul territorio. I dipendenti pubblici e le amministrazioni devono quindi distinguere nettamente tra ‘appalti di lavori’ e ‘appalti di servizi’ per la corretta applicazione della normativa. Questa decisione chiarisce che attività come la manutenzione ordinaria, per quanto essenziali, non rientrano nel campo applicativo della norma incentivante, evitando così interpretazioni estensive che potrebbero snaturarne la ratio originaria.

A quali attività si applica l’incentivo pubblico impiego per il personale tecnico?
L’incentivo si applica esclusivamente alle attività di progettazione e realizzazione di ‘opere e lavori pubblici’, ovvero quelle che comportano una modifica della realtà fisica preesistente (creazione di un ‘aliquid novi’), come costruzione, ristrutturazione o demolizione. Non si applica agli appalti di ‘servizi’.

La manutenzione del verde pubblico e lo sgombero neve sono considerate ‘lavori’ ai fini dell’incentivo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, queste attività sono classificate come ‘servizi’ perché non comportano una modifica strutturale del territorio. Pertanto, non danno diritto al compenso incentivante previsto dall’art. 18 della legge n. 109/1994.

Perché il ricorso del dipendente è stato dichiarato inammissibile?
Il ricorso è stato dichiarato inammissibile principalmente perché mirava a rimettere in discussione l’accertamento dei fatti compiuto dalla Corte d’Appello (la qualificazione delle attività come ‘servizi’), cosa non consentita in sede di giudizio di legittimità. La Cassazione non può riesaminare il merito della causa, ma solo verificare la corretta applicazione della legge.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 31664 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 31664 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 14/11/2023

ORDINANZA

sul ricorso 2753-2019 proposto da:

NOME COGNOME, elettivamente domiciliato in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME, che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio

Oggetto

Altre ipotesi pubblico impiego

R.G.N. 2753/2019

COGNOME.

Rep.

Ud. 19/10/2023

dell’avvocato NOME COGNOME, che la rappresenta e difende;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1835/2018 della CORTE D’APPELLO di RAGIONE_SOCIALE, depositata il 18/07/2018 R.G.N. 3515/2016; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 19/10/2023 dal AVV_NOTAIO.

RILEVATO CHE:

1. il ricorrente venne assunto dalla Città Metropolitana di Roma Capitale (già Provincia di Roma) ed inquadrato nel settore lavori pubblici, svolgendo attività connesse alla progettazione ed esecuzione di opere pubbliche concluse negli anni dal 2000 al 2014; si rivolse quindi al Tribunale di Roma per chiedere, ai sensi dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994, la condanna dell’ente pubblico al pagamento dell’importo capitale di € . 21.662,84 a titolo di compenso incentivante maturato per una congerie di incarichi eseguiti; instauratosi il contraddittorio, il Tribunale adito diede atto che nelle more del giudizio erano stati corrisposti gli incentivi richiesti per €. 14.027,12 e che quelli ancora non corrisposti erano limitati all’importo, la cui debenza era stata riconosciuta, di €. 1.263,35 nonché all’ulteriore somma di €. 6.635,00 relativa invece a interventi oggetto di contestazione; lo stesso Tribunale accolse quindi la domanda, condannando il Comune al pagamento dell’importo capitale residuo di complessivi €. 7.898,95, oltre
interessi legali, e così disattendendo la tesi dell’Amministrazione secondo cui non fossero liquidabili gli incentivi relativi ad attività su «verde pubblico, sgombraneve, spargimento di sale, antighiaccio»;

l’ente pubblico impugnò la sentenza davanti alla Corte d’ appello di Roma, la quale, accogliendo il gravame, ridusse la condanna dell’importo di €. 6.635,00, negando -per quanto qui ancora di interesse -il diritto dell’attuale ricorrente al pagamento del compenso incentivante maturato per le prestazioni riferite non ad attività di progettazione di opere suscettibili di formare oggetto di appalto d’opera o di lavori ma ad attività di ‘manutenzione ordinaria’ rientranti nella categoria degli appalti di ‘servizi’, quali (appunto) le operazioni di taglio del verde, sgombraneve, antighiaccio e spargisale;
il giudice d’appello (‘atteso l’esito del gravame e quello complessivo del giudizio’) compensava, infine, per metà le spese del primo grado per intero quello dell’appello;

contro tale sentenza il lavoratore ha proposto ricorso per cassazione articolando un unico motivo suddiviso in plurime censure, cui l’amministrazione si è opposta con controricorso.

CONSIDERATO CHE:

il motivo, suddiviso in distinte censure, denuncia «carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà della decisione con la documentazione prodotta, travisamento dei fatti, violazione del regolamento di applicazione dell’art. 18 legge n. 109/94 , e, ancora, contraddittorietà della decisione con quanto richiesto, violazione delle norme che disciplinano i compensi professionali degli avvocati»;

con la prima censura ci si duole che, per gli incentivi su verde pubblico e sgombraneve, sia stato ritenuto necessario il visto del direttore generale, mentre esso «si intende acquisito trascorsi 30 giorni dalla data di acquisizione degli atti di liquidazione» (così art. 4 commi 8-9 del reg. approvato con deliberazione n. 672/24 del 15.6.2005);

2.1 la censura è inammissibile perché non si confronta con il decisum della Corte capitolina che, nel negare la spettanza degli incentivi per l’attività di verde pubblico e sgombraneve, non fa rinvio al profilo ostativo legato al mancato visto del direttore generale («il procedimento di liquidazione vale certo per la liquidazione in via amministrativa, ma non pure in via giudiziaria dinanzi al giudice l’interessato può sempre dimostrare che sussistano tutti i requisiti ed i fatti costitutivi del rivendicato diritto all’incentivo», così a pag. 5 della sentenza impugnata);
3. con la seconda censura il ricorrente si duole che gli interventi eseguiti sulle strade provinciali, per attività di verde pubblico e sgombraneve, siano stati considerati dal giudice d’appello come appalto di servizi e non di lavori, donde la non assoggettabilità a incentivi; così argomentando, la Corte territoriale non avrebbe fatto buon governo delle risultanze istruttorie, da cui si evinceva che tali interventi comportavano in realtà creazione di un quid novi e richiedevano «l’elaborazione di un proget to e la puntuale esecuzione di tutte le conseguenti procedure, comprese le gare d’appalto»;
3.1 tale censura è inammissibile laddove, senza contrastare l’esegesi della disciplina operata dal giudice d’appello che ha individuato l’ambito applicativo dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 in correlazione ai soli appalti di ‘opere e lavori’, e non già di servizi, mira in effetti a ri mettere in discussione l’accertamento di fatto compiuto in quella sede in ordine «all’assenza di dimostrazione di un aliquid novi che abbia modificato la realtà fisica», in tal guisa perorando inammissibilmente una nuova lettura del compendio documentale funzionale agli interessi di parte ed evidentemente preclusa nella fase di legittimità;
la sentenza impugnata si è peraltro uniformata all’indirizzo espresso da questa Corte che ha affermato come il compenso incentivante previsto in favore «del personale degli uffici tecnici di P.A. per la progettazione di opere pubbliche dall’art. 18, primo comma, legge n. 109 del 1994 e succ. mod.», posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di atti di pianificazione generale, particolareggiata od esecutiva – compenso che costituisce trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione – è disciplinato nei suoi presupposti dal regolamento che tali amministrazioni sono chiamate ad emanare ai sensi dell’art. 6, legge n. 127 del 1997, e richiede in generale un’attività di progettazione per un’opera pubblica, prevista nel suddetto atto di pianificazione, per la realizzazione della quale ci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto (vedi ex plurimis , Cass, Sez. L, 12/04/2019, n. 10344; cui adde Cass., Sez. L, 05/06/2017, n. 13937, Cass., Sez. L, 12/04/2011 n. 8344);
l’esame del dato testuale contenuto nelle formulazioni dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 via via succedetesi nel tempo, consente di affermare, infatti, che l’attività di progettazione può essere bensì “premiata” dalla RAGIONE_SOCIALE con l’attribuzione degli incentivi dell’art. 18 se e solo se si risolva in un’ “effettiva utilità per l’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’opera pubblica”, quale può essere l’approvazione di un progetto esecutivo dell’opera pubblica (Cass., Sez. L, n. 13937/2017 cit.);
questo perché l’incentivo è riconosciuto solo con riguardo ad appalti, ovvero a parti dell’appalto, relativi ad opere o lavori rispetto ai quali soltanto possono ipotizzarsi le attività professionali di “redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo” alle quali la disposizione fa esplicito riferimento (Pareri C.

Conti, sez. Reg. controllo Puglia, n. 114 del 2014, e sez. Reg. controllo Piemonte, n. 97 del 2014);

la disposizione va letta, in definitiva, in continuità logicogiuridica con l’art. 2 della legge n. 109 del 1994 che, nell’individuare nella rubrica l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione della legge, definisce lavori pubblici “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, ad esclusione di quelle ricadenti nell’ambito di applicazione della normativa nazionale di recepimento della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992” (v. Cass., Sez. L, 22/06/2018, n. 16582);
né vale richiamare, ancora, il Regolamento dell’Ente sull’art. 18 della legge n. 109 del 1994 lì dove consentirebbe la ripartizione degli incentivi anche per il ‘verde pubblico’ e gli interventi di sgombraneve, perché tale atto amministrativo, rispetto al quale non opera il principio “iura novit” (vedi sul punto in motivazione, Cass, Sez. L, n. 10344/2019, cit.; Cass. n. 16582/2018, cit., e le ivi richiamate Cass., Sez. U, n. 9941/2009; Cass. n. 25971/2017, Cass. n. 15212/2017, Cass. n. 2868/2015, Cass. n. 15065/2014, Cass. n. 8767/2013) e di cui è riprodotta nel ricorso una parte non sufficiente a ricostruirne l’intera portata, non risulta allegato al ricorso, nel quale non è stata neppure specificata la sede di produzione processuale (vd. Cass., Sez. L, 10344/2019, cit.);
con la terza si lamenta il vizio di extrapetizione della pronuncia perché la Corte territoriale ha indicato, come data di maturazione dell’incentivo, il giorno successivo alla definitività del certificato di collaudo, mentre, per l’ex Provincia di Roma , l’incentivo sarebbe dovuto maturare dal giorno successivo allo scadere dei due anni dal collaudo definitivo delle opere;

4.1 il motivo è inammissibile perché non si confronta con il decisum ;

il giudice d’appello, in sintonia con il motivo di gravame di Roma capitale, secondo cui «le date di esigibilità indicate dal COGNOME coincidevano con quelle di redazione del collaudo laddove quest’ultimo aveva carattere provvisorio ed assumeva carattere definitivo solo trascorsi due anni dalla data di sua emissione ai sensi dell’art. 141 co. 3 d.lgs. n. 163/2006», ha ritenuto che la data di esigibilità sia quella di approvazione del certificato di collaudo, la quale, se non avvenuta in via espressa, si realizza con il decorso del biennio dalla data d’emissione del certificato medesimo, con conseguente approvazione tacita dello stesso ai sensi dell’art. 141 d.lgs. n. 163/2006 (e prima dell’art. 199 d.P.R. n. 554/1999); sul punto c’è, dunque, corrispondenza tra richiesta di Roma Capitale e statuizione adottata;
5. con la quarta, ed ultima, censura si lamenta che il giudice d’appello abbia compensato per metà le spese del primo grado e per l’intero quelle del secondo grado; nella specie alcune delle somme (€. 14.027,12 pari al 66% circa del petitum ) erano state spontaneamente erogate lite pendente e la fase d’appello aveva visto solo ridurre il dictum di condanna dell’importo di €. 6.635,00 sicché il giudice non poteva operare la compensazione senza alcuna idonea motivazione;

5.1 anche tale censura va disattesa;

in generale, in tema di responsabilità delle parti per le spese di giudizio (Capo IV del Titolo III del Libro Primo del codice di rito), si rammenta che la denuncia di violazione della norma di cui all’art. 91, comma 1, cod. proc. civ., in questa sede di legittimità trova ingresso solo quando le spese siano poste a carico della parte integralmente vittoriosa ( ex multis : Cass. n. 18128 del 2020 e Cass. n. 26912 del 2020) e che la compensazione delle spese processuali, di cui all’art. 92

cod. proc. civ., costituisce esercizio di un potere discrezionale del giudice di merito (v., per tutte, Cass., Sez. U, n. 20598 del 2008);

le Sezioni unite di questa Corte hanno poi chiarito che l’art. 92, comma 2, cod. proc. civ., ratione temporis applicabile, nella parte in cui permette la compensazione delle spese di lite allorché concorrano “gravi ed eccezionali ragioni”, costituisce una norma elastica, quale clausola generale che il legislatore ha previsto per adeguarla ad un dato contesto storico-sociale o a speciali situazioni, non esattamente ed efficacemente determinabili “a priori”, ma da specificare in via interpretativa da parte del giudice del merito, con un giudizio censurabile in sede di legittimità, in quanto fondato su norme giuridiche (Cass., Sez. U, n. 2572 del 2012; successive conf.: Cass. n. 2883 del 2014 e Cass. n. 7992 del 2022, le quali hanno concordemente ritenuto che integra la suddetta nozione l’oggettiva opinabilità delle questioni affrontate o l’oscillante soluzione ad esse data in giurisprudenza); ne consegue che il giudice deve esplicitare le ragioni per le quali esercita il potere discrezionale di compensare le spese e la giustificazione deve superare la soglia della genericità (cfr. Cass. 20498 del 2023; Cass. n. 221 del 2016; Cass. n. 11217 del 2016; Cass. n. 14411 del 2016; Cass. n. 22310 del 2017) e non essere illogica o erronea (cfr. Cass. n. 1675 del 2020; Cass. n. 273 del 2023, che non ha ravvisato l’inidoneità della motivazione che valorizzi il comportamento soggettivo delle parti in relazione alle particolari evenienze del caso concreto);
5.2 proprio avuto riguardo alle evenienze del caso concreto si è, di recente, precisato che il ‘peso’ della ‘gravità’ e della ‘eccezionalità’ non può essere sindacato in sede di legittimità al di fuori dell’ipotesi della motivazione apparente: nel senso che de lle ‘gravi’ ed ‘eccezionali’ ragioni può certo conoscere questa Corte e

ove il giudice del merito si limiti a una enunciazione astratta o, comunque, non puntuale, resterebbe violato il precetto di legge e, anche, se del caso, si verserebbe in presenza di una motivazione apparente; tuttavia il sindacato di legittimità non può giungere sino a misurare ‘gravità ed eccezionalità’, al di là delle ipotesi in cui all’affermazione del giudice non corrispondano le evidenze di causa o la giurisprudenza consolidata (in termini: Cass. n. 15495 del 2022; in conformità v. da ultimo Cass. n. 12630 del 2023);
5.3 pertanto, resiste alle censure mosse la motivazione impugnata che -come riportato nello storico della lite -dispone (« atteso l’esito del gravame e quello complessivo del giudizio») la compensazione delle spese, e ciò non tanto in ragione di una reciproca soccombenza, non ravvisabile per il mero accoglimento della domanda in misura diversa da quella originariamente pretesa, quanto piuttosto perché il giudice d’appello ha implicitamente valutato, nella concreta vicenda processuale, il comportamento della parte convenuta -che in corso di causa aveva spontaneamente saldato parte degli incentivi dovuti -nonché la drastica riduzione dell’importo oggetto dell’originaria pretesa azionata;
6. conclusivamente, il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile, con addebito al ricorrente (parte soccombente) delle spese del giudizio di legittimità, liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 2.500,00 per compensi professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfetario in misura del 15%.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello

previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 19 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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