Incentivi funzioni tecniche: quando spetta il compenso

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 23849/2024, ha stabilito che gli incentivi per funzioni tecniche non spettano per attività di manutenzione ordinaria, anche se complesse e di valore elevato. Il caso riguardava alcuni dipendenti di un ente pubblico che richiedevano il compenso per attività di progettazione e direzione lavori. La Corte ha chiarito che il presupposto per il riconoscimento degli incentivi è lo svolgimento di “lavori” che comportino una modifica sostanziale della realtà fisica preesistente (il cosiddetto “quid novi”), e non la mera esecuzione di servizi manutentivi, anche se appaltati tramite evidenza pubblica.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 dicembre 2025 in Diritto Civile, Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile

Incentivi Funzioni Tecniche: Quando la Manutenzione non Dà Diritto al Compenso

Gli incentivi funzioni tecniche rappresentano una componente importante della retribuzione per molti dipendenti pubblici coinvolti nella realizzazione di opere. Tuttavia, la linea di demarcazione tra le attività che danno diritto a tale compenso e quelle che ne sono escluse è spesso oggetto di contenzioso. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 23849/2024) ha fornito chiarimenti cruciali, stabilendo che le attività di manutenzione ordinaria, per quanto complesse, non rientrano tra quelle incentivabili.

Il Caso: La Richiesta di Incentivi per Attività di Manutenzione

La vicenda trae origine dalla richiesta di alcuni dipendenti di un ente comunale che chiedevano il pagamento degli incentivi previsti dalla normativa sugli appalti pubblici per aver svolto, tra il 2011 e il 2014, attività di progettazione, direzione lavori, controllo di sicurezza e collaudo. Tali attività riguardavano la manutenzione ordinaria di strade, piste ciclabili e immobili comunali (opere di idraulico, muratore, fabbro, etc.), gestite su base annuale.

La Corte d’Appello aveva respinto la loro domanda, qualificando gli interventi come meri servizi di manutenzione e non come “lavori” pubblici. I dipendenti hanno quindi presentato ricorso in Cassazione, sostenendo che la natura delle loro prestazioni, l’avvio di procedure di evidenza pubblica e l’attività di progettazione svolta avrebbero dovuto qualificare gli interventi come opere incentivabili.

La Distinzione Chiave: Lavori Pubblici vs. Manutenzione Ordinaria

Il cuore della questione, come analizzato dalla Suprema Corte, risiede nella distinzione tra la categoria dei “lavori” e quella dei “servizi”. Secondo la giurisprudenza consolidata, sia della Cassazione che del Consiglio di Stato, il discrimine fondamentale è l’impatto dell’attività sulla realtà fisica preesistente.

Si parla di lavori quando l’intervento comporta una modifica sostanziale, un cosiddetto “quid novi”, attraverso l’uso, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi o sostitutivi che incidono sul piano strutturale e funzionale del bene.

Al contrario, si rientra nella categoria dei servizi quando l’attività consiste in un “facere” continuativo che non altera in modo significativo lo stato fisico del bene, come accade tipicamente nella manutenzione ordinaria.

Incentivi Funzioni Tecniche e la Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso dei dipendenti, dichiarandolo inammissibile. Gli Ermellini hanno confermato la correttezza della decisione della Corte d’Appello, ritenendola coerente con i principi giuridici consolidati.

Il fatto che per gli interventi fossero state seguite le procedure di evidenza pubblica o che fossero state svolte attività di progettazione non è stato ritenuto un elemento decisivo. Ciò che conta, ai fini del riconoscimento degli incentivi funzioni tecniche, è la natura intrinseca dell’attività.

Le Motivazioni della Corte

La motivazione della Corte si fonda su un punto cardine: l’accertamento compiuto dal giudice di merito, secondo cui le prestazioni si riferivano a interventi di manutenzione ordinaria, è un giudizio di fatto non sindacabile in sede di legittimità. La Corte territoriale aveva correttamente evidenziato che si trattava di manutenzione di strade, piste ciclabili e opere edili minori su immobili comunali, attività che, per loro natura, non comportano quella modifica sostanziale della realtà fisica richiesta per essere classificate come “lavori”.

La Cassazione ha sottolineato che il tentativo dei ricorrenti di valorizzare aspetti procedurali (come l’appalto pubblico) o l’entità economica degli interventi rappresentava un tentativo inammissibile di ottenere una nuova valutazione del merito della causa. La natura dell’attività svolta è il profilo dirimente e, una volta qualificata come manutenzione ordinaria, esclude in radice il diritto all’incentivo secondo la normativa applicabile all’epoca dei fatti (D.Lgs. 163/2006).

Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

L’ordinanza ribadisce un principio fondamentale per le amministrazioni pubbliche e i loro dipendenti: non tutte le attività tecniche danno diritto agli incentivi. Le implicazioni pratiche sono chiare:

1. Natura dell’intervento: Ai fini del riconoscimento degli incentivi, è essenziale valutare se l’attività produce una modifica strutturale e funzionale del bene (un’opera) o se si limita a conservarne la funzionalità (un servizio di manutenzione).
2. Irrilevanza degli aspetti formali: L’utilizzo di procedure di gara pubblica non trasforma automaticamente un servizio di manutenzione in un lavoro incentivabile.
3. Limite alla manutenzione: Viene confermato l’orientamento restrittivo, già espresso anche dalla Corte dei Conti, che esclude dal perimetro degli incentivi la manutenzione ordinaria e pone limiti anche per quella straordinaria, ammettendola solo in presenza di una vera e propria attività progettuale complessa legata a un’opera nuova.

A un dipendente pubblico spettano gli incentivi per funzioni tecniche se si occupa di manutenzione ordinaria?
No. Secondo la Corte di Cassazione, gli incentivi spettano solo per attività qualificabili come “lavori”, che implicano una modifica sostanziale della realtà fisica. Le attività di manutenzione ordinaria, essendo qualificate come “servizi”, sono escluse dal diritto a percepire tali compensi.

Qual è il criterio per distinguere un “lavoro” da un “servizio di manutenzione” ai fini degli incentivi?
Il criterio distintivo è la presenza di un “quid novi”, ovvero una modifica essenziale della realtà fisica preesistente. Un intervento si qualifica come “lavoro” se comporta l’utilizzo, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi o sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale. Altrimenti, si tratta di un servizio.

Seguire le procedure di evidenza pubblica per affidare degli interventi è sufficiente a qualificarli come “lavori” incentivabili?
No. La Corte ha chiarito che il rispetto delle norme sull’evidenza pubblica degli appalti non è un fattore decisivo per qualificare la natura di un intervento. L’elemento dirimente resta la natura sostanziale dell’attività svolta (lavoro o servizio), non la procedura amministrativa utilizzata per affidarla.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 23849 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 23849 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 05/09/2024

pubblico, come era smentito dalla stessa attività di progettazione, direzione lavori, controllo di sicurezza, collaudo da essi svolta, a fronte di un soltanto astratto richiamo, nella sentenza, alla necessità di un aliquid novi al fine di ritenere la natura di opera pubblica di quanto svolto;

il secondo motivo adduce invece l’omesso esame di un fatto decisivo per il giudizio (art. 360 n. 5 c.p.c.) e la violazione (art. 360 n. 3 c.p.c.) dell’art. 111 Cost. e 132, co. 1, n. 4 c.p.c.;

la censura è sviluppata sostenendo che la Corte territoriale avrebbe omesso di valutare la circostanza che le attività svolte dai ricorrenti erano state richieste dal Comune RAGIONE_SOCIALE Pavia, che poi aveva appaltato le opere consequenziali secondo le regole della c.d. evidenza pubblica;

da altro punto di vista, il motivo assume che la Corte d’Appello, motivando sulla base di pareri rilasciati in via puramente astratta dalla Corte dei Conti, avrebbe elaborato una motivazione apparente, tale da rendere nulla la pronuncia di secondo grado; 2.

i motivi vanno esaminati congiuntamente, data la loro connessione logica;

si deve premettere che, secondo quanto riferito dalla Corte territoriale, le prestazioni rispetto alle quali è preteso l’importo connesso all’incentivazione sono intercorse tra il 2011 ed il 2014;

esse ricadono dunque nella disciplina di cui all’art. 92, co. 5 e 6 del d. lgs. n. 163/2006 e poi, almeno in ipotesi non essendo nota in sede di legittimità l’esatta datazione delle attività, quanto al 2014, in quella di cui all’art. 93, co. 7 -ter del medesimo d. lgs., quale introdotta dall’art. 13 -bis del d.l. n. 90 del 2014, convertito con modificazioni dalla L. 11 agosto 2014, n. 114;

non viene comunque in rilievo ratione temporis e non va esaminata la disciplina sopravvenuta di cui al d.lgs. 18 aprile 2016, n. 50;

in relazione alla disciplina che qui rileva, questa RAGIONE_SOCIALE, riferendosi indistintamente ad attività rientranti sia nel regime di cui alla previgente n. 109 del 1994, sia in quello di cui al d. lgs. n. 163 del 2006, ha affermato che il discrimine sta nell’accertare « se l’attività svolta dall’operatore comporti una modifica della realtà fisica preesistente, come tale sussumibile nella categoria dei lavori, ovvero se essa riguardi una mera esecuzione di una prestazione rientrante nella categoria dei servizi. Senza che possa a priori escludersi che un’attività rientri – come affermato dal giudice d’appello ed anche al di là di una qualificazione meramente formale dell’intervento – nella categoria dei lavori in senso stretto, qualora l’applicazione dell’opera dell’appaltatore implichi, piuttosto che una prestazione continuativa di un facere senza sostanziali modificazioni dello stato fisico del bene (come tale rientrante nell’appalto di servizi), un’attività essenziale di modificazione della realtà fisica (c.d. quid novi), con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale (cfr. Consiglio di Stato, sez. VI, 16 dicembre 1998, n. 1680; Consiglio di Stato, sez. V, 4 maggio 2001, n. 2518 e Consiglio di Stato, sez. IV, 21 febbraio 2005 n. 537) » (Cass. 27 dicembre 2023, n. 36041);
d’altra parte, già la L. n. 109 cit. conteneva, all’art. 2, la distinzione tra ‘opere’ e ‘lavori’ ed anche rispetto al successivo regime di cui all’art. 92, co. 5 e 6 del d.lgs. n. 163 del 2006, la giurisprudenza contabile ha ritenuto -attraverso il richiamo ad un costante indirizzo delle sezioni regionali di controllo – che fosse escluso dal novero delle attività incentivabili la manutenzione ordinaria, riconoscendo l’emolumento solo a favore delle attività di manutenzione straordinaria, purché si fosse resa necessaria un’attività di progettazione, con distinzione che la medesima giurisprudenza ha poi ritenuto fosse stata addirittura superata, in senso ulteriormente restrittivo, dal sopravvenuto art. 97, co. 7ter ,
nel senso dell’esclusione del diritto anche in relazione all’attività di manutenzione straordinaria (v., su tutti i punti, Corte dei Conti, sez. autonomie, 18-23 marzo 2016);

a tali indirizzi di questa RAGIONE_SOCIALE e del giudice contabile va qui data continuità osservandosi come la pronuncia della Corte d’Appello sia coerente con essi, avendo escluso il diritto sul presupposto che l’attività svolta riguardasse interventi di manutenzione ordinaria;

a quest’ultimo proposito, la Corte territoriale ha evidenziato come gli interventi riguardassero la manutenzione ordinaria di strade e piste ciclabili, nonché la manutenzione, ritenuta con evidenza di pari natura, consistente in opere di idraulico, muratore, fabbri, vetraio, imbianchino rispetto a immobili comunali, su base annuale e senza neppure individuazione di interventi specifici;

la Corte territoriale ha al contempo ritenuto che la caratteristica dell’ingente valore dei lavori non fosse sufficiente a ritenere l’esistenza dei requisiti di « modificazione della realtà fisica con l’utilizzazione … di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale », con ciò anche da questo punto di vista argomentando sulla base di parametri giuridici analoghi a quelli di cui alla giurisprudenza di questa S.C. citata al punto 3;

su tali basi, il primo motivo, riepilogando l’attività svolta e ritenendo che « tali lavori, senza dubbio alcuno, comportano un’attività di modificazione della realtà fisica con l’utilizzazione, la manipolazione e l’installazione di materiali aggiuntivi e sostitutivi non inconsistenti sul piano strutturale e funzionale » e richiamando ancora il valore di taluni degli interventi svolti, si propone in realtà di addivenire ad una diversa valutazione del merito e del giudizio di fatto;

infatti, tale argomentare non contrasta neppure l’impianto giuridico posto a base della sentenza di appello, ma ritiene che esso sia incoerente con la realtà dei fatti, proponendo una valutazione di questi ultimi diversa da quella svolta nella sentenza impugnata (v. anche Cass. 19 ottobre 2023, n. 33974 e le altre pronunce deliberate alla medesima adunanza di questa Sezione);

si tratta tuttavia di profili di censura che, così impostati, sono da ritenere impropri rispetto al processo di cassazione (Cass., S.U., 27 dicembre 2019, n. 34476; Cass., S.U., 25 ottobre 2013, n. 24148; ora anche Cass. 22 novembre 2023, n. 32505);

d’altra parte, non decisivi sono gli aspetti valorizzati nel primo motivo in ordine all’essersi seguite, per quei lavori, le norme sull’evidenza pubblica degli appalti e l’analoga insistenza con il secondo motivo rispetto alle attività di progettazione svolte;

infatti, il profilo dirimente, secondo quanto precedentemente evidenziato, è la natura dell’attività svolta, sicché l’accertamento della Corte territoriale in ordine al trattarsi di interventi di manutenzione ordinaria esclude, almeno ratione temporis , che ricorrano i presupposti per il riconoscimento dell’incentivazione;

la non decisività dei menzionati profili esclude poi radicalmente che si possa parlare di motivazione apparente, avendo la Corte d’Appello incentrato la propria argomentazione sul diverso ed assorbente dato di merito del trattarsi di lavori di manutenzione, come tali sottratti in base a quanto sopra detto al regime retributivo rivendicato;

l’insistenza sui profili qui in esame ha in definitiva ancora la sostanza del tentativo, attraverso il richiamo a profili proceduraliamministrativi, di proporre una diversa lettura del dato di merito -come si è detto inammissibile – in ordine al trattarsi di lavori di manutenzione ordinaria, per i quali, lo si ripete, la normativa non

consente, anche se per essi fossero svolte attività di progettazione o direzione dei lavori, di riconoscere l’incentivazione rivendicata;

il ricorso è dunque nel suo complesso inammissibile, sicché ne resta assorbita la richiesta di decisione nel merito in loro favore formulata dai ricorrenti e segue la regolazione secondo soccombenza delle spese del giudizio di cassazione, dandosi atto della sussistenza dei presupposti di cui all’art. 13, comma 1-quater, del d.P.R. n. 115 del 2002, introdotto dall’art. 1, comma 17, della legge n. 228 del 2012, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna i ricorrenti al pagamento in favore della controparte delle spese del giudizio di cassazione, che liquida in euro 4.000,00 per compensi, oltre ad euro 200,00 per esborsi ed oltre alle spese generali in misura del 15 % ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte dei ricorrenti, dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto, per il ricorso a norma del cit. art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma nella Camera di consiglio della Sezione Lavoro

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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