Incentivo progettazione: serve il regolamento interno

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 14551/2024, ha stabilito che il diritto del dipendente pubblico all’incentivo progettazione, previsto dalla Legge Merloni, sorge solo se l’ente che ha conferito l’incarico ha adottato un apposito regolamento interno. La Corte ha cassato la decisione di merito che aveva riconosciuto il compenso basandosi sul regolamento di un altro ente, successivamente incorporato nello stesso consorzio datore di lavoro. Secondo la Suprema Corte, la successione tra enti non può sanare la mancanza originaria del presupposto normativo richiesto per l’erogazione del compenso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 19 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Incentivo progettazione: la Cassazione stabilisce un paletto fondamentale

L’incentivo progettazione rappresenta una componente importante della retribuzione per molti dipendenti pubblici coinvolti in opere pubbliche. Tuttavia, il suo riconoscimento è subordinato a requisiti precisi. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha ribadito un principio cruciale: senza un regolamento specifico adottato dall’ente che conferisce l’incarico, il diritto a tale compenso non sorge. Analizziamo questa importante decisione.

Il caso: una richiesta di compenso dopo la fusione di enti

Un dirigente di un Consorzio di Bonifica (chiamiamolo Consorzio Alfa) chiedeva il pagamento di un cospicuo importo a titolo di incentivo progettazione per l’attività svolta. La particolarità del caso risiedeva nel fatto che il Consorzio Alfa, suo datore di lavoro al momento della prestazione, non aveva mai adottato il regolamento interno necessario per l’erogazione di tali compensi, come previsto dalla legge.

Successivamente, il Consorzio Alfa veniva incorporato in un nuovo e più grande ente, il Consorzio Gamma. Quest’ultimo, a sua volta, aveva precedentemente assorbito un altro ente, il Consorzio Beta, che invece disponeva del regolamento in questione. Forte di questa circostanza, il dirigente citava in giudizio il Consorzio Gamma, sostenendo che il regolamento del Consorzio Beta dovesse essere applicato anche a lui.

La decisione dei giudici di merito

Sia il Tribunale in primo grado sia la Corte d’Appello hanno dato ragione al dirigente. I giudici hanno ritenuto che, a seguito delle fusioni, il nuovo Consorzio Gamma fosse succeduto in tutti i rapporti, attivi e passivi, degli enti incorporati. Di conseguenza, secondo le corti di merito, il regolamento del Consorzio Beta era diventato parte del patrimonio giuridico del Consorzio Gamma e, quindi, applicabile anche al rapporto di lavoro del dirigente proveniente dal Consorzio Alfa.

L’incentivo progettazione e la decisione della Cassazione

Il Consorzio Gamma ha impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione, lamentando una falsa applicazione della normativa sull’incentivo progettazione (la cosiddetta “Legge Merloni”). La Suprema Corte ha accolto il ricorso, ribaltando completamente il verdetto dei gradi precedenti.

Le motivazioni

La Corte ha chiarito che il diritto a percepire l’incentivo sorge solo a due condizioni, entrambe necessarie:
1. Che sia previsto dalla contrattazione collettiva decentrata.
2. Che l’amministrazione aggiudicatrice abbia adottato uno specifico atto regolamentare interno che ne definisca le modalità di erogazione.

Il punto cruciale, sottolineato dai giudici, è che questi presupposti devono esistere al momento del conferimento dell’incarico da parte dell’ente datore di lavoro. Nel caso di specie, il Consorzio Alfa non aveva adottato alcun regolamento. La successiva vicenda di incorporazione e la presenza di un regolamento proveniente da un altro ente (il Consorzio Beta) sono state giudicate del tutto irrilevanti. Il ragionamento della Corte d’Appello, che ipotizzava una sorta di “trasmissione indiretta” del regolamento, è stato definito “palesemente viziato”. Un evento societario come una fusione non può creare retroattivamente un diritto che non era mai sorto nel rapporto di lavoro originario per mancanza di un suo presupposto essenziale. La prassi di pagare l’incentivo in altri casi non può, inoltre, prevalere su un vincolo di legge.

Le conclusioni

La decisione della Cassazione riafferma un principio di rigore e certezza del diritto nell’ambito del pubblico impiego e degli appalti. L’incentivo progettazione non è un diritto automatico, ma è strettamente condizionato all’adempimento di precisi obblighi formali da parte dell’amministrazione. I dipendenti pubblici possono legittimamente pretenderlo solo se il loro specifico datore di lavoro, al momento della prestazione, si è dotato delle necessarie regole interne. Le successive riorganizzazioni societarie non possono sanare una mancanza originaria, a tutela della corretta gestione delle risorse pubbliche.

Qual è la condizione fondamentale per avere diritto all’incentivo progettazione?
Per avere diritto all’incentivo, è indispensabile che l’ente pubblico che conferisce l’incarico abbia adottato un apposito regolamento interno che ne disciplini le modalità di erogazione, oltre alla previsione nella contrattazione decentrata. Questo regolamento deve esistere al momento del conferimento dell’incarico.

Se l’ente per cui lavoro viene fuso con un altro che possiede il regolamento per l’incentivo, posso richiederlo per lavori passati?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la fusione o incorporazione tra enti non può sanare la mancanza originaria del regolamento. Se il tuo datore di lavoro non aveva adottato il regolamento al momento in cui hai svolto la prestazione, il diritto all’incentivo non è mai sorto e non può essere acquisito retroattivamente tramite la fusione.

Perché è così importante che l’ente adotti un proprio regolamento specifico?
L’adozione di un regolamento è un presupposto richiesto dalla legge (art. 18, Legge n. 109/1994) per garantire trasparenza, oggettività e correttezza nell’uso delle risorse pubbliche. Serve a definire criteri chiari per la ripartizione dei fondi e a evitare erogazioni arbitrarie, assicurando che il compenso sia legato a specifiche attività e risultati.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 14551 Anno 2024

AULA B

Civile Ord. Sez. L Num. 14551 Anno 2024

Presidente: NOME COGNOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 7366/2019 R.G. proposto da

RAGIONE_SOCIALE , in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentato e difeso dagli avvocati COGNOME NOME e COGNOME NOME

– RAGIONE_SOCIALE –

contro

NOME COGNOME , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato COGNOME NOME

Oggetto: Lavoro pubblico contrattualizzato -Compenso ex art. 18, Legge n. 109/1994 -Presupposti -Successione tra Enti

R.G.N. 7366/2019

Ud. 09/05/2024 CC

-controRAGIONE_SOCIALE –

avverso la sentenza di Corte d’appello Ancona n. 215/2018 depositata il 28/09/2018.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del giorno 09/05/2024 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

RITENUTO IN FATTO

Con sentenza n. 215/2018 pubblicata il 28 settembre 2018, la Corte d’appello di Ancona, nella regolare costituzione dell’appellato NOME COGNOME, ha respinto l’appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza del Tribunale di Ascoli Piceno n. 295/2017 del 24 settembre 2017, la quale, a propria volta, aveva condannato il RAGIONE_SOCIALE a corrispondere a NOME COGNOME la somma di € 32.823,96 a titolo di incentivi ex art. 18, Legge. n. 109/1994 e di compenso speciale ex art. 30, CCNL RAGIONE_SOCIALE.
La Corte territoriale ha disatteso i motivi di appello, concludendo che:

-la mancata adozione della disciplina regolamentare per l’erogazione dei compensi da parte del RAGIONE_SOCIALE -per il quale COGNOME aveva svolto le prestazioni era superata dalla duplice circostanza per cui, da una parte, detto consorzio era stato poi incorporato nel RAGIONE_SOCIALE, il quale, pertanto, era succeduto in tutti i rapporti attivi e passivi del RAGIONE_SOCIALE, e, dall’altra parte, risultava conseguentemente applicabile il regolamento del RAGIONE_SOCIALE na, anch’esso incorporato nel RAGIONE_SOCIALE;
-l’eccezione di prescrizione sollevata dall’appellante era inammissibile ex art. 437 c.p.c., in quanto in primo grado il RAGIONE_SOCIALE aveva eccepito la prescrizione del solo compenso incentivante ex art. 18, Legge. n. 109/1994, ma non anche del compenso speciale ex art. 30, CCNL RAGIONE_SOCIALE, deducendo la prescrizione di tale diritto solo nel giudizio di appello;

-le contestazioni in ordine alla spettanza di entrambe le voci di compenso azionate erano da ritenersi infondate rilevando che, quanto al compenso ex art. 18, Legge. n. 109/1994, lo stesso era stato riconosciuto ad altri dirigenti proprio sulla scorta del regolamento previsto dal RAGIONE_SOCIALE e, quanto al compenso speciale ex art. 30, CCNL RAGIONE_SOCIALE RAGIONE_SOCIALE di RAGIONE_SOCIALE, che lo stesso era stato già riconosciuto ad altri dirigenti con deliberazione dell’Amministratore straordinario nella quale erano stati fissati criteri oggettivi anche di liquidazione.
Per la cassazione della sentenza della Corte d’appello di Ancona ricorre il RAGIONE_SOCIALE.

Resiste con controricorso NOME COGNOME.

La trattazione del ricorso è stata fissata in camera di consiglio, a norma degli artt. 375, secondo comma, e 380bis .1, c.p.c.

Le parti hanno entrambe depositato memoria

CONSIDERATO IN DIRITTO

Il ricorso è affidato a tre motivi.

1.1. Con il primo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, nn. 3 e 5, c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 2934 segg.; 2697 c.c. nonché 167 e 345 c.p.c.

Argomenta, in particolare, il ricorso che la Corte territoriale avrebbe erroneamente ritenuto la novità dell’eccezione di prescrizione riferita al compenso ex art. 30, CCNL RAGIONE_SOCIALE, in quanto nella comparsa di costituzione e risposta depositata nel giudizio di primo grado sarebbe stata eccepita la prescrizione di tutte pretese azionate da COGNOME.

1.2. Con il secondo motivo il ricorso deduce, in relazione all’art. 360, n. 5, c.p.c., l’omesso esame di un fatto decisivo, in quanto la Corte territoriale avrebbe omesso di vagliare ‘la questione giuridica sollevata dagli scriventi circa l’inesistenza del diritto de quo a prescindere dalla prescrizione’ e non avrebbe motivato le ragioni del rigetto del gravame.

1.3. Con il terzo motivo il ricorso deduce, testualmente, la ‘falsa applicazione legge Merloni’ .

Argomenta il RAGIONE_SOCIALE che, se è vero che esso era succeduto al RAGIONE_SOCIALE, presso cui aveva lavorato il RAGIONE_SOCIALE, non per questo poteva ritenersi tenuto a riconoscere l’incentivo ex art. 18, Legge. n. 109/1994, non essendo stata adottata la disciplina regolamentare né dal RAGIONE_SOCIALE né dallo stesso RAGIONE_SOCIALE e non potendosi ritenere applicabile la disciplina regolamentare del RAGIONE_SOCIALE.

Il primo motivo di ricorso è inammissibile.

Inammissibile, in primo luogo, è il richiamo all’ipotesi di cui all’art. 360, n. 5), c.p.c., considerato, da un lato, che la parte omette persino di chiarire quale sarebbe il ‘fatto’ e non la deduzione -il cui esame sarebbe stato omesso dalla decisione impugnata e, dall’altro lato, che, essendo stato instaurato il giudizio di appello nel 2017, trova applicazione il disposto di cui all’art. 348 -ter c.p.c., dal momento che la decisione della Corte d’Appello non risulta in alcun modo essersi

distaccata dal ragionamento del giudice di primo grado, né parte RAGIONE_SOCIALE ha indicato le ragioni di fatto poste a base, rispettivamente, della decisione di primo grado e della sentenza di rigetto dell’appello, dimostrando che esse sono tra loro diverse (Cass. Sez. L – Sentenza n. 20994 del 06/08/2019; Cass. Sez. 1 – Sentenza n. 26774 del 22/12/2016; Cass. Sez. 2, Sentenza n. 5528 del 10/03/2014).

Inammissibile, in secondo luogo, si presenta il motivo nel suo complesso, dal momento che lo stesso non si conforma al canone di specificità di cui all’art. 366 c.p.c.

Le deduzioni del RAGIONE_SOCIALE, infatti, vengono a basarsi sulla riproduzione di un mero stralcio delle conclusioni che il medesimo RAGIONE_SOCIALE avrebbe rassegnato in sede di giudizio di prime cure, senza tuttavia riprodurre i passaggi fondamentali della comparsa di costituzione e risposta, né procedere alla localizzazione della comparsa stessa negli atti processuali.

Opera, quindi, il principio per cui il RAGIONE_SOCIALE che censuri in sede di legittimità la statuizione del giudice d’appello per aver ritenuto precluso l’esame dell’eccezione di prescrizione, oggetto di pronuncia di rigetto da parte del tribunale, perché non formulata con apposito motivo di appello incidentale, ha l’onere di specificare nel ricorso le ragioni per cui ritiene errata tale statuizione, il tenore della sua eccezione, il tempo e il luogo della sua deduzione, evidenziandone la tempestività nonché le ragioni del rigetto (ovvero gli elementi da cui desumere il suo omesso esame), non potendosi limitare a rinviare agli atti delle precedenti fasi del processo (Cass. Sez. 1 – Ordinanza n. 11659 del 16/06/2020).
Inammissibile è, parimenti, il secondo motivo.

In relazione alla doglianza di omesso esame di un fatto decisivo, possono essere richiamate le medesime considerazioni appena svolte in sede di esame del motivo precedente, dovendosi aggiungere

comunque che, per costante giurisprudenza di questa Corte, l ‘ipotesi di cui all’art. 360, n. 5), c.p.c. non ricomprende questioni o argomentazioni, sicché sono inammissibili le censure che, irritualmente, estendano il paradigma normativo a quest’ultimo profilo (Cass. Sez. 6 – 1, Ordinanza n. 22397 del 06/09/2019; Cass. Sez. 1 Ordinanza n. 26305 del 18/10/2018; Cass. Sez. 2 – Sentenza n. 14802 del 14/06/2017).

Fondato è, invece, il terzo motivo di ricorso, peraltro riferito al solo profilo del compenso di cui all’art. 18, Legge n. 109/1994.

Questa Corte, infatti, ha costantemente affermato il principio per cui il diritto a percepire l’incentivo per la progettazione, di natura retributiva, previsto dall’art. 18, Legge n. 109/1994 sorge, alle condizioni previste dalla normativa vigente ratione temporis , in conseguenza della prestazione dell’attività incentivata e nei limiti fissati dalla RAGIONE_SOCIALE decentrata e dal regolamento adottato dall’amministrazione (Cass. Sez. L -Sentenza n. 10222 del 28/05/2020), e ciò in quanto il compenso può essere attribuito se previsto dalla RAGIONE_SOCIALE collettiva decentrata e sia stato adottato l’atto regolamentare dell’amministrazione aggiudicatrice (Cass. Sez. L – Sentenza n. 13937 del 05/06/2017), trovando i propri presupposti nel l’adozione del regolamento per le modalità di erogazione che le amministrazioni sono chiamate a costituire ed emanare (Cass. Sez. 6
L, Ordinanza n. 3779 del 09/03/2012).

In virtù di detto principio, condizione per il riconoscimento all’odierno controRAGIONE_SOCIALE del compenso incentivante di cui all’art. 18, Legge n. 109/1994 era la verifica della esistenza – al momento del conferimento dell’incarico (cfr. Cass. Sez. L, Ordinanza n. 36123 del 2023) dell’adozione, da parte dell’Ente conferente, del regolamento

per le modalità di erogazione, adottato sulla scorta della RAGIONE_SOCIALE collettiva decentrata.

La decisione, impugnata si è discostata da tali principi, avendo invece ritenuto che detto presupposto potesse ritenersi integrato in virtù dell’adozione dell’atto regolamentare da parte di un altro RAGIONE_SOCIALEo diverso da quello che aveva conferito l’incarico all’odierno controRAGIONE_SOCIALE -e ciò sulla base della considerazione che entrambi tali RAGIONE_SOCIALE -quello presso cui aveva prestato servizio il controRAGIONE_SOCIALE ed il RAGIONE_SOCIALEo che aveva adottato il regolamento -erano stati poi incorporati nell’odierno RAGIONE_SOCIALEo RAGIONE_SOCIALE, il quale quindi (è conclusione della decisione impugnata) si sarebbe comunque trovato a disporre -per proprietà transitiva – del regolamento necessario per l’erogazione del compenso, avendolo acquisito tramite l’incorporazione del RAGIONE_SOCIALEo che lo aveva adottato .
Detto ragionamento, tuttavia, appare palesemente viziato, dal momento che la vicenda di incorporazione tra RAGIONE_SOCIALE e di successione nei rapporti attivi e passivi, richiamata dalla decisione in esame in alcun modo -e men che meno in virtù di un meccanismo di trasmissione indiretta -avrebbe potuto surrogare la concreta verifica della sussistenza dei presupposti appena individuati quali condizioni imprescindibili per il riconoscimento del compenso ex art. 18, Legge n. 109/1994, irrilevante risultando -si osserva per completezza -la prassi seguita in altri casi dell’odierno RAGIONE_SOCIALE, non potendo la prassi comunque prevalere sul rispetto di un vincolo di legge.
Il ricorso va accolto in relazione al terzo motivo, respinti primo e secondo, e la decisione impugnata deve essere cassata con rinvio alla Corte d’appello di Ancona, in diversa composizione, la quale procederà ad una nuova verifica della sussistenza dei presupposti per il

riconoscimento all’odierno controRAGIONE_SOCIALE del compenso di cui all’art. 18, Legge n. 109/1994 secondo i principi qui richiamati e provvederà alla regolamentazione delle spese anche del giudizio di legittimità.

P. Q. M.

La Corte accoglie il terzo motivo di ricorso, respinti primo e secondo, cassa l’impugnata sentenza e rinvia, anche per le spese del giudizio di cassazione, a lla Corte d’appello di Ancona in diversa composizione.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale in data 9 maggio

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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