Incandidabilità amministratori locali: la Cassazione

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza 26389/2024, ha confermato la declaratoria di incandidabilità di un presidente del consiglio comunale. La decisione si fonda non su singoli atti, ma sulla valutazione complessiva del suo comportamento, includendo l’inerzia istituzionale e la frequentazione pubblica di soggetti legati alla criminalità organizzata. Questo caso chiarisce i criteri per l’incandidabilità degli amministratori locali, sottolineando che anche condotte omissive possono contribuire a un ambiente di illegalità.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 22 dicembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Incandidabilità Amministratori Locali: La Cassazione chiarisce i presupposti

L’incandidabilità degli amministratori locali è una misura severa prevista per tutelare le istituzioni democratiche da influenze esterne, specialmente quelle legate alla criminalità organizzata. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha offerto importanti chiarimenti su quali condotte, anche omissive, possano portare a tale declaratoria, sottolineando la necessità di una valutazione complessiva del comportamento dell’amministratore.

Il caso: frequentazioni pericolose e inerzia istituzionale

La vicenda riguarda il presidente del consiglio comunale di un piccolo comune, il cui organo consiliare era stato sciolto per infiltrazioni mafiose. Successivamente, nei confronti dell’amministratore veniva avviato un procedimento per dichiararne l’incandidabilità.

Le contestazioni a suo carico erano principalmente due:
1. Frequentazioni documentate: L’amministratore aveva partecipato a eventi pubblici in compagnia di familiari di noti esponenti di associazioni criminali.
2. Inerzia istituzionale: Nella sua qualità di presidente del consiglio, non aveva esercitato alcuna forma di vigilanza o controllo sull’operato del sindaco e di altri amministratori, la cui gestione opaca in settori chiave (licenze edilizie, raccolta rifiuti) era stata condizionata dalla criminalità organizzata.

La Corte d’Appello aveva confermato l’incandidabilità, evidenziando come, in una piccola comunità, tali frequentazioni da parte di un alto rappresentante pubblico trasmettessero un messaggio pericoloso, e come l’inerzia avesse contribuito al malaffare.

Le ragioni del ricorso e la sfida all’incandidabilità degli amministratori locali

L’amministratore ha presentato ricorso in Cassazione basandosi su diversi motivi. In primo luogo, ha sostenuto che la Corte d’Appello avesse introdotto una circostanza nuova e mai contestata, ovvero l’omessa vigilanza. A suo dire, questa accusa era stata mossa solo al sindaco e al vicesindaco. Inoltre, ha affermato che il presidente del consiglio comunale non possiede poteri ispettivi o di controllo sull’attività del sindaco e delle procedure amministrative. Infine, ha contestato la rilevanza delle sue frequentazioni, definendole non univoche e prive di significato.

La decisione della Corte d’Appello

La Corte d’Appello aveva respinto il reclamo, sottolineando che l’inerzia nelle attività di controllo, unita alle frequentazioni pubbliche con soggetti legati ad ambienti criminali, rappresentava una “noncuranza di fondo” inaccettabile per il ruolo ricoperto. La combinazione di questi elementi era sufficiente a giustificare la declaratoria di incandidabilità.

Le motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, ritenendo le censure infondate e, in parte, inammissibili. Il ragionamento dei giudici si è basato su alcuni principi cardine.

La valutazione complessiva della condotta

Il punto centrale della decisione è che, ai fini dell’incandidabilità degli amministratori locali ai sensi dell’art. 143 del TUEL, la condotta non deve essere esaminata in modo parcellizzato, isolando ogni singolo episodio. Al contrario, è necessaria una valutazione complessiva e interconnessa dei comportamenti, attivi e omissivi. Anche chi non è direttamente responsabile delle condotte che hanno causato lo scioglimento dell’ente può concorrere a determinare quell’effetto, fornendo un contributo, anche passivo, alla condotta degli altri.

Il ruolo e le responsabilità del Presidente del Consiglio Comunale

La Corte ha smentito la tesi difensiva secondo cui il presidente del consiglio non avrebbe poteri di controllo. Ai sensi degli artt. 39 e 42 del TUEL, il presidente ha poteri di convocazione e direzione dei lavori, e il consiglio stesso ha funzioni di indirizzo e controllo politico-amministrativo. L’inerzia in questo ruolo istituzionale è stata quindi considerata una condotta rilevante, poiché l’amministratore non ha contrastato il malaffare pur avendone gli strumenti.

L’importanza del contesto

I giudici hanno dato grande peso al contesto descritto dalla relazione prefettizia. L’atteggiamento complessivamente inefficiente dell’amministratore, unito all’ostentazione pubblica di frequentazioni con persone vicine ad ambienti criminali, è stato interpretato come un appoggio, seppur indiretto, a tali ambienti. In questo quadro, il suo comportamento è stato ritenuto inefficace nel contrastare le ingerenze e le pressioni della criminalità, riflettendosi negativamente sulla gestione della cosa pubblica.

Conclusioni: le implicazioni della sentenza

L’ordinanza in esame ribadisce un principio fondamentale: la responsabilità di un amministratore locale non si limita a ciò che fa, ma si estende anche a ciò che omette di fare. L’incandidabilità degli amministratori locali può derivare da un comportamento complessivamente passivo e inefficiente, specialmente quando questo si inserisce in un contesto di infiltrazioni criminali. La sentenza serve da monito per tutti i pubblici ufficiali, ricordando che il ruolo istituzionale impone un dovere attivo di vigilanza e di contrasto all’illegalità, nonché di mantenere una condotta personale che sia al di sopra di ogni sospetto, per non indebolire la fiducia dei cittadini nelle istituzioni.

Quando un amministratore locale rischia la declaratoria di incandidabilità?
Un amministratore rischia l’incandidabilità quando il suo comportamento complessivo, attivo o omissivo, contribuisce a determinare o a non contrastare un ambiente suscettibile di infiltrazioni criminali, anche se non è direttamente responsabile degli atti che hanno portato allo scioglimento del consiglio comunale.

L’inerzia del presidente del consiglio comunale può causare l’incandidabilità?
Sì. La Corte di Cassazione ha stabilito che l’inerzia nell’esercitare i poteri di indirizzo e controllo politico-amministrativo, se valutata insieme ad altri elementi come frequentazioni inappropriate, costituisce una condotta rilevante che può portare all’incandidabilità.

La valutazione della condotta ai fini dell’incandidabilità deve essere frammentaria?
No, la Corte ha specificato che la valutazione non deve essere compiuta in modo parcellizzato, esaminando singolarmente ogni comportamento. Deve, invece, essere effettuata in modo complessivo, valorizzando le interconnessioni tra le diverse condotte per far emergere un quadro unitario.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 26389 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 1 Num. 26389 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 10/10/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 957/2024 R.G. proposto da :

NOME, rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALECODICE_FISCALE

-ricorrente-

Contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Ministro, elettivamente domiciliato in INDIRIZZO, presso l’RAGIONE_SOCIALE (P_IVAP_IVA che lo rappresenta e difende

-controricorrente-

avverso il DECRETO RAGIONE_SOCIALEa CORTE D’APPELLO PALERMO n. 590/2022 depositato il 12/10/2023.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/09/2024 dal Consigliere COGNOME NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

Il Tribunale di RAGIONE_SOCIALE accogliendo il ricorso del RAGIONE_SOCIALE, promosso successivamente allo scioglimento del

RAGIONE_SOCIALE NOME Jato ex art. 143 del D.lgs. 18 agosto 2000 n.267 (TUEL), ha dichiarato non candidabile NOME COGNOME e altri per frequentazioni con familiari di persone legate alla criminalità; atteggiamento inerte come presidente del consiglio RAGIONE_SOCIALE per non avere vigilato sull’operato del sindaco e amministratori responsabili di opaca gestione, dovuta a condizionamenti RAGIONE_SOCIALEa criminalità organizzata in tema di licenze edilizie, locali commerciali, raccolta dei rifiuti; presenza in manifestazioni pubbliche relative a aziende e persone collegate alla criminalità organizzata.
NOME COGNOME ha proposto reclamo contestando la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 143, comma 11, del Dlgs. n. 267/2000, per la insussistenza dei presupposti per l’accoglimento RAGIONE_SOCIALEa domanda di declaratoria di incandidabilità, reclamo che la Corte d’appello di RAGIONE_SOCIALE ha respinto, rilevando, oltre che l’inerzia nelle attività di controllo che gli sarebbero spettate quelle presidente del consiglio RAGIONE_SOCIALE, anche le documentate frequentazioni RAGIONE_SOCIALE‘odierno reclamante con familiari di soggetti appartenenti all’RAGIONE_SOCIALE e la sua partecipazione a eventi pubblici in occasione dei quali lo stesso si è pubblicamente accompagnato ai medesimi familiari, e rimarcando la ‘noncuranza di fondo circa la portata e il significato del messaggio che, in una piccola comunità come quella di San Giuseppe Jato, può essere trasmesso da simili frequentazioni da parte di un alto rappresentante RAGIONE_SOCIALE‘amministrazione pubblica’ .
NOME ha quindi presentato ricorso per cassazione affidandosi a due motivi; ha resistito con controricorso il RAGIONE_SOCIALE. Il ricorrente ha depositato memoria.

RITENUTO CHE

1.- Con il primo motivo del ricorso si lamenta ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n.3 c.p.c. la violazione e falsa applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art.

143 comma 11 del D.lgs. n. 267/2000 per avere la Corte d’appello ritenuto sussistenti i presupposti di cui alla predetta normativa per la declaratoria di incandidabilità RAGIONE_SOCIALE‘odierno ricorrente.

Il ricorrente deduce che la Corte d’appello avrebbe introdotto RAGIONE_SOCIALEe ‘circostanze fattuali che non sono state contestate al AVV_NOTAIO né nella relazione prefettizia che in quella ministeriale ‘, avendo valorizzato, ai fini del rigetto del reclamo, l’omessa vigilanza e la mancata attivazione di strumenti di controllo, necessari per impedire, nella propria qualità di presidente del consiglio RAGIONE_SOCIALE, che il sindaco ponesse in essere le condotte antigiuridiche evidenziate nella relazione prefettizia, relative al servizio dei rifiuti, al settore edilizio e a quello RAGIONE_SOCIALEa riscossione dei tributi locali. Deduce che tale circostanza non è mai stata contestata dall’autorità amministrativa all’odierno ricorrente, né è stata, mai, oggetto di contraddittorio tra le parti nel corso del giudizio di primo grado, né tantomeno, innanzi al giudice del reclamo, essendo stata mossa nei soli confronti del sindaco e del vicesindaco. Avrebbe quindi errato la Corte ad inserire questo elemento, trattandosi di una contestazione che il RAGIONE_SOCIALE aveva mosso esclusivamente nei confronti del sindaco e del vicesindaco. Il giudicante non si è quindi attenuto al criterio che vuole che sia evidenzino collusioni con la criminalità organizzata o condizionamenti degli amministratori che abbiano determinato la cattiva gestione RAGIONE_SOCIALEa cosa pubblica addebitandogli una condotta in arte mai contestata; non ha indicato le iniziative di controllo di cui contesta l’assenza in quanto tale circostanza non gli è mai stata contestata dal ministero ed inoltre il presidente del consiglio non ha alcun potere e dovere ispettivo nei confronti del sindaco né RAGIONE_SOCIALEe procedure amministrative. Il ricorrente contesta inoltre che le asserite frequentazioni con familiari appartenenti alla consorteria RAGIONE_SOCIALE non sono univoche né tantomeno rilevanti e non sono
espressione di alcuna forma di condizionamento, spiegando le ragioni per cui egli ha partecipato alle manifestazioni pubbliche di cui tratta la Corte d’appello.

2.- Con il secondo motivo del ricorso si lamenta ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 360 n.5 c.p.c. l’ omesso esame di un fatto decisivo che è stato oggetto di discussione tra le parti. Il ricorrente contesta che la Corte di merito abbia ritenuto che in base alle precedenti considerazioni vi fossero elementi sufficienti per ritenere l’incandidabilità e che essi ‘ esimono dalla necessità di valutare le ulteriori condotte menzionate dall’amministrazione reclamata, relative alla parentela con NOME COGNOME e alla vicenda relativa alla sua assunzione presso il Comune di San Giuseppe Jato, che non sono state ritenute rilevanti dal provvedimento impugnato .’ Osserva che, contrariamente a quanto ritenuto dalla Corte d’appello nel provvedimento del Tribunale da lui impugnato invece è stata ritenuta rilevante la vicenda relativa le anomalie riscontrate in merito alla procedura di assunzione dei dipendenti RAGIONE_SOCIALEa società d’ambito ‘RAGIONE_SOCIALE‘, e la reintegra del sig. NOME COGNOME .
3.- I motivi possono esaminarsi congiuntamente in quanto contengono censure strettamente connesse, infondate ed, per alcuni aspetti, inammissibili.

3.1.Le censure presentano un primo profilo di inammissibilità in quanto la parte omette di ricapitolare sia pure per sintesi i fatti rilevanti e segnatamente di riferire il contenuto RAGIONE_SOCIALEa relazione prefettizia e RAGIONE_SOCIALEe contestazioni che sono state mosse al sindaco ed al vicesindaco e che asseritamente non lo riguarderebbero neppure sotto il profilo del comportamento inerte, il che incide in senso negativo sui requisiti di chiarezza e specificità RAGIONE_SOCIALEa censure e sul requisito RAGIONE_SOCIALEa c.d. autosufficienza di cui all’art . 360 n. 6 c.p.c. norma che pur non dovendosi intrepretare in senso formalistico, richiede tuttavia che si agevoli la comprensione RAGIONE_SOCIALEa
causa e RAGIONE_SOCIALEe questioni sollevate nel ricorso e che si semplifichi l’attività RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cassazione (v. Cass. n. 21346 del 30/07/2024; n. 12481 del 19/04/2022; Corte EDU Succi c. Italia, 28/10/2021).

3.2.- Inoltre il ricorrente non coglie adeguatamente la ratio decidendi RAGIONE_SOCIALEa sentenza impugnata. La circostanza che non gli sia stato contestato il difetto di controllo sull’attività del sindaco non acquista particolare rilievo come contestazione a sé stante, perché la Corte d’appello ha ritenuto che egli abbia tenuto complessivamente, nel contesto descritto dalla relazione del prefetto, un comportamento inefficiente ai fini di assicurare la buona gestione RAGIONE_SOCIALEa cosa pubblica; e ciò soprattutto perché ricoprendo un ruolo istituzionale -ha mantenuto determinate frequentazioni (con persone vicine ad ambienti criminali) ostentandole in pubblico e tralasciando di considerare che in questo modo appariva come se egli, nel suo ruolo istituzionale, desse appoggio a RAGIONE_SOCIALEe persone aventi legami con la criminalità organizzata e alle iniziative alle quali essi partecipavano. In questo contesto è stato considerata anche la sua inerzia nel ruolo istituzionale in quanto egli, quale presidente del consiglio RAGIONE_SOCIALE, aveva un ruolo di rili evo nell’organo di indirizzo e di controllo politicoamministrativo RAGIONE_SOCIALE‘ente locale e non risulta che abbia contrastato il malaffare.
3.3.- Il ricorrente cade in errore affermando che egli non aveva alcuna funzione di controllo sull’attività del sindaco e vicesindaco perché al presidente del consiglio RAGIONE_SOCIALE spettano ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 39 TUEL i poteri di convocazione e direzione dei lavori e RAGIONE_SOCIALEe attività del consiglio, il quale a sua volta ha i poteri di indirizzo e controllo di cui all’art . 42 TUEL.

La Corte di merito, tenendo conto del ruolo da lui ricoperto e dei comportamenti sopra descritti, ha ritenuto, in sintesi, che egli, dal

punto di vista soggettivo, non sia riuscito a contrastare efficacemente le ingerenze e pressioni RAGIONE_SOCIALEe organizzazioni criminali operanti nel territorio e, da un punto di vista oggettivo, che abbia tenuto una condotta inefficiente, che si è riflessa sulla cattiva gestione RAGIONE_SOCIALEa cosa pubblica; ciò in conformità ai principi enunciati da questa Corte sul punto (cfr. ex multis, Cass. 11/03/2022, n. 8056). Deve infatti ricordarsi che ai fini RAGIONE_SOCIALEa sanzione di incandidabilità di cui all’art . 143 TUEL rileva anche il comportamento di chi pur non essendo direttamente responsabile RAGIONE_SOCIALEe condotte che hanno dato causa allo scioglimento RAGIONE_SOCIALE‘ente, abbia comunque concorso a determinare quell’effetto, fornendo un contributo alla condotta, commissiva od omissiva, degli altri amministratori cui competeva rispettivamente di assumere o non assumere determinazioni rilevanti a tal fine (Cass. n. 24566 del 09/08/2022) e che la valutazione RAGIONE_SOCIALEa sussistenza di condotte rilevanti ai fini RAGIONE_SOCIALEa dichiarazione di incandidabilità di cui all’art. 143, comma 11, del d.lgs. n. 267 del 2000, non deve essere compiuta in modo parcellizzato, isolando ciascun comportamento ed esaminandolo singolarmente, dovendo piuttosto essere effettuata in modo complessivo, tale da non tralasciare ed anzi valorizzare le interconnessioni tra le condotte stesse, dalla cui trama ben può emergere la sussistenza dei presupposti per l’incandidabilità (Cass. n. 25380 del 29/08/2023).
3.4.La Corte d’appello si è attenuta a questi principi , valutando il comportamento attivo e passivo del ricorrente nel suo complesso, inserendolo nel contesto in cui, anche per la concorrente attività del sindaco e del vicesindaco, si sono verificate le infiltrazioni RAGIONE_SOCIALEa criminalità organizzata che hanno condotto allo scioglimento del consiglio RAGIONE_SOCIALE.

4.- Quanto al resto, si tratta di censure di merito, come correttamente eccepisce l’Avvocatura; si ricostruisce in questa sede

il comportamento tenuto, episodio per episodio, cercando di dare una giustificazione dalle singole condotte e con ciò, oltre all’errore di metodo di atomizzare la valutazione del comportamento complessivo, si sollecita una inammissibile revisione del giudizio di fatto.

4.1.- Non è poi chiarito, nel secondo motivo del ricorso, in che cosa consista il fatto storico di cui sarebbe stato omesso l’esame e per quale ragione sarebbe decisivo, dal momento che per quanto riguarda la parentela con NOME COGNOME e la vicenda relativa alla sua assunzione, la Corte distrettuale non ha ignorato il fatto, ma ha ritenuto che fosse superfluo esaminarlo, ergo lo ha ritenuto irrilevante una volta accertate le condotte di cui sopra.

Il giudizio di irrilevanza è pur sempre un giudizio e non integra l’ipotesi RAGIONE_SOCIALE‘omesso esame di un fatto decisivo; la censura ex art 360 n. 5 c.p.c. può infatti proporsi per far rilevare che il giudice di merito ha totalmente omesso di esaminare un fatto storico decisivo e non al fine di mettere in discussione come quel determinato fatto sia stato valutato (cfr. Cass. SU, n. 34476 del 27/12/2019; Cass. n. 28390 del 2023; Cass. n. 10599 del 2021); ciò vale anche quando la valutazione del giudice del merito sia stata un giudizio di irrilevanza o non pertinenza di quel fatto.
Né è spiegato per quale ragione rileverebbe l’asserito errore sulla circostanza che anche il giudice di primo grado abbia ritenuto irrilevante la vicenda RAGIONE_SOCIALEa assunzione di NOME COGNOME; rileva invece la circostanza che la Corte di merito abbia ritenuto che, anche senza esaminare detta vicenda, le considerazioni svolte in ordine alle pubbliche frequentazioni del ricorrente e al comportamento da lui complessivamente tenuto fossero sufficienti ad integrare i presupposti per l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art 143 TUEL.
Ne consegue il rigetto del ricorso.

Le spese seguono la soccombenza e si liquidano come da dispositivo.

P.Q.M.

Rigetta il ricorso.

Condanna il ricorrente al pagamento, in favore del controricorrente, RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 5.000,00, oltre spese prenotate a debito.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13 comma 1 quater del d.P.R. n. 115 del 2002, inserito dall’art. 1, comma 17 RAGIONE_SOCIALEa l. n. 228 del 2012, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte del ricorrente principale RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis, RAGIONE_SOCIALEo stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 26/09/2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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