Incentivo economico mobilità: quando è illegittimo?

Una dipendente pubblica accetta il trasferimento presso una provincia di nuova istituzione, attratta da un incentivo economico mobilità previsto da un accordo sindacale. La Corte di Cassazione ha confermato la nullità di tale incentivo, poiché non conforme e superiore ai limiti stabiliti dal Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL), rigettando anche la richiesta di risarcimento danni per responsabilità precontrattuale.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 18 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Incentivo Economico Mobilità nel Pubblico Impiego: Limiti e Nullità

Un accordo sindacale può promettere un incentivo economico mobilità ai dipendenti pubblici che accettano di trasferirsi presso un nuovo ente? La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 29341/2023, ha affrontato questo complesso tema, stabilendo principi chiari sui limiti della contrattazione decentrata e sulla validità di tali benefici economici. La vicenda riguarda una dipendente che, fidandosi di un accordo locale, ha visto la sua legittima aspettativa infrangersi contro i rigidi paletti imposti dalla normativa nazionale.

I Fatti di Causa: La Creazione di una Nuova Provincia e la Promessa Sindacale

La questione nasce a seguito dell’istituzione di una nuova Provincia, quella di Fermo, creata per distacco da quella di Ascoli Piceno. Tale riorganizzazione ha reso necessario il trasferimento di personale dall’ente originario a quello di nuova costituzione. Per gestire questo processo e incoraggiare i trasferimenti su base volontaria, le amministrazioni e le organizzazioni sindacali locali hanno stipulato un accordo. Tale patto prevedeva, tra le altre cose, la corresponsione di una “indennità di disagio speciale” per un periodo di cinque anni a favore dei dipendenti che avessero scelto di trasferirsi.

Una lavoratrice, aderendo alla proposta, si trasferiva presso la nuova Provincia. Tuttavia, dopo un primo periodo, l’erogazione dell’indennità veniva interrotta poiché ritenuta illegittima. La dipendente ha quindi agito in giudizio per ottenere il pagamento delle somme pattuite e, in subordine, il risarcimento del danno per responsabilità precontrattuale, sostenendo di essere stata indotta al trasferimento da una promessa poi non mantenuta.

La Decisione della Cassazione sull’incentivo economico mobilità

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso della lavoratrice, confermando le decisioni dei giudici di merito, sebbene con una parziale correzione della motivazione. Il punto centrale della controversia era la validità della clausola dell’accordo sindacale che introduceva l’incentivo economico.

La Corte ha qualificato il passaggio del personale tra le due Province come un “trasferimento di attività”, disciplinato dall’art. 31 del D.Lgs. n. 165/2001 (Testo Unico sul Pubblico Impiego). Questa norma, in assenza di una legge speciale che disponga diversamente, non permette alla contrattazione decentrata di introdurre trattamenti economici non previsti o in contrasto con il Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro (CCNL).

Nel caso specifico, il CCNL del comparto Autonomie Locali già prevedeva un’indennità di trasferimento all’art. 42, ma con limiti ben precisi (da tre a sei mensilità), molto diversi dall’indennità quinquennale pattuita localmente. Pertanto, l’accordo sindacale, eccedendo i propri limiti di competenza e creando un nuovo trattamento economico accessorio, è stato dichiarato nullo in quella parte.

La Responsabilità Precontrattuale della Pubblica Amministrazione

Anche la domanda subordinata di risarcimento del danno è stata respinta. La Cassazione ha ritenuto il motivo di ricorso inammissibile, in quanto la lavoratrice non ha contestato un errore nell’applicazione della legge (artt. 1337-1338 c.c.), ma ha di fatto criticato la valutazione dei fatti compiuta dal giudice di merito. La Corte ha ricordato che la nullità di un contratto per contrarietà a norme imperative, che si presumono note a tutti, non consente di invocare la responsabilità per affidamento, specialmente nel contesto del pubblico impiego dove le fonti di regolamentazione sono rigidamente gerarchizzate.

Le Motivazioni

La Corte Suprema ha ribadito un principio fondamentale del diritto del lavoro pubblico: la contrattazione collettiva decentrata (o integrativa) non ha autonomia illimitata, ma può operare solo nelle materie e entro i limiti stabiliti dalla legge e dal CCNL. Non può, quindi, creare nuove voci retributive o derogare in peius o in melius a quanto stabilito a livello nazionale, salvo espressa previsione. La vicenda del trasferimento di personale, conseguente alla creazione di un nuovo ente, rientra nell’ambito del “trasferimento di attività”, per il quale la legge garantisce ai lavoratori la conservazione dei diritti già maturati (come previsto dall’art. 2112 c.c.), ma non giustifica l’introduzione di nuovi e ulteriori benefici economici tramite accordi locali.

Le Conclusioni

La sentenza offre un importante monito per le amministrazioni pubbliche, le organizzazioni sindacali e i lavoratori. Gli accordi locali, pur essendo strumenti importanti per la gestione del personale, devono sempre muoversi all’interno della cornice normativa nazionale. Un incentivo economico mobilità, per quanto giustificato da esigenze pratiche, è illegittimo se non trova fondamento nel CCNL o in una specifica norma di legge. I dipendenti, a loro volta, devono essere consapevoli che le promesse contenute in accordi non conformi alla legge sono legalmente inefficaci e che ottenere un risarcimento per l’affidamento riposto in tali pattuizioni è un percorso estremamente arduo.

Un accordo sindacale locale può prevedere un incentivo economico per la mobilità non contemplato dal Contratto Collettivo Nazionale (CCNL)?
No. La Corte di Cassazione ha stabilito che la contrattazione decentrata non può introdurre nuovi trattamenti economici o derogare a quelli previsti dal CCNL, salvo che sia espressamente consentito. Un incentivo locale che supera i limiti del CCNL è nullo.

Cosa si intende per ‘trasferimento di attività’ nel pubblico impiego e quali tutele offre?
Si ha un ‘trasferimento di attività’ quando funzioni e competenze passano da un’amministrazione pubblica a un’altra, pubblica o privata. La tutela principale per i dipendenti coinvolti è quella prevista dall’art. 2112 del codice civile, che garantisce la continuità del rapporto di lavoro e la conservazione dei diritti economici e normativi già maturati presso l’ente di provenienza.

È possibile chiedere un risarcimento danni alla Pubblica Amministrazione se un incentivo promesso in un accordo si rivela nullo?
È molto difficile. La sentenza chiarisce che la nullità di una clausola contrattuale per violazione di norme imperative, che si presumono conosciute da tutti, generalmente esclude la responsabilità precontrattuale. L’affidamento del lavoratore su una promessa illegittima non è considerato meritevole di tutela risarcitoria.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 29341 Anno 2023

Civile Sent. Sez. L Num. 29341 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 23/10/2023

SENTENZA

Oggetto

Passaggio di personale a

Provincia di nuova istituzione Incentivo economico previsto da accordo sindacale

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 13/09/2023

sul ricorso 35214-2018 proposto da:

COGNOME NOME, domiciliata ope legis in INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE DI CASSAZIONE, con diritto di ricevere le comunicazioni all’ indirizzo PEC RAGIONE_SOCIALE‘AVV_NOTAIO che la rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , elettivamente domiciliata in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio RAGIONE_SOCIALE‘avvocato NOME COGNOME, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 80/2018 RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO di ANCONA, depositata il 04/06/2018 R.G.N. 138/2017;

udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta nella pubblica udienza del 13/09/2023 dal AVV_NOTAIO NOME COGNOME;

udito il P.M. in persona del AVV_NOTAIO Procuratore AVV_NOTAIO che ha concluso per l’accoglimento del primo motivo del ricorso e per l’ inammissibilità del secondo motivo del ricorso; udito l’AVV_NOTAIO; udito l’AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

La Corte d’Appello di Ancona ha respinto l’appello di NOME COGNOME avverso la sentenza del Tribunale di Fermo che aveva rigettato entrambe le domande, proposte nei confronti RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Fermo, di pagamento RAGIONE_SOCIALE ‘ indennità di disagio speciale prevista dall’accordo sindacale del 26 marzo 2009 e, in subordine, di condanna al risarcimento del danno da responsabilità precontrattuale ai sensi degli artt. 1337 e 1338 cod. civ.

La Corte territoriale ha premesso che la legge n. 147 del 2004 aveva disposto la nascita RAGIONE_SOCIALEa nuova Provincia di Fermo e che l’accordo sindaca le aveva previsto il trasferimento alle dipendenze RAGIONE_SOCIALE‘ente territoriale di nuova istituzione di dipendenti già in servizio presso la Provincia di Ascoli Piceno, stabilendo il diritto di coloro che avessero volontariamente aderito alla mobilità a percepir e l’indennità di disagio speciale, indennità che inizialmente era stata corrisposta dalle due Province, le quali, poi, avevano omesso il pagamento.
Il giudice d’appello ha condiviso le conclusioni del Tribunale quanto all’illegittimità RAGIONE_SOCIALEa previsione contrattuale ed ha osservato che:

il passaggio di personale dalla Provincia di Ascoli Piceno alla Provincia di Fermo aveva realizzato gli estremi RAGIONE_SOCIALEa mobilità tra enti RAGIONE_SOCIALEo stesso comparto RAGIONE_SOCIALEe Autonomie Locali;

la ricognizione preventiva RAGIONE_SOCIALEa dotazione organica di personale effettuata ai sensi RAGIONE_SOCIALEa legge n. 147 del 2004, art. 3, commi 1

e 2, doveva considerarsi atto equipollente alla dichiarazione di eccedenza di personale di cui alla procedura di mobilità collettiva contemplata dal d.lgs. n. 165 del 2001, art. 31, trattandosi essenzialmente di una situazione di conferimento di attività, tramite assegnazione di eccedenza di personale, derivante dall’istituzione RAGIONE_SOCIALEa nuova Provincia di Fermo e dalla correlata riduzione del carico di lavoro gravante sulla pianta organica RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Ascoli Piceno;

detta attività doveva ritenersi riservata alla competenza esclusiva degli organi istituzionali e sottratta, sia al preventivo confronto sindacale, sia all’applicazione diretta del d.lgs. n. 165 del 2001, art. 31, in virtù RAGIONE_SOCIALEa salvezza di disposizioni speciali in quest’ultima norma prevista e RAGIONE_SOCIALEa conseguente applicazione RAGIONE_SOCIALEa legge n. 147 del 2004, che disciplinava la specifica vicenda traslativa;

nella specie, ci si trovava di fronte ad una mobilità non volontaria ma collettiva, promossa d’ufficio ma oggetto di adesione da parte RAGIONE_SOCIALEa ricorrente, nel momento in cui la stessa aveva preso servizio nell’ufficio di destinazione e non aveva invece optato per il collocamento in disponibilità, dovendosi, quindi, escludere che l’assegnazione alla nuova Provincia avesse avuto connotazione coattiva;

alla luce, sia del disposto del d.lgs. n. 165 del 2001, art. 45 che riserva la definizione del trattamento economico fondamentale ed accessorio dei dipendenti pubblici ai soli contratti collettivi -sia RAGIONE_SOCIALE‘art. 42 del CCNL Comparto Autonomie Locali del 14 settembre 2000 – che prevede una indennità di trasferimento variabile da un minimo di tre ad un massimo di sei mesi, da determinarsi in sede di contrattazione integrativa decentrata entro i limiti di bilancio e degli specifici impegni di spesa già previsti in bilancio – la clausola RAGIONE_SOCIALE‘accordo sindacale del 26 marzo 2009, che aveva invece previsto il riconoscimento RAGIONE_SOCIALE‘indennità di disagio per la durata di un
quinquennio, andava dichiarata nulla per contrasto con il citato art. 42 CCNL di comparto.

La Corte distrettuale ha ritenuto infondata anche la domanda di risarcimento del danno ed ha rilevato che la Provincia di Fermo non aveva violato gli obblighi di correttezza e buona fede, giacché aveva corrisposto l’indennità nei limiti RAGIONE_SOCIALEa capienza dei fondi stanziati e, solo una volta terminati detti fondi, aveva chiesto chiarimenti all’A RAN, che si era espressa nel senso RAGIONE_SOCIALEa contrarietà RAGIONE_SOCIALE‘acc ordo con i limiti imposti alla contrattazione nazionale. Ha richiamato giurisprudenza di questa Corte per sostenere che l’art. 1338 cod. civ. non può essere invocato qualora l’invalidità del contratto derivi da norme generali che si presumono note alla generalità dei consociati.
Per la cassazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza NOME COGNOME ha proposto ricorso sulla base di due motivi, ai quali ha opposto difese la Provincia di Fermo.

La Procura AVV_NOTAIO ha depositato conclusioni scritte ed ha chiesto l’accoglime nto del primo motivo di ricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Con il primo motivo, formulato ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n. 3 cod. proc. civ., la ricorrente denuncia la violazione e/o falsa applicazione degli artt. 31, 40, 45 e 29 del d.lgs. n. 165 del 2001, RAGIONE_SOCIALE‘art. 3 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 147/2000, degli artt. 41 e 42 del CCNL Comparto Autonomie Locali del 14 settembre 2000 RAGIONE_SOCIALE‘art. 110 cod. proc. civ. Sostiene, in sintesi, che la Corte territoriale ha errato nella qualificazione RAGIONE_SOCIALE‘accordo sindacale del 26 marzo 2009, al quale non potevano essere applicati i limiti posti dal legislatore alla contrattazione integrativa in quanto detto accordo:
-aveva ad oggetto materie estranee all’ambito RAGIONE_SOCIALEa contrattazione decentrata integrativa, investendo profili quali la

mobilità, il prepensionamento anticipato, il trasferimento di personale e, appunto, il riconoscimento RAGIONE_SOCIALE‘indennità di disagio; – aveva seguito nella propria formazione un iter del tutto autonomo e peculiare, diverso da quello previsto per la contrattazione decentrata integrativa;

conteneva una serie di previsioni a carattere sinallagmatico, tali per cui l’annullamento di una clausola verrebbe inevitabilmente a ripercuotersi anche sulle altre, comportando la caducazione RAGIONE_SOCIALE‘intero accordo.

Aggiunge che, anche ammettendo che l’accordo sindacale del 26 marzo 2009 possa essere qualificato quale ipotesi di contrattazione decentrata integrativa, il tenore RAGIONE_SOCIALEa clausola che contempla il riconoscimento RAGIONE_SOCIALE‘indennità di disagio, parametrandola sulla base RAGIONE_SOCIALEa distanza chilometrica tra residenza del lavoratore e sede di lavoro, risulterebbe in ogni caso conforme alla previsione di cui all’art. 41, comma 4, del CCNL di comparto, che riconosce l’indennità chilometrica al lavoratore che si avvalga del proprio mezzo di trasporto per la trasferta.
Deduce, infine, che la Corte d’appello ha erroneamente affermato la nullità RAGIONE_SOCIALEa clausola RAGIONE_SOCIALE‘accordo sindacale del 26 marzo 2009, sebbene la Provincia di Fermo avesse contestato unicamente il quantum RAGIONE_SOCIALEa pretesa.

Con la seconda critica la ricorrente addebita alla sentenza gravata la violazione degli artt. 1337 e 1338 cod. civ. e deduce che la pubblica amministrazione aveva tenuto nella fattispecie un comportamento quantomeno negligente e colposamente lesivo dei diritti RAGIONE_SOCIALEa dipendente. Sostiene che le risorse finanziarie erano state previste dalla legge n. 147 del 2004 ed aggiunge che, contrariamente a quanto asserito dal giudice d’appello, la Provincia di Ascoli Piceno non aveva eccedenza di personale, tanto che aveva rinnovato i contratti stipulati con gli assunti a tempo determinato.
3. Il primo motivo di ricorso è infondato in tutte le sue articolazioni, perché il dispositivo di rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda proposta dalla ricorrente, per quanto di seguito si dirà, è corretto e questa Corte deve limitarsi a correggere, in parte, la motivazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza gravata, ex art. 384, comma 4, cod. proc. civ.

Non può essere accolta la censura illustrata alla lettera e) «violazione art. 110 c.p.c. per il profilo RAGIONE_SOCIALE‘ultra petizione» -giacché, anche a voler tenere in disparte l’omesso rispetto degli oneri di specifica indicazione e di allegazione degli atti processuali imposti dagli artt. 366 n. 6 e 369 n. 4 cod. proc. civ., infondatamente addebita alla Corte territoriale di avere violato il principio del contraddittorio e quello RAGIONE_SOCIALEa necessaria corrispondenza fra il chiesto ed il pronunciato.

E’ ius receptum l’orientamento secondo cui n on viola il principio del tantum devolutum quantum appellatum il giudice di appello che fondi la decisione su ragioni che, pur non specificamente fatte valere dall’appellante, tuttavia, appaiano, nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa censura proposta, in rapporto di diretta connessione con quelle espressamente dedotte nei motivi stessi, costituendone necessario antecedente logico e giuridico. Nel giudizio d’appello, infatti, il giudice può riesaminare l’intera vicenda nel complesso dei suoi aspetti, purché tale indagine non travalichi i margini RAGIONE_SOCIALEa richiesta, coinvolgendo punti decisivi RAGIONE_SOCIALEa statuizione impugnata suscettibili di acquisire forza di giudicato interno, e decidere, con pronunzia che ha natura ed effetto sostitutivo di quella gravata, anche sulla base di ragioni diverse da quelle svolte nei motivi d’impugnazione (cfr. fra le tante Cass. n. 34027/2022).
Nel caso di specie, risulta dalla sintesi RAGIONE_SOCIALEa vicenda processuale riportata nella sentenza gravata che il Tribunale di Fermo aveva accolto l’eccezione di nullità in parte qua RAGIONE_SOCIALE‘accordo stipulato il 26 marzo 2009, sollevata dalla Provincia di Fermo ( cfr. anche pag. 6 del ricorso), sul rilievo che con lo stesso era stato

attribuito un trattamento economico accessorio non previsto dalla contrattazione nazionale.

L’appellante, nel censurare detto capo RAGIONE_SOCIALEa decisione, ave va, invece, rivendicato la piena legittimità RAGIONE_SOCIALEa previsione contrattuale, facendo leva sulla specialità RAGIONE_SOCIALEa disciplina dettata dalla legge n. 147 del 2004 nonché sulla disponibilità RAGIONE_SOCIALEe risorse finanziarie, stanziate dalla legge istitutiva del nuovo ente territoriale.

Il tema RAGIONE_SOCIALEa validità RAGIONE_SOCIALE‘accordo, che implicava necessariamente quello RAGIONE_SOCIALEa sua qualificazione, a sua volta conseguente alla ricostruzione in iure RAGIONE_SOCIALEa vicenda successoria, era stato, quindi, oggetto di specifica devoluzione, sicché ben poteva la Corte distrettuale rigettare l’impugnazione anche sviluppando argomentazioni diverse da quelle fatte valere dall’amministrazione appellata.

Parimenti infondato è il primo motivo nella parte in cui contesta il capo RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata che ha ravvisato il denunciato contrasto, quanto al trattamento economico dei dipendenti trasferiti, con la disciplina dettata dalla contrattazione nazionale.

Il CCNL 14 settembre 2000 per il personale del comparto enti locali, applicabile alla fattispecie perché non derogato, in parte qua , dalla contrattazione collettiva successiva, disciplina, all’art. 41, il trattamento di trasferta spettante « ai dipendenti comandati a prestare la propria attività lavorativa in località diversa dalla dimora abituale e distante più di 10 KM dalla ordinaria sede di servizio ». Il successivo art. 42 riguarda, invece, il trattamento di trasferimento, riconosciuto in favore del personale « trasferito ad altra sede per motivi organizzativi o di servizio, quando il trasferimento comporti il cambio RAGIONE_SOCIALEa sua residenza ». Le parti collettive hanno previsto, in quest’ultimo caso, oltre al rimborso RAGIONE_SOCIALEe spese connesse al trasferimento del nucleo familiare dall’una all’altra località, l’attribuzione RAGIONE_SOCIALE‘indennità di trasferta, « limitatamente alla durata del
viaggio » nonché « una indennità di trasferimento, il cui importo, maggiore nel caso che il dipendente si trasferisca con la famiglia e variabile da un minimo di tre mensilità ad un massimo di sei mensilità, viene determinato da ciascun ente in sede di contrattazione decentrata integrativa nell’ambito RAGIONE_SOCIALEe risorse di cui al comma 4 ».

4.1. La giurisprudenza di questa Corte da tempo ha affermato, con orientamento costante, che ai fini RAGIONE_SOCIALEa configurazione RAGIONE_SOCIALEa trasferta del lavoratore, cui consegue il suo diritto a percepire la relativa indennità, è necessaria la sussistenza del permanente legame del prestatore con l’originario luogo di lavoro, legame che viene, invece, meno nella diversa ipotesi del trasferimento, che comporta l’assegnazione definitiva del dipendente ad altra sede, diversa dalla precedente ( cfr. fra le tante Cass. n. 18479/2014; Cass. n. 6240/2006; Cass. 16812 /2002 e, per l’impiego pubblico contrattualizzato, Cass. 21519/2012).
Non è, pertanto, applicabile alla fattispecie l’invocato art. 41, perché è incontestato fra le parti, e ne dà atto la sentenza impugnata, che la COGNOME aveva preso servizio presso la neo istituita Provincia di Fermo, con conseguente mutamento definito RAGIONE_SOCIALEa sede di lavoro e del soggetto in favore del quale la prestazione doveva essere resa.

4 .2. Il passaggio del dipendente dall’una all’altra amministrazione, come si dirà riconducibile alla disciplina dettata in via generale dall’art. 31 del d.lgs. n. 165/2001, non integra neppure trasferimento ex art. 2103 cod. civ., al quale si riferisce l’art. 42 del CCNL citato, che presuppone la modificazione RAGIONE_SOCIALEa sola sede di lavoro in relazione al rapporto di impiego, per il resto, immutato ed intercorrente fra i medesimi soggetti.

Non a caso l’accordo RAGIONE_SOCIALEa cui legittimità si discute qualifica l’indennità che qui viene in rilievo «di disagio speciale», indennità non prevista dalla contrattazione nazionale, che

contiene disposizioni sia in tema di mobilità per eccedenza di personale (art. 25 del CCNL 14 settembre 2000), sia con riferimento alla mobilità collettiva ex art. 31 d.lgs. n. 165/2001, seppure limitatamente a specifiche vicende successorie, diverse da quella oggetto di causa ( artt. 26 e seguenti del CCNL 5 ottobre 2001).

4.3. Dalle considerazioni che precedono discende, dunque, l’infondatezza in parte qua RAGIONE_SOCIALEa censura, atteso che la modificazione soggettiva del rapporto implica necessariamente il venir meno di ogni legame con l’originaria sede di servizio e ciò esclude in radice ogni possibilità di applicazione del citato art. 41.

Né, d’altra parte, la legittimità RAGIONE_SOCIALE‘accordo sindacale può essere fondata sull’art. 42 RAGIONE_SOCIALEo stesso CCNL, oltre che per quanto si è già detto sull’impossibilità di ravvisare nella fattispecie un trasferimento in senso tecnico, per l’ulteriore ragione che l’indennità prevista in favore del dipendente trasferito non può eccedere il limite massimo RAGIONE_SOCIALEe sei mensilità, mentre in questo caso si discute di un trattamento accessorio di durata quinquennale.

Parimenti infondate sono le ulteriori doglianze sviluppate nel motivo.

La legge 11 giugno 2004 n. 147 ha istituito la Provincia di Fermo ed ha previsto che la circoscrizione territoriale sarebbe stata costituita dai Comuni, analiticamente in dicati nell’art.2, originariamente ricompresi nel territorio RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Ascoli Piceno.

L’art. 3 ha stabilito che « La provincia di Ascoli Piceno procede alla ricognizione RAGIONE_SOCIALEa propria dotazione organica di personale e delibera lo stato di consistenza del proprio patrimonio ai fini RAGIONE_SOCIALEe conseguenti ripartizioni, da effettuare con apposite deliberazioni RAGIONE_SOCIALEa giunta, in proporzione al territorio e alla popolazione trasferiti alla nuova provincia .

Gli adempimenti di cui al comma 1 sono effettuati, non prima del termine di trentaquattro mesi e non oltre il termine di quattro anni dalla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa presente legge, dalla giunta provinciale previo concerto con il commissario che il Ministro RAGIONE_SOCIALE‘interno nomina, con il compito di curare ogni adempimento connesso alla istituzione RAGIONE_SOCIALEa nuova provincia fino all’insediamento degli organi elettivi. Il commissario è nominato dal Ministro RAGIONE_SOCIALE‘interno entro sei mesi dalla data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa presente legge ….. Fino alla data RAGIONE_SOCIALEe elezioni di cui al comma 4, gli organi RAGIONE_SOCIALEa provincia di Ascoli Piceno continuano ad esercitare le loro funzioni nell’ambito RAGIONE_SOCIALE‘intero territorio RAGIONE_SOCIALEa circoscrizione come delimitato dalle norme vigenti prima RAGIONE_SOCIALEa data di entrata in vigore RAGIONE_SOCIALEa presente legge .».
L’art. 8 ha poi dettato disposizioni sulla copertura finanziaria e, per quel che rileva in questa sede, ha previsto che « Per l’attuazione RAGIONE_SOCIALE‘articolo 3, comma 2, è autorizzata la spesa di 250.000 euro annui per ciascuno degli anni 2004 e 2005. Al relativo onere si provvede mediante corrispondente riduzione RAGIONE_SOCIALEe proiezioni per gli anni 2004 e 2005 RAGIONE_SOCIALEo stanziamento iscritto, ai fini del bilancio triennale 2003-2005, nell’ambito RAGIONE_SOCIALE‘unità previsionale di base di parte corrente “Fondo speciale” RAGIONE_SOCIALEo stato di previsione del RAGIONE_SOCIALE per l’anno 2003, allo scopo parzialmente utilizzando l’accantonamento relativo al medesimo RAGIONE_SOCIALE. ».
Nessun’altra disposizione si rinviene nella legge istitutiva RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Fermo in merito al fabbisogno di personale RAGIONE_SOCIALE‘ente territoriale di nuova istituzione, alle modalità di individuazione del personale da assegnare al nuovo soggetto giuridico, alle procedure da rispettare, al trattamento giuridico ed economico da riservare ai dipendenti transitati dall’uno all’altro ente, sicché non è condivisibile la tesi, sostenuta dalla ricorrente e fatta propria dall’ufficio RAGIONE_SOCIALEa Procura AVV_NOTAIO, secondo c ui la legittimità RAGIONE_SOCIALE‘accordo sindacale andrebbe valutata solo alla
luce RAGIONE_SOCIALEa normativa speciale, idonea a derogare a quella, generale, dettata dal d.lgs. n. 165 del 2001.

Al contrario, nel silenzio RAGIONE_SOCIALEa legge, è agli istituti disciplinati dalle «norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze RAGIONE_SOCIALEe amministrazioni pubbliche» che occorre fare riferimento, nel rispetto del sistema RAGIONE_SOCIALEe fonti indicato dall’art. 2, commi 2 e 3, del richiamato decreto legislativo, nel testo applicabile alla fattispecie ratione temporis .

5.1. Ciò premesso, va evidenziato che il passaggio di personale attuato in occasione RAGIONE_SOCIALEa creazione di un nuovo ente pubblico, cui siano attribuite competenze in precedenza riservate ad altro ente, integra un «passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività» che il legislatore ha disciplinato con l’art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001 ( ed in precedenza con l ‘art. 34 del d.lgs. n. 29 del 1993, come modificato dall’art. 19 del d.lgs. n. 80 del 1998), secondo cui « Fatte salve le disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applicano l’articolo 2112 del codice civile e si osservano le procedure di informazione e di consultazione di cui all’articolo 47, commi da 1 a 4, RAGIONE_SOCIALEa legge 29 dicembre 1990, n. 428. ».
Nell’interpretare la disposizione in parola, questa Corte , da tempo, ha affermato che i due termini utilizzati dal citato art. 31, cioè quelli di trasferimento o di conferimento di attività, «esprimono, attraverso la loro ampia valenza semantica, la volontà del legislatore di comprendere nello spettro applicativo RAGIONE_SOCIALEa disposizione ogni vicenda traslativa riguardante una attività svolta dal soggetto pubblico, per cui non è richiesta o presupposta alcuna cessione d’azienda, bastando il più semplice trasferimento di un’attività svolta fino a quel determinato momento da un soggetto pubblico, indipendentemente dal tipo di strumento tecnico adoperato nella vicenda amministrativa di
trasferimento o conferimento, il tutto nell’ottica di una tutela giuslavoristica dei dipendenti pubblici addetti all’attività trasferita» (Cass. n. 17984/2014, che si esprime in continuità con i precedenti citati in motivazione).

La norma, che può essere derogata solo da disposizioni normative di pari livello (cfr. in motivazione Cass. n. 4193/2020), è, infatti, da un lato finalizzata ad evitare la permanenza presso il datore di lavoro pubblico dei lavoratori addetti alle attività trasferite, ed a prevenire eccedenze di personale ; dall’altro a tutelare i dipendenti coinvolti nel trasferimento RAGIONE_SOCIALEe attività medesime, i quali transitano nell ‘organico del soggetto al quale la competenza è attribuita, a prescindere dalla ricorrenza o meno nella fattispecie di una cessione di azienda, o di un suo ramo, in senso tecnico, ossia a prescindere da un trasferimento che abbia le caratteristiche richies te dall’art. 2112 cod. civ. e dall’ordinamento eurounitario. Dai richiamati principi, qui ribaditi perché condivisi dal Collegio, discende che nell’ampia nozione di «trasferimento o conferimento di attività», va ricompresa, per gli enti la cui competenza sia individuata congiuntamente dalla materia e dall’estensione territoriale, anche l’ipotesi, che qui viene in rilievo, RAGIONE_SOCIALEa rimodulazione solo di quest’ultima, ossia RAGIONE_SOCIALEa riduzione del territorio nel cui ambito i poteri vengono esercitati, con contestuale attribuzione ad altro soggetto dei poteri medesimi limitatamente alla circoscrizione territoriale sottratta all’ente di provenienza.
La particolarità di detta tipologia di trasferimento, rispetto al conferimento di attività che si verifica allorquando il soggetto pubblico sia soppresso o privato del tutto RAGIONE_SOCIALEa competenza, risiede nel fatto che, poiché all’esito del trasferimento entrambi gli enti eserciteranno i medesimi poteri, ciascuno nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa propria sfera di competenza territoriale, più complessa è l’individuazione del personale interessato dal passaggio, che va effettuata secondo una logica di ripartizione, non potendo in
questo caso soccorrere il solo criterio RAGIONE_SOCIALE‘assegnazione allo svolgimento RAGIONE_SOCIALE‘attività trasferita. Non a caso, qu indi, il comma 1 RAGIONE_SOCIALE‘art. 3 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 147 del 2004 richiama, appunto, le «conseguenti ripartizioni da effettuare con apposite deliberazioni RAGIONE_SOCIALEa giunta in proporzione al territorio ed alla popolazione trasferiti alla nuova provincia».

5.2. Non è questa la sede per pronunciare, in via generale, sulle modalità e sui criteri che devono presiedere all’individuazione del personale da trasferire all’ente di nuova istituzione, poiché il ricorso, che non contesta l’avvenuta assegnazione alla nuova Provincia di Fermo, pone unicamente la questione RAGIONE_SOCIALEa legittimità RAGIONE_SOCIALEa pattuizione contrattuale con la quale il datore di lavoro, d’intesa con le rappresentanze sindacali locali, abbia previsto, nell’ambito di un processo di riorganizzazione sussumibile nella previsione del citato art. 31, di valorizzare l’opzione espressa dai singoli dipendenti e di incentivarla mediante la previsione di una maggiorazione del trattamento economico, da corrispondere all’esito RAGIONE_SOCIALE‘immissione in servizio presso il nuovo ente.
Ritiene il Collegio che le conclusioni alle quali è pervenuta la Corte territoriale, quanto alla nullità di detta pattuizione contrattuale, debbano essere condivise.

Ribadito che la legge istitutiva RAGIONE_SOCIALEa Provincia di Fermo non contiene alcuna disposizione speciale sulla quale possa essere fondata la pretesa legittimità, in parte qua , RAGIONE_SOCIALE‘accordo raggiunto in sede decentrata, va detto che la tutela riconosciuta al dipendente pubblico che passa ad altra amministrazione per effetto del trasferimento di attività resta limitata all’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 2112 cod. civ. e, quindi, alla co nservazione del trattamento goduto presso il cedente, se di miglior favore, con i limiti più volte rimarcati dalla giurisprudenza di questa Corte, la quale, in linea con le pronunce RAGIONE_SOCIALEa Corte di Giustizia, ha costantemente affermato che la disciplina citata ha il solo scopo di evitare che i lavoratori siano collocati per effetto del
trasferimento in una posizione sfavorevole rispetto a quella di cui godevano precedentemente e non può essere invocata per ottenere un miglioramento RAGIONE_SOCIALEe condizioni retributive.

Il citato art. 31 del d.lgs. n. 165 del 2001, nel richiamare le procedure di informazione e di consultazione di cui ai commi da 1 a 4 RAGIONE_SOCIALE‘art. 47 legge n. 428 del 1990, impone al datore di lavoro pubblico unicamente il rispetto di detti oneri, e non prevede una forma di contrattazione diversa ed ulteriore rispetto a quelle disciplinate dagli artt. 40 e seguenti RAGIONE_SOCIALEo stesso decreto, nelle versioni succedutesi nel tempo. La disposizione, quindi, non deroga al principio generale secondo cui l’attribuz ione di trattamenti economici in favore dei dipendenti pubblici è riservata alla contrattazione collettiva nazionale e non può essere conseguenza di un atto unilaterale del datore di lavoro, né di un accordo decentrato che non si svolga nelle materie indicate dal contratto nazionale o ecceda dai limiti da quest’ultimo posti ( cfr. fra le tante Cass. n. 21316/2022; Cass. n. 11645/2021 e la giurisprudenza ivi richiamata in motivazione).
Correttamente, pertanto, la sentenza impugnata ha dichiarato la nullità, in parte qua , RAGIONE_SOCIALE‘accordo decentrato ex art. 40, comma 3, del d.lgs. n. 165 del 2001, nel testo antecedente alle modifiche apportate dal d.lgs. n. 150 del 2009, nullità che non può essere esclusa per il solo fatto che l’accordo in questione non riguarda sse i soli profili retributivi e si inserisse nell’ambito RAGIONE_SOCIALEa complessa questione RAGIONE_SOCIALE‘individuazione del personale da assegnare alla provincia di nuova istituzione.

I limiti entro i quali la contrattazione decentrata è legittimata ad intervenire sono, infatti, disegnati dal d.lgs. n. 165 del 2001 e dalla contrattazione nazionale alla quale lo stesso decreto legislativo rinvia, sicché ove faccia difetto, come si è detto, una specifica disposizione attributiva del potere di intervento, l’accordo intervenu to non può sfuggire alla sanzione di nullità.

6. Il secondo motivo, con il quale si censura anche il capo RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata che ha rigettato la domanda di risarcimento del danno, formulata in via subordinata, è inammissibile.

Va ribadito l’orientame nto consolidato di questa Corte secondo cui il vizio di violazione di legge consiste nella deduzione di un’erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, RAGIONE_SOCIALEa fattispecie normativa astratta e, quindi, implica necessariamente un problema interpretativo RAGIONE_SOCIALEa stessa; viceversa, l’allegazione di una errata ricostruzione RAGIONE_SOCIALEa fattispecie concreta a mezzo RAGIONE_SOCIALEe risultanze di causa è esterna all’esatta interpretazione RAGIONE_SOCIALEa norma ed inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, la cui censura è possibile, in sede di legittimità, sotto l’aspetto del vizio di motivazione, nei limiti fissati dalla normativa processuale succedutasi nel tempo. Il discrimine tra l’una e l’altra ipotesi è, dunque, segnato dal fatto che solo quest’ultima censura, e non anche la prima, è mediata dalla contestata valutazione RAGIONE_SOCIALEe risultanze di causa (cfr. fra le più recenti Cass. n. 26033/2020; Cass. n. 3340/2019; Cass. n. 640/2019; Cass. n. 24155/2017);
E’ stato altresì affermato che nella deduzione del vizio di violazione di legge o di disposizioni di contratto collettivo è onere del ricorrente indicare non solo le norme che si assumono violate ma anche, e soprattutto, svolgere specifiche argomentazioni intellegibili ed esaurienti, intese a motivatamente dimostrare in qual modo determinate affermazioni in diritto contenute nella sentenza impugnata debbano ritenersi in contrasto con le indicate norme regolatrici RAGIONE_SOCIALEa fattispecie o con l’interpretazione RAGIONE_SOCIALEe stesse fornite dalla giurisprudenza di legittimità, diversamente impedendo alla corte regolatrice di adempiere al suo compito istituzionale di verificare il fondamento RAGIONE_SOCIALEa lamentata violazione ( Cass. n. 17570/2020; Cass. n. 16700/2020).
Nella specie il motivo, pur denunciando nella rubrica la violazione degli artt. 1337 e 1338 cod. civ., in realtà non illustra

le ragioni in iure per le quali la domanda risarcitoria doveva trovare accoglimento, bensì censura l’accertamento di fatto compiut o dalla Corte territoriale nell’escludere che la Provincia di Fermo avesse violato gli obblighi di correttezza e buona fede e poi svolge considerazioni che in parte ripropongono argomenti già sviluppati nel primo motivo, come si è detto infondati.

In via conclusiva il ricorso deve essere rigettato.

La complessità e la novità RAGIONE_SOCIALEa questione giuridica nonché la presenza di orientamenti difformi espressi dai giudici del merito giustificano l’integrale compensazione RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di cassazione.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 quater, del d.P.R. n. 115/2002, come modificato dalla L. 24.12.12 n. 228, si deve dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, RAGIONE_SOCIALEa ricorrenza RAGIONE_SOCIALEe condizioni processuali previste dalla legge per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto dalla ricorrente.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e compensa integralmente fra le parti le spese del giudizio di cassazione.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte RAGIONE_SOCIALEa ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto

Roma, così deciso nella camera di consiglio del 13 settembre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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