Incentivo di progettazione: quando spetta? Il caso

Una Pubblica Amministrazione ha presentato ricorso in Cassazione contro una sentenza che riconosceva agli eredi di un dipendente il diritto a un incentivo di progettazione per lavori di manutenzione ordinaria. La Corte d’Appello aveva confermato tale diritto, evidenziando che i lavori erano stati preceduti da una completa fase di progettazione. La Suprema Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, specificando che la valutazione sull’esistenza di un’attività di progettazione costituisce un accertamento di fatto, di competenza esclusiva del giudice di merito e non riesaminabile in sede di legittimità. Il ricorso è stato quindi considerato un tentativo di ottenere un terzo grado di giudizio sul merito della questione.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 25 ottobre 2025 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Incentivo di progettazione: spetta anche per la manutenzione ordinaria?

L’incentivo di progettazione nel settore degli appalti pubblici è un tema che genera spesso contenziosi. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha affrontato la questione, chiarendo i limiti entro cui è possibile contestare il diritto a tale compenso, specialmente quando riguarda lavori di manutenzione. La decisione sottolinea una distinzione fondamentale tra la valutazione dei fatti, riservata ai giudici di merito, e il controllo sulla corretta applicazione della legge, compito della Suprema Corte.

I Fatti di Causa

Il caso ha origine dalla richiesta di un dipendente pubblico, poi portata avanti dai suoi eredi, di ottenere il pagamento di un incentivo di progettazione da parte di una Pubblica Amministrazione. L’incentivo era relativo a una serie di contratti di appalto per interventi di manutenzione ordinaria. Il Tribunale, in prima istanza, aveva emesso un decreto ingiuntivo a favore del lavoratore per circa 4.800 euro, confermando la decisione anche dopo l’opposizione dell’Amministrazione.

Successivamente, la Corte d’Appello ha confermato la sentenza di primo grado. I giudici di secondo grado hanno rilevato che tutti i lavori in questione, sebbene qualificati come manutenzione ordinaria, avevano richiesto un’attività di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva. Questa circostanza, secondo la Corte, escludeva che si trattasse di semplici appalti di servizi o di mera manutenzione. Inoltre, la documentazione prodotta, incluse le schede riassuntive delle prestazioni con la dicitura “progettazione”, e l’attestazione del responsabile del procedimento che confermava la conformità del pagamento ai criteri di legge, costituivano una prova sufficiente del diritto del lavoratore.

Il ricorso dell’Amministrazione e l’incentivo di progettazione

L’Amministrazione ha presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che si trattasse di semplice manutenzione ordinaria e non di progettazione di un’opera pubblica, attività per la quale non sarebbe previsto alcun incentivo di progettazione. Secondo la difesa dell’ente pubblico, la Corte d’Appello avrebbe errato nel valutare la natura degli interventi e avrebbe inoltre invertito l’onere della prova, ponendo a carico dell’Amministrazione l’onere di dimostrare l’erroneità dell’attestazione del proprio funzionario, anziché richiedere al lavoratore la prova completa del suo diritto.

Le Motivazioni della Decisione

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile. I giudici supremi hanno chiarito che il ricorso per violazione di legge deve riguardare un’errata interpretazione o applicazione di una norma astratta, non una critica alla ricostruzione dei fatti operata dal giudice di merito. Nel caso specifico, l’Amministrazione non contestava un errore di diritto, ma cercava di ottenere una nuova valutazione dei fatti, ossia se gli interventi richiedessero o meno una progettazione.

La Corte d’Appello, secondo la Cassazione, ha correttamente individuato il punto centrale della questione: la sussistenza o meno di un’attività di progettazione. Avendo accertato, sulla base delle prove documentali, che tale attività era stata svolta, la sua decisione è diventata un giudizio di merito, non censurabile in sede di legittimità. La Cassazione ha ribadito che il suo ruolo non è quello di un “terzo giudice” che può riesaminare le prove, ma solo quello di verificare la corretta applicazione delle norme.

Inoltre, la Corte ha respinto la censura relativa all’inversione dell’onere della prova (onus probandi). La Corte di merito non ha invertito l’onere, ma ha semplicemente valorizzato le prove prodotte dal creditore (gli eredi del lavoratore), come l’attestazione del responsabile del procedimento, considerandole sufficienti a sostenere la pretesa. Era onere dell’Amministrazione, a quel punto, fornire prove contrarie per dimostrare l’infondatezza del debito riconosciuto dal proprio funzionario, cosa che non è avvenuta.

Le Conclusioni

L’ordinanza della Cassazione ribadisce un principio fondamentale del nostro sistema processuale: la netta separazione tra giudizio di merito e giudizio di legittimità. Le aziende e le pubbliche amministrazioni devono essere consapevoli che un ricorso in Cassazione non può essere utilizzato per rimettere in discussione l’accertamento dei fatti compiuto nei primi due gradi di giudizio. La decisione conferma che l’incentivo di progettazione è legato all’effettivo svolgimento di un’attività progettuale, indipendentemente dal fatto che l’opera sia classificata come “straordinaria” o “ordinaria”. Se un’attività di manutenzione richiede una progettazione strutturata (preliminare, definitiva ed esecutiva), l’incentivo è dovuto. La prova di tale attività, supportata da documentazione interna come le attestazioni del responsabile del procedimento, assume un valore probatorio decisivo, difficile da contestare senza prove concrete che ne dimostrino l’erroneità.

L’incentivo di progettazione spetta anche per lavori di manutenzione ordinaria?
Sì, secondo la sentenza analizzata, l’incentivo spetta se i lavori di manutenzione ordinaria sono stati preceduti da un’effettiva e documentata attività di progettazione a livello preliminare, definitivo ed esecutivo.

A chi spetta l’onere di provare il diritto all’incentivo di progettazione?
L’onere della prova spetta a chi agisce in giudizio per ottenere il pagamento (il lavoratore o i suoi eredi). Tuttavia, se questi forniscono prove sufficienti, come un’attestazione del responsabile del procedimento che riconosce il debito, l’onere di dimostrare l’inesistenza o l’erroneità di tale diritto si sposta sulla controparte (in questo caso, l’Amministrazione pubblica).

La Corte di Cassazione può riesaminare se un’attività di progettazione è stata effettivamente svolta?
No, la Corte di Cassazione non può riesaminare questa circostanza. L’accertamento dell’esistenza e della natura di un’attività di progettazione è una valutazione di fatto riservata esclusivamente ai giudici di merito (Tribunale e Corte d’Appello). Il ricorso in Cassazione è ammissibile solo per contestare errori nell’applicazione della legge, non per chiedere una nuova valutazione delle prove.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 27622 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 27622 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 16/10/2025

ORDINANZA

sul ricorso 24909-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro pro tempore, rappresentato e difeso ex lege dall’RAGIONE_SOCIALE DELLO RAGIONE_SOCIALE;

– ricorrente –

contro

COGNOME NOME, COGNOME NOME, COGNOME NOME, nella qualità di eredi di COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’avvocato AVV_NOTAIO COGNOME;

– controricorrenti –

avverso la sentenza n. 1338/2021 RAGIONE_SOCIALE CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 03/05/2021 R.G.N. 1231/2018; udita la relazione RAGIONE_SOCIALE causa svolta nella camera di consiglio del 04/07/2025 dal AVV_NOTAIO NOME AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

Oggetto

IMPIEGO PUBBLICO INCENTIVO DI PROGETTAZIONE

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 04/07/2025

NOME COGNOME ottenne dal Tribunale di Roma decreto ingiuntivo nei confronti del RAGIONE_SOCIALE per il pagamento dell’importo capitale di € 4.806,67 a titolo di differenze retributive in relazione a contratti di appalto nell’ambito di interventi di manutenzione ordinaria, invocando il disposto di cui all’art. 92, comma 5, del D.Lgs. n. 163/2006.

Il Tribunale di Roma respinse l’opposizione del RAGIONE_SOCIALE, confermando l’ingiunzione.

La Corte di appello confermò la sentenza di primo grado rilevando che tutti i lavori oggetto di giudizio avevano richiesto un’attività di progettazione preliminare, definitiva ed esecutiva, con conseguente esclusione dei lavori dall’alveo dell’appalto di servizi e RAGIONE_SOCIALE mera manutenzione ordinaria. Inoltre, la Corte territoriale ritenne che tutti i contratti di appalto erano stati preceduti da documentazione progettuale giunta fino al livello esecutivo, come risultante dalle schede riassuntive delle prestazioni ove risultava apposta la dicitura ‘progettazione’ cui si accompagna va la attestazione del responsabile del procedimento secondo cui ‘la corresponsione del fondo agli aventi diritto è conforme ai criteri ed alle disposizioni oggi in vigore’.
Pertanto, ad avviso RAGIONE_SOCIALE Corte di merito sarebbe stato onere del RAGIONE_SOCIALE dare la prova dell’erroneità dell’attestazione e del riconoscimento del debito operata dal responsabile del procedimento.

Contro tale sentenza il RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un unico articolato motivo, cui gli eredi del lavoratore si sono opposti con controricorso. Entrambe le parti hanno depositato memoria.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALE DECISIONE

Il motivo di ricorso denuncia la violazione e falsa applicazione degli artt. 92, comma 5, del d.lgs. n. 163/2006, dell’art. 24 del d.lgs.n. 165/2001, dell’art. 2697 c.c. e dell’art. 115 c.p.c..

Il RAGIONE_SOCIALE ribadisce che non si era in presenza di progettazione di opera pubblica, bensì di attività di manutenzione ordinaria e richiama al riguardo la motivazione di Cass. n. 21424/2019, secondo cui in tema di corrispettivi ed incentivi per la progettazione, nella vigenza del d.lgs. n. 163 del 2006, l’art. 92, comma 6 (a norma del quale il trenta per cento RAGIONE_SOCIALE tariffa professionale relativa alla redazione di un atto di pianificazione comunque denominato è ripartito tra i dipendenti dell’amministrazione aggiudicatrice che lo abbiano redatto) va letto alla luce di quanto previsto dai commi da 1 a 5 RAGIONE_SOCIALE stessa disposizione nonché dall’art. 90 dello stesso d.lgs. ed è applicabile nei soli casi in cui l’atto di pianificazione sia prodromico e strettamente correlato alla realizzazione di un’opera pubblica.
La censura prosegue con la contestazione RAGIONE_SOCIALE valutazione di merito espressa dalla Corte territoriale in ordine alla natura di manutenzione ordinaria degli interventi oggetto di causa e ritiene, altresì, che la stessa abbia finito per far gravare sul RAGIONE_SOCIALE l’onere RAGIONE_SOCIALE prova circa i fatti costitutivi RAGIONE_SOCIALE pretesa azionata, che, invece, deve essere assolto da chi agisce in giudizio.

Il ricorso è inammissibile per le medesime ragioni indicate, in fattispecie analoghe seppure non sovrapponibili, da questa Corte (Cass. nn. 36044, 36041, 36038, 33974, 31676 del 2023) che questo Collegio condivide e richiama ai sensi dell’art. 118 disp. att. c.p.c..

2.1 Va premesso al riguardo che il vizio di violazione di norme di diritto consiste nella deduzione di un’erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, RAGIONE_SOCIALE fattispecie normativa astratta e, quindi, implica necessariamente un problema interpretativo RAGIONE_SOCIALE stessa.

Viceversa, l’allegazione di una errata ricostruzione RAGIONE_SOCIALE fattispecie concreta a mezzo delle risultanze di causa inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, la cui censura è, in sede di legittimità, insindacabile se non nei limiti fissati dalla disciplina applicabile ratione temporis.

2.2 Nel caso di specie, il RAGIONE_SOCIALE torna a prospettare nella sua censura la tesi difensiva in ordine alla natura di appalto di servizi per la manutenzione ordinaria e non di opere delle prestazioni in concreto eseguite, tesi ritenuta non fondata dal giudice d’appello secondo il quale, dalla documentazione prodotta in atti, si evince che gli interventi posti in essere sarebbero stati caratterizzati dalla previa progettazione sia preliminare che definitiva ed esecutiva, sicché la censura si risolve in un’inammissibile sollecitazione di un diverso (terzo) giudizio di merito, non consentito al giudice di legittimità.
La Corte territoriale ha correttamente individuato il discrimine ai fini del riconoscimento delle spettanze retributive nella sussistenza o meno dell’attività di progettazione, che, ad avviso del giudice di merito, può essere riferibile anche alla manutenzione ordinaria, che, nella specie, la Corte, con giudizio di merito non censurabile in questa sede, ha accertato essere stata effettuata.

2.3 Per altro verso, la censura non si confronta con la ratio decidendi RAGIONE_SOCIALE sentenza aggredendo la stessa nella parte in cui avrebbe qualificato le opere come manutenzione ordinaria e quindi incompatibili con una preventiva progettazione

necessaria solo per le opere di natura straordinaria, laddove, ad avviso RAGIONE_SOCIALE Corte, l’ascrivibilità all’una o all’altra tipologia è data proprio dall’esistenza o meno di un progetto necessario ad individuare i lavori di modifica od innovazione da effettuare alla struttura già esistente.

Il ricorso pertanto non coglie pienamente il decisum RAGIONE_SOCIALE sentenza impugnata anche con riferimento all’onere RAGIONE_SOCIALE prova. Ed invero, la Corte di merito non ha erroneamente invertito l’ onus probandi, nella misura in cui ha valorizzato la attestazione rilasciata dal responsabile del procedimento ed il riconoscimento di debito al solo fine di suffragare la documentazione contrattuale allegata dal creditore.

Conclusivamente, il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile, con addebito al ricorrente (parte soccombente) delle spese del presente giudizio di legittimità, come liquidate in dispositivo.

Non occorre dare atto, ai fini e per gli effetti precisati da Cass. S.U. n. 4315/2020, RAGIONE_SOCIALE sussistenza delle condizioni processuali di cui all’art. 13 c. 1 quater d.P.R. n. 115 del 2002 perché la norma non può trovare applicazione nei confronti di quelle parti che, come le Amministrazioni dello Stato, mediante il meccanismo RAGIONE_SOCIALE prenotazione a debito siano istituzionalmente esonerate, per valutazione normativa RAGIONE_SOCIALE loro qualità soggettiva, dal materiale versamento del contributo (Cass. S.U. n. 9938/2014; Cass. n. 1778/2016; Cass. n. 28250/2017).

P.Q.M.

La Corte dichiara il ricorso inammissibile.

Condanna il ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione liquidate in € 2.000,00, a titolo di compensi, ed €

200,00 per esborsi, oltre al rimborso forfetario delle spese generali, nella misura del 15%, ed agli accessori di legge. Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALE IV Sezione Civile, il 04 luglio 2025.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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