Incentivi opere pubbliche: no per manutenzione

Un dipendente pubblico ha citato in giudizio un ente per ottenere il pagamento di incentivi legati a progetti di opere pubbliche. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, confermando la decisione della Corte d’Appello. Il punto centrale è la distinzione tra “lavori” e “servizi”: gli incentivi opere pubbliche, secondo la legge, spettano solo per i primi. Le attività di manutenzione del verde e sgombraneve sono state qualificate come servizi di manutenzione ordinaria, escludendole così dal beneficio economico.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Incentivi Opere Pubbliche: Quando la Manutenzione non è un’Opera

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 33807/2023, ha fornito un importante chiarimento sulla corresponsione degli incentivi opere pubbliche ai dipendenti della Pubblica Amministrazione. La decisione ruota attorno alla fondamentale distinzione tra “opere e lavori” e “servizi”, stabilendo che le attività di manutenzione ordinaria, come la cura del verde pubblico e lo sgombraneve, non rientrano nella categoria che dà diritto al compenso incentivante previsto dalla normativa. Questo principio ha dirette conseguenze per i tecnici pubblici e per la gestione delle risorse da parte degli enti locali.

I Fatti del Caso: La Richiesta del Dipendente Pubblico

Un dipendente di un ente pubblico metropolitano si era rivolto al Tribunale per ottenere il pagamento di un compenso incentivante di oltre 11.000 euro per attività di progettazione ed esecuzione di opere pubbliche svolte tra il 2005 e il 2014. Tali attività includevano interventi sul verde pubblico, sgombraneve e trattamenti antighiaccio.

In primo grado, il Tribunale aveva parzialmente accolto la domanda, condannando l’ente al pagamento di una somma residua. Tuttavia, la Corte d’Appello, in riforma della prima sentenza, aveva escluso dal diritto all’incentivo proprio le somme relative a tali attività, qualificandole come “servizi” e non come “lavori”. Il lavoratore ha quindi proposto ricorso per cassazione.

La Distinzione Cruciale tra “Lavori” e “Servizi” e gli incentivi opere pubbliche

Il cuore della controversia risiede nell’interpretazione dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994, che disciplina gli incentivi opere pubbliche. Questa norma prevede una remunerazione aggiuntiva per il personale tecnico delle pubbliche amministrazioni coinvolto nella progettazione e supervisione di opere pubbliche. La Corte di Cassazione ha ribadito un orientamento consolidato: l’incentivo spetta solo per gli appalti di “opere e lavori” e non per quelli di “servizi”.

La Posizione della Corte d’Appello

La Corte territoriale aveva stabilito che gli interventi di manutenzione del verde pubblico, sgombraneve e antighiaccio costituivano “mera manutenzione ordinaria”. Questo tipo di attività, per sua natura, è privo di un elemento innovativo, un “aliquid novi”, che caratterizza invece la realizzazione di un’opera. Di conseguenza, tali interventi devono essere classificati come appalti di servizi, esclusi dal campo di applicazione della norma sugli incentivi.

Le Censure Respinte e la Questione degli incentivi opere pubbliche

Il ricorrente aveva sollevato diverse censure, tutte respinte dalla Suprema Corte. In particolare, il tentativo di dimostrare che gli interventi eseguiti avessero le caratteristiche di “lavori” e non di “servizi” è stato giudicato inammissibile.

Inammissibilità per questioni di fatto e procedurali

La Cassazione ha sottolineato che la valutazione sulla natura dell’attività (se lavoro o servizio) è un accertamento di fatto riservato al giudice di merito e non può essere ridiscusso in sede di legittimità. Il ricorso mirava, in sostanza, a una terza lettura del materiale probatorio, preclusa in questa fase del giudizio. Inoltre, il richiamo a un regolamento interno dell’ente è stato ritenuto inefficace perché il documento non era stato integralmente riprodotto nel ricorso, impedendo alla Corte di valutarne la portata.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha fondato la sua decisione su principi giuridici solidi. L’incentivo è un trattamento retributivo accessorio, con carattere premiale, destinato a compensare l’attività di progettazione che si traduce in un'”effettiva utilità per l’amministrazione” attraverso la realizzazione di un’opera pubblica. La legge stessa definisce i lavori pubblici come attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione e manutenzione di opere e impianti. La manutenzione ordinaria, limitandosi alla cura e conservazione di quanto già esistente, non rientra in questa definizione ma in quella di servizio. La decisione si è allineata a un consolidato indirizzo giurisprudenziale, che limita l’applicazione degli incentivi opere pubbliche ai soli appalti che comportano una reale trasformazione o creazione di un bene pubblico.

Le Conclusioni

L’ordinanza n. 33807/2023 conferma in modo netto che non tutti gli interventi tecnici realizzati dalla Pubblica Amministrazione danno diritto al compenso incentivante. La linea di demarcazione è la qualificazione dell’appalto: solo quelli di “opere e lavori”, caratterizzati da un elemento di novità, possono beneficiare degli incentivi. Le attività di manutenzione ordinaria, come la cura del verde e lo sgombraneve, sono da considerarsi “servizi” e, pertanto, escluse. Questa pronuncia ribadisce la necessità di una corretta classificazione degli appalti pubblici e serve da monito per i dipendenti pubblici sulle effettive condizioni per la maturazione di questo specifico diritto economico.

Gli incentivi per la progettazione di opere pubbliche spettano anche per attività di manutenzione del verde e sgombraneve?
No. La Corte di Cassazione ha chiarito che tali attività, se configurate come manutenzione ordinaria, sono qualificate come “servizi” e non come “opere e lavori”. Gli incentivi previsti dall’art. 18 della legge n. 109/1994 sono riservati esclusivamente a quest’ultima categoria.

Cosa distingue un “lavoro” da un “servizio” ai fini del diritto agli incentivi?
Un “lavoro” implica la realizzazione di un'”opera pubblica” con un elemento di novità (“aliquid novi”), come costruzione, ristrutturazione o manutenzione straordinaria. Un “servizio”, invece, riguarda attività di cura, regolazione o mantenimento dell’esistente, come la manutenzione ordinaria, che non dà diritto all’incentivo.

Il giudice può compensare le spese legali anche se una parte ha vinto sulla somma principale?
Sì. La Corte ha confermato che il giudice può disporre la compensazione parziale delle spese basandosi sull’esito complessivo della lite. In questo caso, sono stati considerati il comportamento collaborativo dell’ente (che ha pagato una parte delle somme in corso di causa), la notevole riduzione della pretesa in appello e la condotta processuale della parte.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 33807 Anno 2023

Civile Ord. Sez. L Num. 33807 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME COGNOME

Data pubblicazione: 04/12/2023

Il ricorrente è stato assunto dalla Città Metropolitana di Roma Capitale (già Provincia di Roma) ed ha svolto attività connesse alla progettazione ed esecuzione di opere pubbliche concluse dal 2005 al 2014; si è dunque rivolto al Tribunale di Roma per chiedere la condanna dell’ente pubblico al pagamento dell’importo capitale di € 11.818,26 a titolo di compenso incentivante ai sensi dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 maturato per una congerie di incarichi eseguiti.

Instauratosi il contraddittorio, il Tribunale ha dato atto delle circostanze che nelle more del giudizio erano stati corrisposti parte degli incentivi richiesti e che gli incentivi ancora non corrisposti erano limitati alle schede 262, 272, 473, 475 e 491, per un totale di € 3854,16 e alle schede nn. 257, 258, 269 e 419, per un totale di € 1217, 32; lo stesso Tribunale accolse quindi la domanda, condannando il Comune al pagamento dell’importo capitale residuo di € 5.071,48 , disattendendo la tesi dell’Amministrazione secondo cui non fossero liquidabili gli incentivi relativi alle schede nn. 257, 258, 269 e 419 in quanto legate a interventi sul verde, sgombraneve ed antighiaccio.
L’ente pubblico ha impugnato la sentenza davanti alla Corte d’appello di Roma la quale, accogliendo il gravame di Roma Capitale, ha dichiarato che al COGNOME non era dovuta la somma di € 1.217,32 relativa alle schede nn. 257, 258, 269 e 419, ha dichiarato che in relazione alla scheda n. 475 non era dovuta l’eccedenza di € 95,9 sull’importo di € 1.726,08 e per l’effetto ha respinto la domanda del COGNOME di pagamento della somma di € 1313,22; ha inoltre condannato la Città Metropolitana di Roma Capitale al pagamento degli interessi legali sul credito per gli incentivi riconosciuti in favore
dell’appellato a decorrere dal giorno successivo a quello di definitività del certificato di collaudo delle opere di riferimento e fino al saldo effettivo.

Avverso tale sentenza il lavoratore ha proposto ricorso per cassazione articolato un unico motivo suddiviso in plurime censure; l’amministrazione si è difesa con controricorso.

DIRITTO

Il motivo, suddiviso in distinte censure, denuncia carenza di motivazione, illogicità, contraddittorietà della decisione con la documentazione prodotta, travisamento dei fatti, violazione del regolamento di applicazione dell’art. 18 legge n. 109/94, contraddittorietà della decisione con quanto richiesto, violazione delle norme che disciplinano i compensi professionali degli avvocati e violazione del codice di procedura civile sulla compensazione delle spese di giustizia.

Con la prima censura ci si duole che, per gli incentivi su verde pubblico e di sgombraneve, era stata contestata l’assenza del visto del direttore generale, mentre esso «si intende acquisito trascorsi 30 giorni dalla data di acquisizione degli atti di liquidazione» (così l’art. 4 commi 8 e 9 del reg. approvato con deliberazione n. 672/24 del 15.6.2005);

La censura è inammissibile, in quanto non si confronta con il decisum della Corte capitolina che, nel negare la spettanza degli incentivi per l’attività di verde pubblico e sgombraneve, non fa rinvio ad un profilo ostativo legato al mancato visto del direttore generale («Invero l’art.4 del Regolamento incentivi dell’ente prestabilisce il procedimento di liquidazione in via amministrativa dell’emolumento, senza che detta sequenza ordinata di atti sia prevista positivamente come elemento costitutivo del diritto con tale oggetto…qualora sorga controversia tra le parti, il creditore può sempre dimostrare che sussistono tutti i requisiti necessari per l’insorgenza del rivendicato diritto all’incentivo…», così a pag. 4 della sentenza impugnata).
Con la seconda censura si duole che gli interventi eseguiti dal COGNOME sulle strade provinciali per attività di verde pubblico e sgombraneve siano stati considerati come appalto di servizi e non di lavori, donde la non assoggettabilità ad incentivi.

La Corte territoriale non avrebbe fatto buon governo delle risultanze della prova documentale, costituita dai pareri della Corte dei conti riguardanti interventi diversi da quelli da lui eseguiti, e dalle delibere di Roma Capitale secondo cui i lavori pubblici aventi ad oggetto la manutenzione, il rinnovo e l’esecuzione del verde pubblico vanno considerati ‘servizi’ se limitati ad attività di cura e regolazione di quanto esistente e se riferiti alla semplice piantimazione; sostiene che nel caso di specie non ricorrono tali condizioni.
Lamenta la mancata pronuncia sulle proprie richieste istruttorie ed evidenzia che dalle schede di cui ha chiesto l’acquisizione risultano tutti i presupposti per la liquidazione degli incentivi, compresa l’elaborazione di un progetto.

Anche tale censura è inammissibile, in quanto la Corte territoriale ha ritenuto implicitamente irrilevanti le istanze istruttorie, avendo evidenziato che ‘dall’elenco dei lavori indicato da entrambe le parti si evince che si trattava di mera manutenzione ordinaria, nella quale per definizione è assente un aliquid novi’ .

Inoltre, senza contrastare l’esegesi della disciplina operata dal giudice d’appello che ha individuato l’ambito applicativo dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 in correlazione ai soli appalti di ‘opere e lavori’, e non già di servizi, la censura mira in effetti a rimettere in discussione l’accertamento di fatto compiuto in quella sede, in tal guisa perorando inammissibilmente una (terza) lettura del compendio istruttorio funzionale agli interessi di parte e preclusa nella fase di legittimità.

La sentenza impugnata si è peraltro uniformata all’indirizzo espresso da questa Corte che ha affermato come il compenso incentivante previsto in favore del personale degli uffici tecnici di P.A. per la progettazione di opere pubbliche dall’art. 18, primo comma, legge n. 109 del 1994 e succ. mod., posto a carico delle amministrazioni aggiudicatarie o titolari di atti di

pianificazione generale, particolareggiata od esecutiva -compenso che costituisce trattamento retributivo accessorio a carattere premiale rispetto a quello ordinario ed incentivante dell’attività lavorativa svolta con mansioni di progettazione – è disciplinato nei suoi presupposti dal regolamento che tali amministrazioni sono chiamate ad emanare ai sensi dell’art. 6, legge n. 127 del 1997, e richiede in generale un’attività di progettazione per un’opera pubblica, prevista nel suddetto atto di pianificazione, per la realizzazione della quale ci sia stata l’aggiudicazione dell’appalto (vedi ex plurimis , Cass, Sez. L, 12/04/2019, n. 10344; cui adde Cass., Sez. L, 12/04/2011 n. 8344, Cass., Sez. L, 05/06/2017, n. 13937);
L’esame del dato testuale contenuto nelle formulazioni dell’art. 18 della legge n. 109 del 1994 via via succedetesi nel tempo, consente di affermare, infatti, che l’attività di progettazione può essere bensì “premiata” dalla RAGIONE_SOCIALE con l’attribuzione degli incentivi dell’art. 18 se e solo se si risolva in un'”effettiva utilità per l’amministrazione come attività propedeutica alla realizzazione dell’opera pubblica”, quale può essere l’approvazione di un progetto esecutivo dell’opera pubblica (Cass. n. 13937/2017 cit.), in quanto l’incentivo è riconosciuto solo riguardo ad appalti, ovvero a parti dell’appalto, relativi ad opere o lavori rispetto ai quali soltanto possono ipotizzarsi le attività professionali di “redazione del progetto, del piano della sicurezza, della direzione dei lavori, del collaudo” alle quali la disposizione fa esplicito riferimento (Pareri C. Conti, sez. Reg. controllo Puglia, n. 114 del 2014, e sez. Reg. controllo Piemonte, n. 97 del 2014).
La disposizione va letta, in definitiva, in continuità logico-giuridica con l’art. 2 della legge n. 109 del 1994 che, nell’individuare nella rubrica l’ambito oggettivo e soggettivo di applicazione della legge, definisce lavori pubblici “le attività di costruzione, demolizione, recupero, ristrutturazione, restauro e manutenzione di opere ed impianti, ad esclusione di quelle ricadenti nell’ambito di applicazione della normativa nazionale di recepimento della direttiva 92/50/CEE del Consiglio, del 18 giugno 1992” (v. Cass., Sez. L, 22/06/2018, n. 16582).
Né vale richiamare, ancora, il Regolamento dell’Ente sull’art. 18 della legge n. 109 del 1994 lì dove consentirebbe la ripartizione degli incentivi anche per il

‘verde pubblico’ e gli interventi di sgombraneve, perché tale atto amministrativo, rispetto al quale non opera il principio “iura novit curia” ex art. 113 cod. proc. civ. (vedi sul punto, in motivazione, Cass., Sez. L, n. 10344/2019 cit.; Cass., Sez. L, 22/06/2018 n. 16582 e le ivi richiamate Cass., Sez. U, n. 9941/2009; Cass. n. 25971/2017, Cass. n. 15212/2017, Cass. n. 2868/2015, Cass. n. 15065/2014, Cass. n. 8767/2013), non è integralmente riprodotto nel suo tenore in sede di ricorso, non consentendo di ricostruirne l’esatta e completa portata e così di confutare, sul punto, la statuizione della sentenza impugnata (Cass., Sez. L, 10344/2019, cit.).
Con la terza censura si lamenta il vizio di extrapetizione della pronuncia perché la Corte territoriale ha indicato, come data di maturazione dell’incentivo, il giorno successivo alla definitività del certificato di collaudo, mentre, per l’ex Provincia di Roma, l’esigibilità dell’incentivo decorreva dal giorno successivo allo scadere dei due anni dal collaudo definitivo delle opere.

Il motivo è inammissibile, in quanto non si confronta con il decisum .

Il giudice d’appello, in sintonia con il motivo di gravame di Roma capitale, secondo cui «le date di esigibilità indicate dal COGNOME nel ricorso di primo grado coincidono con quelle di redazione del collaudo o del certificato di regolare esecuzione delle opere», ha ritenuto che la data di esigibilità sia quella di approvazione e non di emissione del certificato di collaudo la quale, se non avvenuta in via espressa, si realizza con il decorso del biennio dalla data d’emissione del certificato medesimo, con conseguente approvazione tacita dello stesso ai sensi dell’art. 141 d.lgs. n. 163/2006 (e prima dell’art. 199 d.P.R. n. 554/1999); sul punto c’è, dunque, corrispondenza tra la richiesta di Roma Capitale e statuizione adottata.
Con la quarta censura si lamenta che il giudice d’appello abbia compensato per metà le spese del doppio grado, condannando Roma Capitale al pagamento della metà residua; senonché, nella specie, non v’era soccombenza reciproca, in quanto alcune delle somme (€. 6.746,78) erano state spontaneamente erogate in primo grado e la fase d’appello aveva ridotto ad € 3758,26 la somma liquidata dal giudice di primo grado.

9. Anche tale censura va disattesa.

In generale, in tema di responsabilità delle parti per le spese di giudizio (Capo IV del Titolo III del Libro Primo del codice di rito), si rammenta che la denuncia di violazione della norma di cui all’art. 91, comma 1, c.p.c., in sede di legittimità trova ingresso solo quando le spese siano poste a carico della parte integralmente vittoriosa ( ex multis : Cass. n. 18128 del 2020 e Cass. n. 26912 del 2020) e che la compensazione delle spese processuali, di cui all’art. 92 cod. proc. civ., costituisce esercizio di un potere discrezionale del giudice di merito (v., per tutte, Cass. SS. UU. n. 20598 del 2008).
Le Sezioni unite di questa Corte hanno poi chiarito che l’art. 92, comma 2, c.p.c., ratione temporis applicabile, nella parte in cui permette la compensazione delle spese di lite qualora concorrano “gravi ed eccezionali ragioni”, costituisce una norma elastica, quale clausola generale che il legislatore ha previsto per adeguarla ad un dato contesto storico-sociale o a speciali situazioni, non esattamente ed efficacemente determinabili “a priori”, ma da specificare in via interpretativa da parte del giudice del merito, con un giudizio censurabile in sede di legittimità, in quanto fondato su norme giuridiche (Cass., Sez. U, n. 2572 del 2012; successive conf.: Cass. n. 2883 del 2014 e Cass. n. 7992 del 2022, le quali hanno concordemente ritenuto che integra la suddetta nozione l’oggettiva opinabilità delle questioni affrontate o l’oscillante soluzione ad esse data in giurisprudenza).
Ne consegue che il giudice deve esplicitare le ragioni per le quali esercita il potere discrezionale di compensare le spese e la giustificazione deve superare la soglia della genericità (cfr. Cass. 20498 del 2023; Cass. n. 221 del 2016; Cass. n. 11217 del 2016; Cass. n. 14411 del 2016; Cass. n. 22310 del 2017) e non essere illogica o erronea (cfr. Cass. n. 1675 del 2020; Cass. n. 273 del 2023, che non ha ravvisato l’inidoneità della motivazione che valorizzi il comportamento soggettivo delle parti in relazione alle particolari evenienze del caso concreto).
Proprio avuto riguardo alle evenienze del caso concreto si è, di recente, precisato che il ‘peso’ della ‘gravità’ e della ‘eccezionalità’ non può essere sindacato in sede di legittimità al di fuori dell’ipotesi della motivazione

apparente: nel senso che delle ‘gravi’ ed ‘eccezionali’ ragioni può certo conoscere questa Corte e ove il giudice del merito si limiti a una enunciazione astratta o, comunque, non puntuale, resterebbe violato il precetto di legge e, anche, se del caso, si verserebbe in presenza di una motivazione apparente; tuttavia il sindacato di legittimità non può giungere sino a misurare ‘gravità ed eccezionalità’, al di là delle ipotesi in cui all’affermazione del giudice non corrispondano le evidenze di causa o la giurisprudenza consolidata (in termini: Cass. n. 15495 del 2022; in conformità v. da ultimo Cass. n. 12630 del 2023).
Deve inoltre rammentarsi che l’apprezzamento del giudice di merito sul carattere sconveniente o offensivo delle espressioni contenute nelle difese delle parti e sulla loro estraneità all’oggetto della lite, nonché l’emanazione o meno dell’ordine di cancellazione delle medesime, a norma dell’art. 89 c.p.c., integrano esercizio di potere discrezionale non censurabile in sede di legittimità (Cass. n. 38730/2021; Cass. n. 14364/2018).

Pertanto, resiste alle censure mosse la motivazione impugnata che ha disposto (‘atteso l’esito complessivo della lite’, come risulta da pag. 7) la compensazione parziale in quanto ha implicitamente valutato, nella concreta vicenda processuale, il comportamento in parte collaborativo della parte convenuta (che in corso di causa aveva spontaneamente saldato parte degli emolumenti dovuti) nonché la sostanziale dimidiazione del residuo dovuto in accoglimento del proposto gravame, ed ha espressamente valorizzato la ‘condotta dell’appellato, quale sanzionata dalla Corte con l’ordinanza ex art. 89 c.p.c. del 9.12.2019’.
Conclusivamente, il ricorso dev’essere dichiarato inammissibile, con addebito al ricorrente (parte soccombente) delle spese del giudizio di legittimità, come liquidate in dispositivo.

PQM

La Corte dichiara l’inammissibilità del ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento delle spese di giudizio, che liquida in € 200,00 per esborsi ed in €

2.500,00 per competenze professionali, oltre spese generali in misura del 15% e accessori di legge.

Ai sensi del d.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del cit. art. 13, comma 1 bis, se dovuto.

Così deciso nella Adunanza camerale del 19 ottobre 2023.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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