Incentivo manutenzione ordinaria: la Cassazione chiarisce

Un dipendente di una pubblica amministrazione ha richiesto un incentivo per attività di progettazione su contratti di manutenzione ordinaria. Dopo due decisioni favorevoli nei gradi di merito, la Corte di Cassazione ha annullato la sentenza. La Suprema Corte ha chiarito che l’incentivo manutenzione ordinaria è dovuto solo per attività complesse che configurano veri e propri ‘lavori’ con una modifica sostanziale della realtà fisica, e non per semplici ‘servizi’. Il caso è stato rinviato alla Corte d’Appello per una nuova valutazione basata su questo principio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 20 settembre 2025 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Incentivo Manutenzione Ordinaria: La Cassazione Fissa i Paletti

L’attribuzione di compensi incentivanti nella Pubblica Amministrazione è un tema delicato, specialmente quando riguarda appalti di manutenzione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti cruciali su quando sia legittimo riconoscere un incentivo manutenzione ordinaria a un dipendente pubblico per attività di progettazione. La Suprema Corte ha stabilito un principio netto: l’incentivo spetta solo se l’attività comporta una modifica sostanziale della realtà fisica, qualificandosi come ‘lavoro’ e non come semplice ‘servizio’.

I Fatti di Causa: Dalla Manutenzione all’Incentivo

La vicenda ha origine dalla richiesta di un dipendente tecnico di un’Amministrazione pubblica, il quale aveva ottenuto un decreto ingiuntivo per il pagamento di oltre 13.000 euro. Tale somma era richiesta a titolo di incentivo per le attività di progettazione svolte in un arco temporale di quasi vent’anni, in relazione a numerosi contratti d’appalto per interventi di manutenzione ordinaria.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano dato ragione al dipendente, rigettando le opposizioni dell’Amministrazione. Secondo i giudici di merito, il diritto all’incentivo dipendeva dalla natura dell’attività svolta, ovvero se questa richiedesse una progettazione, a prescindere dal fatto che l’appalto fosse classificato come ‘manutenzione ordinaria’.

Il Ricorso in Cassazione e la Natura dell’Incentivo

L’Amministrazione ha impugnato la decisione davanti alla Corte di Cassazione, sostenendo che l’attività di manutenzione ordinaria non rientrasse tra quelle che danno diritto all’incentivo previsto dalla normativa sugli appalti pubblici (in particolare, l’art. 18 della L. 109/1994 e l’art. 92 del D.Lgs. 163/2006). Secondo la difesa, tali compensi sono riservati a vere e proprie ‘opere pubbliche’ che richiedono complesse attività professionali come la redazione di un progetto, la direzione dei lavori e il collaudo.

L’Incentivo Manutenzione Ordinaria Secondo la Cassazione

La Suprema Corte ha accolto il ricorso dell’Amministrazione, ribaltando l’esito dei precedenti giudizi. Il punto centrale della decisione è la distinzione fondamentale tra appalti di ‘servizi’ e appalti di ‘lavori’.

Secondo gli Ermellini, il discrimine per stabilire se un’attività dia diritto all’incentivo risiede nell’accertare se essa comporti una modifica della realtà fisica preesistente, un cosiddetto ‘quid novi’.

– Appalto di Lavori: Si configura quando l’intervento implica una trasformazione sostanziale del bene, con l’utilizzo, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi o sostitutivi non inconsistenti. Solo in questo caso si può parlare di ‘opera’ e le attività di progettazione e supervisione ad essa connesse possono essere incentivate.
– Appalto di Servizi: Riguarda una mera prestazione continuativa di un ‘facere’ senza modificazioni sostanziali dello stato fisico del bene. La manutenzione ordinaria, intesa come semplice conservazione, rientra tipicamente in questa categoria e, di norma, non dà diritto all’incentivo.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto che la Corte d’Appello abbia commesso un errore di diritto nel considerare irrilevante la distinzione tra manutenzione ordinaria e straordinaria. Questo distinguo è, al contrario, essenziale per valutare la natura dell’intervento. L’incentivo è stato previsto dal legislatore per remunerare un supplemento di attività e responsabilità del personale interno in procedure complesse, tipiche della realizzazione di nuove opere o di interventi strutturali significativi.

Anche quando si tratta di manutenzione, per giustificare l’incentivo, l’attività deve presentare problematiche realizzative di particolare complessità. Non è sufficiente una generica attività di programmazione o controllo, ma è necessario che l’intervento sia tale da richiedere uno sforzo progettuale e di supervisione assimilabile a quello di un’opera vera e propria. La Corte d’Appello, pertanto, dovrà riesaminare i fatti applicando questo più rigoroso principio.

Conclusioni: Cosa Cambia per i Dipendenti Pubblici

Questa ordinanza stabilisce un criterio più stringente per il riconoscimento dell’incentivo manutenzione ordinaria. Per i dipendenti pubblici, non sarà più sufficiente dimostrare di aver svolto attività assimilabili alla progettazione nell’ambito di contratti di manutenzione. Sarà necessario provare che tali contratti avevano ad oggetto ‘lavori’ che hanno inciso significativamente sulla struttura e la funzionalità del bene, e non semplici ‘servizi’ di conservazione. La decisione impone alle Pubbliche Amministrazioni una valutazione più attenta e rigorosa della natura degli interventi prima di riconoscere tali compensi, al fine di evitare indebite erogazioni.

Un dipendente pubblico ha sempre diritto all’incentivo per attività di progettazione in contratti di manutenzione ordinaria?
No. Secondo la sentenza, l’incentivo non è automatico. Spetta solo se l’attività di manutenzione si qualifica come ‘lavori’, ossia se comporta una modifica sostanziale della realtà fisica, ed è caratterizzata da una particolare complessità. La semplice manutenzione, considerata un ‘servizio’, non dà diritto all’incentivo.

Qual è la differenza chiave tra ‘lavori’ e ‘servizi’ ai fini del riconoscimento dell’incentivo?
La differenza fondamentale risiede nell’impatto sulla realtà fisica del bene. I ‘lavori’ comportano una modificazione essenziale dello stato preesistente (il cosiddetto ‘quid novi’), con l’impiego di materiali nuovi o sostitutivi. I ‘servizi’, invece, consistono in prestazioni che non alterano in modo sostanziale lo stato fisico del bene.

La distinzione tra manutenzione ordinaria e straordinaria è rilevante secondo la Corte di Cassazione?
Sì, è fondamentale. La Corte di Cassazione ha stabilito che la Corte d’Appello ha errato proprio nel considerare irrilevante tale distinzione. La natura dell’intervento è cruciale per determinare se le complesse attività professionali che giustificano l’incentivo (progettazione, direzione lavori, ecc.) fossero effettivamente necessarie.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 7412 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 7412 Anno 2025

Presidente: RAGIONE_SOCIALE

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 20/03/2025

1.Il Tribunale di Roma ha rigettato l’opposizione proposta dal Ministero della difesa avverso il decreto ingiuntivo n. 2799/2017, con cui gli era stato ingiunto il pagamento della somma di € 13.212,12 a titolo di incentivo ex art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006 nei confronti di NOME COGNOME (capo tecnico presso la Direzione del Genio Militare), relativo a plurime attività di progettazione svolte dal 1994 al 2012, in relazione a contratti di appalto nell’ambito di interventi di manutenzione ordinaria in favore della P.A.
La Corte d’Appello di Roma ha rigettato il gravame proposto dal Ministero della difesa avverso tale sentenza.

La Corte territoriale ha ritenuto ratione temporis applicabili alla fattispecie dedotta in giudizio sia l’art. 18 della legge n. 109/1994, sia l’art. 92 comma 5, d.lgs. n. 163/2006, essendo venute in rilievo attività svolte nel periodo di vigenza di entrambe le norme.

Ha escluso che l’attività di manutenzione ordinaria sia sempre riconducibile all’appalto di servizi ed ha osservato che qualora richieda attività di progettazione, l’attività di manutenzione va compensata ai sensi dell’art. 18 della legge n. 109/19 94 e dell’art. 92 comma 5, d.lgs. n. 163/2006.

Il giudice di appello ha pertanto osservato che il riconoscimento dell’incentivo previsto dall’art. 18 della legge n. 109/1994 e dall’art. 92 comma 5, d.lgs. n. 163/2006 dipende dalla soluzione della questione di fatto relativa alla natura dell’att ività di manutenzione ordinaria dedotta nel contratto, ed in particolare dalla circostanza che realizzi un’essenziale modificazione della realtà fisica con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale.
Ha rilevato che solo nel giudizio di appello il Ministero aveva contestato i fatti che nel giudizio di primo grado erano pacifici ed incontestati; ha in particolare evidenziato che il Ministero aveva censurato le statuizioni del Tribunale, secondo cui lo svolgimento dell’attività di progettazione era dimostrato dalla produzione in giudizio del modello H, con valutazione fattuale censurata limitandosi a sostenere che detta attività progettuale non si riferirebbe ad un contratto di opera o lavori, ad una manutenzione straordinaria e ad un’attività progettuale innovativa.
Ha ritenuto che la condotta processuale del Ministero della difesa dovesse essere apprezzata come non contestazione della circostanza che le attività per le quali lo COGNOME aveva reclamato il compenso riguardavano appalti aventi ad oggetto lavori, e non servizi, di manutenzione ordinaria.

Ha ritenuto assorbita l’eccezione relativa alla tardività della rinnovazione della notifica, in quanto l’accoglimento di tale eccezione determinerebbe un effetto del tutto sovrapponibile al rigetto del gravame.

Avverso tale sentenza il Ministero della difesa ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo.

NOME COGNOME ha resistito con controricorso.

DIRITTO

1.Con l’unico motivo, formulato ai sensi dell’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., il ricorso denuncia violazione e falsa applicazione dell’art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006, dell’art. 18 della legge n. 109/1994, dell’art. 2697 cod. civ., dell’art. 115, cod. proc. civ., e dell’art. 24 d.lgs. n. 165/2001.

Evidenzia che nel caso di specie era pacifico ed incontestato che l’attività della quale è stata chiesta la remunerazione ai sensi dell’art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006 era di manutenzione ordinaria e non atteneva ad un’opera pubblica per la quale foss e configurabile un’attività di progettazione suscettibile di ulteriore remunerazione.

Addebita alla Corte territoriale di avere posto a carico del Ministero della difesa l’onere di provare gli elementi costitutivi della fattispecie e di avere erroneamente ritenuto che nel giudizio di appello vi fosse stata una tardiva contestazione.

Si duole del riconoscimento della remunerazione ai sensi dell’art. 92, comma 5, d.lgs. n. 163/2006 in assenza del presupposto, costituito compimento di un’attività di progettazione funzionale all’esecuzione di un’opera pubblica.

2. Il ricorso è fondato.

Dalla sentenza impugnata risulta che le prestazioni rispetto alle quali è preteso l’importo connesso all’incentivazione sono state svolte tra il 1994 e il 2012; esse ricadono dunque nella disciplina di cui all’art. 18 della legge n. 109/1994 e dell’art. 92 , comma 5, d.lgs. n. 163/2006.

In relazione alla disciplina che qui rileva ratione temporis , questa Corte, riferendosi indistintamente ad attività rientranti sia nel regime di cui alla previgente legge n. 109 del 1994, sia in quello di cui al d. lgs. n. 163 del 2006, ha affermato che il discrimine sta nell’accertare «se l’attività svolta dall’operatore comporti una modifica della realtà fisica preesistente, come tale sussumibile nella categoria dei lavori, ovvero se essa riguardi una mera esecuzione di una prestazione rientrante nella categoria dei servizi. Senza che possa a priori escludersi che un’attività rientri – anche al di là di una qualificazione meramente formale dell’intervento – nella categoria dei lavori in senso stretto, qualora l’applicazione dell’opera dell’appaltatore implichi, piuttosto che una prestazione continuativa di un facere senza sostanziali modificazioni dello stato fisico del bene (come tale rientrante nell’appalto di servizi), u n’attività essenziale di modificazione della realtà fisica (c.d. quid novi ), con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale» (v. Cass. n. 23849/2024 e Cass. n. 36041/2023; cfr. anche Consiglio di Stato, sez. VI, 16 dicembre 1998, n. 1680; Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 2001, n. 2518 e Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2005 n. 537).
Si è in particolare evidenziato che già la legge n. 109/1994 conteneva, all’art. 2, la distinzione tra ‘opere’ e ‘lavori’, ed anche rispetto al successivo regime di cui all’art. 92, co. 5 e 6 del d.lgs. n. 163 del 2006, la giurisprudenza contabile ha ritenuto -attraverso il richiamo ad un costante indirizzo delle sezioni regionali di controllo – che fosse esclusa dal novero delle attività incentivabili la manutenzione ordinaria, riconoscendo l’emolumento solo a favore delle attività

di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione, con distinzione che la medesima giurisprudenza ha poi ritenuto fosse stata addirittura superata, in senso ulteriormente restrittivo, dal sopravvenuto art. 97, co. 7ter, nel senso dell’esclusione del diritto anche in relazione all’attività di manutenzione straordinaria (v., su tutti i punti, Corte dei conti, sez. autonomie, 18-23 marzo 2016).

Questo, occorre rilevare, perché l’incentivo è riconosciuto solo con riguardo ad appalti, ovvero a parti dell’appalto, relativi ad opere o lavori rispetto ai quali soltanto possono ipotizzarsi le attività professionali di “redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo” alle quali la disposizione (art. 18 cit.) fa esplicito riferimento (Cass., n. 36041 del 2023, cit., che richiama, Pareri C. Conti, sez. Reg. controllo Puglia, n. 114 del 2014, e sez. Reg. controllo Piemonte, n. 97 del 2014).
Anche rispetto agli appalti di lavori di manutenzione può richiedersi, da parte del personale tecnicoamministrativo, un’attività di programmazione, di valutazione del progetto o di controllo delle procedure di gara e dell’esecuzione del contratto rispetto ai termini del documento di gara, che legittimino il riconoscimento dell’incentivo .

Tuttavia, l ‘attività manutentiva deve risultare caratterizzata da problematiche realizzative di particolare complessità, tali da giustificare un supplemento di attività da parte del personale interno all’amministrazione affinché il procedimento che regola il corretto avanzamento delle fasi contrattuali si svolga nel pieno rispetto dei documenti posti a base di gara, del progetto, nonché dei tempi e dei costi programmati.

La sentenza impugnata non è conforme ai suddetti principi, in quanto ha svolto l’accertamento in fatto muovendo dall’erroneo presupposto che sia irrilevante rispetto all’attività di progettazione, cui è connessa l’attribuzione dell’incentivo, la distinzione tra manutenzione ordinaria e manutenzione straordinaria; dovrà pertanto ripetere l’accertamento in fatto sulla base dei principi di diritto sopra richiamati.

Il ricorso va pertanto accolto; la sentenza impugnata va cassata con rinvio alla Corte d’Appello di Roma, in diversa composizione , anche per il regolamento

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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