Incentivi tecnici: quando spettano ai dipendenti

Un dipendente pubblico ha agito in giudizio per ottenere il pagamento degli incentivi tecnici maturati per attività di progettazione in ambito lavori pubblici. L’ente datore di lavoro si è opposto, sostenendo che gli interventi (relativi a verde pubblico e sgombero neve) costituissero semplici servizi e non lavori, escludendo così il diritto al premio. La Corte di Cassazione ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’ente, confermando che la qualificazione di un intervento come ‘lavoro’ dipende dalla presenza di un progetto esecutivo, di una fase di collaudo e di una modifica effettiva dello stato fisico dei beni.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 marzo 2026 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Incentivi tecnici: quando spettano ai dipendenti pubblici?

Il diritto agli incentivi tecnici rappresenta un tema centrale nel rapporto di lavoro pubblico, specialmente per i professionisti impiegati nei settori tecnici. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha chiarito i confini tra appalti di lavori e appalti di servizi, stabilendo criteri oggettivi per l’erogazione di questi compensi premiali.

Il caso: la contestazione sugli incentivi tecnici

La controversia nasce dalla richiesta di un dipendente pubblico di ottenere il pagamento di somme a titolo di compenso incentivante per incarichi di progettazione eseguiti su diverse opere. L’amministrazione pubblica aveva rifiutato il pagamento per alcune schede tecniche, sostenendo che gli interventi (manutenzione del verde, sgombero neve e antighiaccio) non rientrassero nella categoria dei ‘lavori in senso stretto’, ma fossero semplici prestazioni di servizi.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello hanno dato ragione al lavoratore. I giudici di merito hanno rilevato che gli interventi in questione erano caratterizzati dalla previa approvazione di un progetto esecutivo e da una successiva fase di collaudo, elementi che li riconducono pienamente al concetto di opera o lavoro pubblico.

La distinzione tra lavori e servizi per gli incentivi tecnici

Il cuore della questione giuridica risiede nel discrimine tra appalto di lavori e appalto di servizi. Secondo la Suprema Corte, non è sufficiente una qualificazione formale dell’intervento. È necessario analizzare se l’attività comporti una modifica della realtà fisica preesistente (il cosiddetto quid novi).

Caratteristiche dell’appalto di lavori

Un intervento può essere classificato come lavoro quando implica l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali che modificano lo stato fisico del bene in modo non inconsistente sul piano strutturale e funzionale. La presenza di un progetto esecutivo e di un collaudo finale sono indicatori decisivi per l’attribuzione degli incentivi tecnici.

Caratteristiche dell’appalto di servizi

Al contrario, l’appalto di servizi si configura quando la prestazione è continuativa e consiste in un ‘facere’ che non altera sostanzialmente lo stato del bene. In questo caso, la normativa esclude l’erogazione dei compensi accessori previsti per la progettazione di opere pubbliche.

Le motivazioni

La Corte di Cassazione ha ribadito che il vizio di violazione di legge non può essere utilizzato per richiedere un nuovo esame dei fatti. La qualificazione di un’attività come ‘lavoro’ o ‘servizio’ spetta esclusivamente al giudice di merito. Se tale valutazione è supportata da una motivazione logica e basata sui documenti di causa (come i progetti esecutivi e i verbali di collaudo), essa non è sindacabile in sede di legittimità. Gli incentivi tecnici sono dunque dovuti ogni volta che l’attività del dipendente si risolve in un’effettiva utilità propedeutica alla realizzazione di un’opera pubblica, intesa come trasformazione fisica del territorio o dei beni dell’ente.

Le conclusioni

In conclusione, l’ordinanza conferma un orientamento rigoroso ma equo: il compenso premiale spetta se l’attività professionale del dipendente pubblico ha contribuito alla creazione o modifica di un’opera, indipendentemente dalla denominazione formale data dall’ente all’appalto. Per le amministrazioni, questo significa dover valutare con estrema attenzione la natura degli incarichi affidati agli uffici tecnici, mentre per i dipendenti si traduce in una maggiore tutela del diritto a percepire gli incentivi tecnici per l’attività di progettazione effettivamente svolta.

Qual è il requisito principale per ottenere gli incentivi tecnici?
L’attività deve riguardare la progettazione di un’opera o di un lavoro pubblico che comporti una modifica della realtà fisica, supportata da un progetto esecutivo e da un collaudo finale.

La manutenzione del verde può dare diritto agli incentivi tecnici?
Sì, se l’intervento non è una mera manutenzione ordinaria ma comporta una trasformazione strutturale del bene documentata da una progettazione tecnica specifica.

Cosa distingue un appalto di lavori da uno di servizi?
L’appalto di lavori modifica lo stato fisico del bene (quid novi), mentre l’appalto di servizi consiste in prestazioni continuative di manutenzione senza alterazioni strutturali.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 36041 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 36041 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 27/12/2023

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 32806/2019 R.G. proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Sindaco pro tempore, elettivamente domiciliata in RAGIONE_SOCIALE, INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO, che la rappresenta e difende

-ricorrente-

contro

COGNOME NOME , elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso lo studio dell’AVV_NOTAIO COGNOME NOME che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso SENTENZA di CORTE D’APPELLO RAGIONE_SOCIALE n. 1567/2019 depositata il 29/05/2019, RG 1964/2016.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/10/2023 dal Consigliere NOME COGNOME.

RILEVATO

NOME COGNOME venne assunto dalla Città Metropolitana di RAGIONE_SOCIALE Capitale (già RAGIONE_SOCIALE) ed inquadrato nel settore lavori pubblici, svolgendo attività connesse alla progettazione ed esecuzione di opere pubbliche concluse nel periodo dal 2003 al 2014.

Si rivolse quindi al Tribunale di RAGIONE_SOCIALE per chiedere la condanna dell’ente pubblico al pagamento dell’importo capitale di € 11.868,02 a titolo di compenso incentivante ai sensi dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 maturato per una congerie di incarichi eseguiti; instauratosi il contraddittorio, il Tribunale adito diede atto che nelle more del giudizio erano stati effettuati parziali pagamenti.

Lo stesso Tribunale accolse quindi la domanda, condannando il Comune al pagamento dell’importo di € 7.114,10, oltre interessi legali, disattendendo la tesi dell’RAGIONE_SOCIALE secondo cui non fossero liquidabili gli incentivi relativi alle schede nn. 385, 421, 452, 470 (riferibili agli interventi sul verde, sgombraneve e antighiaccio), in quanto non rientranti nell’appalto di opere o lavori in senso stretto.

L’Ente pubblico impugnò la sentenza davanti alla Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE, la quale respinse (salvo che per il limitato profilo della decorrenza degli interessi legali) il gravame; in particolare -per quanto qui ancora di interesse -la Corte capitolina affermò che gli incentivi de quibus spettano solo per «ogni singola opera o lavoro» ovvero per gli appalti d’opera o parti di essi, e non anche per le mere prestazioni di servizi e forniture.

Nondimeno, nel caso di specie, alla stregua della documentazione in atti, riteneva che gli interventi in contestazione (i.e., «appalto dei lavori di somma urgenza ex art. 176 d.P.R. n. 207/2010») fossero «veri e propri lavori» (definiti come tali nelle schede prodotte in atti), tutti caratterizzati dalla previa approvazione di un progetto esecutivo e con una specifica fase di collaudo all’esito, come tali pienamente riconducibili al concetto di ‘opera o lavoro’ di cui all’art. 18 legge n. 104/1994, cit., s enza che in contrario potesse invocarsi la natura di ‘manutenzione ordinaria’ dell’intervento posto in essere a sensi dell’art. 2.4 tabella A del regolamento adottato con delibera n. 672/24 del 15.6.2005 dall’Ente.
Contro tale sentenza RAGIONE_SOCIALE Capitale ha proposto ricorso per cassazione articolato un unico articolato motivo, cui il lavoratore si è opposto con controricorso.

Entrambe le parti hanno depositato memoria.

CONSIDERATO

Nel suo motivo, RAGIONE_SOCIALE Capitale denuncia la violazione e falsa applicazione dell’art. 18 legge n. 109/1994 e dell’art. 92 d.lgs. n. 163/2006, in riferimento all’art. 360 n. 3 cod. proc. civ., per avere la Corte territoriale errato nel riconoscere l’incent ivo per appalti di servizi perché le disposizioni preindicate prevedono, in deroga al principio di onnicomprensività della retribuzione del dipendente pubblico, l’attribuzione dell’incentivo solo per gli appalti di opere o lavori.

Il motivo è inammissibile (si v., in analoga fattispecie, Cass., 31676 del 2023).

È utile rammentare al riguardo che il vizio di violazione di norme di diritto consiste nella deduzione di un’erronea ricognizione, da parte del provvedimento impugnato, della fattispecie normativa

astratta e, quindi, implica necessariamente un problema interpretativo della stessa.

Viceversa, l’allegazione di una errata ricostruzione della fattispecie concreta a mezzo delle risultanze di causa è esterna all’esatta interpretazione della norma ed inerisce alla tipica valutazione del giudice di merito, la cui censura è possibile, in sede di legittimità, sotto l’aspetto del vizio di motivazione, ma nei limiti fissati dalla disciplina applicabile ratione temporis.

Il discrimine tra l’una e l’altra ipotesi è segnato dal fatto che solo quest’ultima censura, e non anche la prima, è mediata dalla contestata valutazione delle risultanze di causa (fra le più recenti, tra le tante, Cass. 12.9.2016 n. 17921; Cass. 11.1.2016 n. 195; Cass. 30.12.2015 n. 26110).

Nel caso di specie, la ricorrente torna a prospettare nella sua censura la tesi difensiva in ordine alla natura di appalto di servizi e non di opere delle prestazioni in concreto eseguite, tesi ritenuta (si noti) non fondata dal giudice d’appello second o il quale, «dalla documentazione prodotta in atti», si evince che gli interventi posti in essere sarebbero «veri e propri appalti di lavori (definiti come tali nelle schede prodotte) tutti caratterizzati «dalla previa approvazione di un progetto esecutivo e da una successiva fase di collaudo», sicché la censura si risolve in un’inammissibile sollecitazione di un diverso (terzo) giudizio di merito, non consentito al giudice di legittimità.
La sentenza impugnata si è uniformata all’indirizzo espresso da questa Corte che ha affermato, in più occasioni, come il compenso incentivante previsto in favore ‘del personale degli uffici tecnici di P.A. per la progettazione di opere pubbliche dall’art. 18, primo comma, legge n. 109 del 1994 e succ. mod.’, posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di atti di pianificazione generale, particolareggiata od esecutiva – compenso che costituisce

trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione – è disciplinato nei suoi presupposti dal regolamento che tali amministrazioni sono chiamate ad emanare ai sensi dell’art. 6, legge n. 127 del 1997, e richiede in generale un’attività di progettazione per un’opera pubblica, prevista nel suddetto atto di pianificazione, per la realizzazione della quale ci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto (vedi, ex plurimis , Cass, Sez. L, 10344 del 2019; cui adde Cass., Sez. L, 12/04/2011 n. 8344, Cass., Sez. L, 05/06/2017, n. 13937).
6. L’esame del dato testuale contenuto nelle formulazioni dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 via via succedetesi nel tempo, consente di affermare, infatti, che l’attività di progettazione può essere sì “premiata” dalla RAGIONE_SOCIALE con l’attribuzione degli incentivi dell’art. 18 se e solo se si risolva in un’ “effettiva utilità per l’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’opera pubblica”, quale può essere l’approvazione di un progetto esecutivo dell’opera pubblica (Cass. n. 13937/2017 cit.).
Questo perché l’incentivo è riconosciuto solo con riguardo ad appalti, ovvero a parti dell’appalto, relativi ad opere o lavori rispetto ai quali soltanto possono ipotizzarsi le attività professionali di “redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo” alle quali la disposizione fa esplicito riferimento (Pareri C. Conti, sez. Reg. controllo Puglia, n. 114 del 2014, e sez. Reg. controllo Piemonte, n. 97 del 2014).

La disposizione va letta, in definitiva, in continuità logico giuridica con l’art. 2 della legge n. 109 del 1994 che, nell’individuare nella rubrica l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione della legge, definisce lavori pubblici “le attività di costruzione,

demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, ad esclusione di quelle ricadenti nell’ambito di applicazione della normativa nazionale di recepimento della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992″ (Cass., Sez. L, 22.6.2018 n. 16582).

Compete quindi al giudice del merito accertare in concreto se l’attività svolta dall’operatore comporti una modifica della realtà fisica preesistente, come tale sussumibile nella categoria dei lavori, ovvero se essa riguardi una mera esecuzione di una prestazione rientrante nella categoria dei servizi. Senza che possa a priori escludersi che un’attività rientri – come affermato dal giudice d’appello ed anche al di là di una qualificazione meramente formale dell’intervento – nella categoria dei lavori in senso stretto, qualora l’applicazione dell’opera dell’appaltatore implichi, piuttosto che una prestazione continuativa di un facere senza sostanziali modificazioni dello stato fisico del bene (come tale rientrante nell’appalto di servizi), un’attività esse nziale di modificazione della realtà fisica (c.d. quid novi ), con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 16 dicembre 1998, n. 1680; Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 2001, n. 2518 e Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2005 n. 537).
Conclusivamente, il ricorso (per le ragioni tutte già indicate) dev’essere dichiarato inammissibile, con addebito alla ricorrente (parte soccombente) delle spese del presente giudizio di legittimità, liquidate in dispositivo.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la ricorrente al pagamento delle spese del giudizio di cassazione, liquidate in euro 200,00 per esborsi ed euro 1.500,00 per compensi

professionali, oltre accessori di legge e rimborso forfettario in misura del 15%.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte della ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso, a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in RAGIONE_SOCIALE, nella camera di consiglio del 19 ottobre

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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