Impugnazione verbale: Cassazione chiarisce i limiti

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 7257/2023, ha stabilito un principio fondamentale sull’impugnazione di un verbale di accertamento per illeciti amministrativi. Un cittadino aveva ricevuto un verbale per una violazione di una norma penale poi depenalizzata. La Corte d’Appello aveva dichiarato la sua opposizione inammissibile, decisione ora confermata dalla Cassazione. La Suprema Corte ha chiarito che, a differenza delle violazioni del Codice della Strada, per gli altri illeciti amministrativi il verbale di contestazione non è direttamente impugnabile. Esso ha solo la funzione di informare il trasgressore, che dovrà attendere la notifica della successiva ordinanza ingiunzione per poter proporre ricorso.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

Prenota un appuntamento

Per una consulenza legale o per valutare una possibile strategia difensiva prenota un appuntamento.

La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza.

PRENOTA

02.37901052

8:00 – 20:00
(Lun - Sab)

Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Verbale: Quando è Ammessa? La Cassazione Fa Chiarezza

L’impugnazione di un verbale di accertamento è una situazione comune, ma non sempre la strada del ricorso è percorribile. Molti cittadini credono di poter contestare qualsiasi verbale ricevuto, ma una recente ordinanza della Corte di Cassazione (n. 7257/2023) traccia una linea netta, distinguendo tra le diverse tipologie di illeciti amministrativi. La decisione chiarisce perché, al di fuori delle violazioni del Codice della Strada, opporsi al primo atto notificato può portare a una dichiarazione di inammissibilità.

I Fatti di Causa

Il caso nasce da un verbale di contestazione notificato a un cittadino per una violazione commessa anni prima, relativa a un fatto che originariamente costituiva reato (art. 527 c.p.) ma che, nel frattempo, era stato depenalizzato. Il cittadino si era opposto e il Tribunale di primo grado gli aveva dato ragione, dichiarando la pretesa estinta per prescrizione.

Tuttavia, il Ministero dell’Interno ha proposto appello e la Corte d’Appello ha ribaltato completamente la decisione. Secondo i giudici di secondo grado, l’opposizione era inammissibile fin dall’inizio. Il motivo? Il verbale di contestazione per un illecito amministrativo non derivante dal Codice della Strada non è un atto autonomamente impugnabile. Il cittadino ha quindi presentato ricorso in Cassazione.

La Questione Procedurale sulla Notifica dell’Appello

Prima di entrare nel merito, la Cassazione ha affrontato una questione preliminare sollevata dal ricorrente: la tardività della notifica dell’atto di appello, che non aveva rispettato il termine minimo a difesa. La Corte ha rigettato questa doglianza, ribadendo un principio consolidato: la nullità della notifica per violazione dei termini è sanata dalla costituzione in giudizio dell’appellato, anche se avvenuta al solo fine di eccepire tale vizio. In questi casi, la parte ha diritto a chiedere un rinvio per poter preparare adeguatamente la propria difesa, possibilità che nel caso di specie era stata garantita dalla Corte d’Appello attraverso la concessione di un ampio termine per il deposito di note difensive.

Le Motivazioni: L’Inammissibilità dell’Impugnazione del Verbale

Il cuore della decisione della Cassazione risiede nella distinzione fondamentale tra i verbali di accertamento per violazioni del Codice della Strada e quelli per altri illeciti amministrativi.

La Corte Suprema ha spiegato che, secondo la giurisprudenza costante, il verbale di accertamento di una violazione è impugnabile in sede giudiziale solo se riguarda norme sulla circolazione stradale. Questo perché, in tale specifico ambito, il verbale è idoneo ad acquisire valore di titolo esecutivo se non viene pagata la sanzione o proposta opposizione. In altre parole, ha una sua efficacia autonoma.

Al di fuori di questo settore, invece, il verbale di contestazione ha una natura diversa. Esso non incide direttamente sulla situazione giuridica del presunto trasgressore, ma serve esclusivamente a due scopi:

1. Contestare formalmente l’addebito.
2. Informare della facoltà di pagare una somma in misura ridotta per estinguere la pretesa.

Se il pagamento non avviene, l’autorità competente dovrà emettere un successivo e distinto atto: l’ordinanza ingiunzione. È solo quest’ultimo provvedimento, che ordina formalmente il pagamento, a essere suscettibile di opposizione davanti al giudice.

Di conseguenza, l’opposizione proposta dal cittadino direttamente contro il verbale era prematura e, quindi, inammissibile. La Corte d’Appello aveva correttamente rilevato d’ufficio tale inammissibilità, senza che si fosse formato alcun “giudicato interno” sulla questione, come erroneamente sostenuto dal ricorrente.

Conclusioni

L’ordinanza della Corte di Cassazione riafferma un principio procedurale di grande importanza pratica. Chi riceve un verbale di contestazione per un illecito amministrativo che non rientra nel Codice della Strada non deve affrettarsi a impugnarlo. L’azione corretta è attendere l’eventuale notifica dell’ordinanza ingiunzione, che è il vero atto contro cui la legge ammette il ricorso. Agire diversamente, proponendo un’impugnazione verbale prematura, comporta unicamente una declaratoria di inammissibilità, con conseguente spreco di tempo e risorse. È essenziale, quindi, distinguere la natura dell’atto ricevuto per individuare il corretto strumento di tutela legale.

È sempre possibile impugnare un verbale di contestazione per una sanzione amministrativa?
No. Secondo la sentenza, il verbale di accertamento è direttamente impugnabile in sede giudiziale solo se concerne l’inosservanza di norme sulla circolazione stradale. Per gli altri illeciti amministrativi, il verbale non è autonomamente impugnabile e bisogna attendere l’emissione della successiva ordinanza ingiunzione.

Cosa succede se l’atto di appello viene notificato in ritardo, violando i termini a difesa?
La violazione del termine minimo a difesa produce la nullità della notificazione. Tuttavia, questo vizio viene sanato se la parte si costituisce in giudizio, anche se lo fa al solo scopo di eccepire la nullità. In tal caso, la parte ha il diritto di chiedere un rinvio dell’udienza per avere il tempo necessario a preparare un’adeguata difesa.

Perché il verbale di accertamento di una violazione al Codice della Strada è direttamente impugnabile e altri no?
Perché, nel caso delle violazioni stradali, il verbale non pagato e non opposto acquisisce direttamente valore ed efficacia di titolo esecutivo per la riscossione della sanzione. Per gli altri illeciti amministrativi, invece, il verbale è solo un atto preliminare; l’atto che ha valore di titolo esecutivo e che è quindi impugnabile è la successiva ordinanza ingiunzione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 7257 Anno 2023

Civile Ord. Sez. 2 Num. 7257 Anno 2023

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 13/03/2023

ORDINANZA

sul ricorso 11827-2019 proposto da:

NOME, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE

– intimato – avverso la sentenza n. 587/2019 RAGIONE_SOCIALEa Corte d’Appello di Venezia depositata in data 11.3.2019

Udita la relazione RAGIONE_SOCIALEa causa svolta dal consigliere NOME COGNOME;

RITENUTO IN FATTO

La Corte d’Appello di Venezia con sentenza 587/2019, ribaltando l’esito del giudizio di primo grado, ha dichiarato inammissibile l’opposizione proposta da NOME COGNOME contro il verbale di contestazione NUMERO_DOCUMENTO CODICE_FISCALE NUMERO_DOCUMENTO notificato il

23.9.2016 (relativo ad una violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 527 cp commessa nel 2009), e ha condannato l’appellato COGNOME al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese.

La riforma RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado del locale Tribunale – la n. 1417/201 8 che aveva invece dichiarato l’insussistenza, per intervenuta prescrizione, RAGIONE_SOCIALEa pretesa sottesa al verbale – è stata motivata dalla Corte territoriale attraverso le seguenti considerazioni:

-l’eccezione di improcedibilità RAGIONE_SOCIALE‘appello, sollevata dall’a ppellato COGNOME, era infondata;

-il verbale impugnato riguardava l’accertamento RAGIONE_SOCIALEa violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 527 c.p. (norma depenalizzata) e dunque non era autonomamente impugnabile perché la legge consente di impugnare unicamente i verbali di contestazione RAGIONE_SOCIALEe violazioni al codice RAGIONE_SOCIALEa strada; il verbale in questione aveva, invece, la sola finalità di segnalare la facoltà di provvedere al pagamento in misura ridotta, al fine di evitare l’ordinanza ingiunzione, che potrà essere oggetto di opposizione;

-l ‘inammissibilità RAGIONE_SOCIALE‘opposizione, avendo ad oggetto un presupposto essenziale per la costituzione del rapporto processuale, può essere rilevata di ufficio in ogni stato e grado del processo, per cui non era tardiva la relativa eccezione sollevata in appello da parte del RAGIONE_SOCIALE, non essendosi formato il giudicato interno.

2 . Contro tale sentenza lo RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione sulla base di due motivi.

Il RAGIONE_SOCIALE è rimasto intimato.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

1.1 Col primo motivo il ricorrente denunzia la violazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 6 CEDU, RAGIONE_SOCIALE‘art. 47 CDF, la falsa applicazione degli artt. 112 cpc e 329 comma 2 cpc, nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 345 cpc e ancora degli artt. 11 e 28 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 689/1981 nonché degli artt. 157 e

RAGIONE_SOCIALE, rimproverando alla Corte d’Appello di non avere rilevato il giudicato interno formatosi con la sentenza di primo grado sulla qualificazione giuridica RAGIONE_SOCIALE‘azione come di accertamento negativo RAGIONE_SOCIALE‘esistenza RAGIONE_SOCIALEa obbligazione, a prescindere dalla questione RAGIONE_SOCIALEa impugnabilità autonoma del verbale (costituente peraltro -a dire del ricorrente -una questione nuova in appello).

Altro errore commesso dalla Corte d’Appello consiste, sempre secondo il ricorrente, nell’avere privilegiato una sentenza in rito rispetto ad una pronuncia nel merito, in violazione dei principi affermati dalla Corte Europea dei Diritti RAGIONE_SOCIALE‘Uomo.

Ancora, lamenta il ricorrente di avere subito, per effetto RAGIONE_SOCIALEa decisione impugnata, una punizione ben più grave di quella che avrebbe avuto se non fosse intervenuta la depenalizzazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 527 cp, perché in sede penale avrebbe potuto senz’altro beneficiare del minimo RAGIONE_SOCIALEa pena, con le attenuanti generiche, nonché dei benefici RAGIONE_SOCIALEa sospensione condizionale e RAGIONE_SOCIALEa non menzione RAGIONE_SOCIALEa condanna nel certificato del casellario giudiziale, se non addirittura di una declaratoria di proscioglimento per la lieve entità del fatto.
Ribadisce l’avvenuta prescrizione RAGIONE_SOCIALE‘illecito, commesso nel 2009, e la possibilità comunque di impugnare il verbale che incide sulla sua posizione soggettiva, richiamando al riguardo un principio affermato in materia tributaria dalle Sezioni Unite RAGIONE_SOCIALEa Corte di Cassazione.

1.2 Col secondo motivo denunzia la violazione degli artt. 435, 436 e 437 cpc per avere l a Corte d’Appello erroneamente rigettato l’eccezione di improcedibilità del gravame per tardiva notifica, da parte del RAGIONE_SOCIALE, del ricorso e del decreto di fissazione di udienza con conseguente violazione del termine dilatorio per costituirsi, essendo s tato l’atto notificato il 21.11.2018 per l’udienza RAGIONE_SOCIALE‘11.12.201. Si duole inoltre RAGIONE_SOCIALEa mancata concessione di un termine a difesa per la redazione di una memoria difensiva, non
essendo idoneo a tal fine la concessione di un termine per note illustrative disposto con l’ordinanza del 11.12.2018, che pertanto costituisce un atto abnorme che ha inciso sulla validità RAGIONE_SOCIALE‘intero procedimento.

2.1 Ragioni di priorità logica consigliano di partire dall’esame del secondo motivo (che pone una questione di improcedibilità RAGIONE_SOCIALE‘appello).

Il motivo è infondato.

Come costantemente affermato da questa Corte, nel rito del lavoro, la violazione del termine non minore di venticinque giorni che, a norma RAGIONE_SOCIALE‘art. 435, comma 3, c.p.c., deve intercorrere tra la data di notificazione RAGIONE_SOCIALE‘atto di appello e quella RAGIONE_SOCIALE‘udienza di discussione, configura un vizio che produce la nullità RAGIONE_SOCIALEa notificazione, e ne impone la rinnovazione, solo in difetto di costituzione RAGIONE_SOCIALE‘appellato; il vizio resta invece sanato da detta costituzione, ancorché effettuata al solo scopo di far valere la nullità, salva la possibilità per l’appellato di chiedere, all’atto RAGIONE_SOCIALEa costituzione, un rinvio RAGIONE_SOCIALE‘udienza per usufruire RAGIONE_SOCIALE‘intero periodo previsto dalla legge ai fini di un’adeguata difesa. (cfr. Sez. L – , Sentenza n. 9735 del 19/04/2018 Rv. 648185; Sez. 6 – L, Ordinanza n. 22166 del 12/09/2018 Rv. 650502; Sez. L, Sentenza n. 25684 del 21/12/2015 Rv. 638083 ed altre).
Nel caso in esame, ove non è in assolutamente in discussione l’applicabilità del rito del lavoro all’appello proposto dal RAGIONE_SOCIALE contro la sentenza che aveva deciso sull’opposizione avverso il verbale, la costituzione RAGIONE_SOCIALE‘appellato COGNOME, ancorché effettuata al solo scopo di far valere la nullità RAGIONE_SOCIALEa notifica, ha sanato il vizio, anche perché la Corte d’Appello come attesta lo stesso ricorso a pag. 10 all’udienza RAGIONE_SOCIALE‘11.12.2018, aveva concesso un ampio termine per note sino a venti giorni prima RAGIONE_SOCIALEa successiva udienza di discussione, fissata per il 19.2.2019.
Inammissibile per difetto di specificità è poi il motivo laddove lamenta la inidoneità del termine per note rispetto al termine per la rinotifica RAGIONE_SOCIALE‘appello, o di ‘ un termine a difesa ‘, non avendo il ricorrente spiegato quale diversa attività difensiva gli sarebbe stata preclusa dal provvedimento adottato dalla Corte di merito.

2.2 Passando all’esame del primo motivo, rileva la Corte che anche tale censura è infondata.

Secondo un principio di diritto costantemente affermato da questa Corte -a cui si intende dare continuità – la modificazione, da parte del giudice di appello, RAGIONE_SOCIALEa qualificazione giuridica RAGIONE_SOCIALEa domanda operata dal primo giudice è illegittima – per violazione del giudicato interno formatosi in ragione RAGIONE_SOCIALE‘omessa impugnazione sul punto RAGIONE_SOCIALEa parte interessata – solo se detta qualificazione abbia condizionato l’impostazione e la definizione RAGIONE_SOCIALE‘indagine di merito (tra le varie, Sez. 6 – 3, Ordinanza n. 14077 del 01/06/2018 Rv. 649336; Sez. 2, Sentenza n. 18427 del 01/08/2013 Rv. 627588; Sez. 3, Sentenza n. 21490 del 07/11/2005 Rv. 586044).
Nel caso in esame, la diversa qualificazione RAGIONE_SOCIALEa domanda operata dal giudice di appello (intesa cioè come impugnazione del verbale di contestazione di illecito penale depenalizzato) non ha con dizionato né l’impostazione né la definizione RAGIONE_SOCIALE‘indagine di merito, perché la Corte veneta, sulla base del mero esame degli atti, si è limitata a constatare la non impugnabilità del verbale di una violazione non attinente al codice RAGIONE_SOCIALEa strada, in linea con la giurisprudenza di legittimità.
Ed infatti, in tema di opposizione a sanzioni amministrative, il verbale di accertamento RAGIONE_SOCIALEa violazione è impugnabile in sede giudiziale unicamente se concerne l’inosservanza di norme sulla circolazione stradale, essendo in questo caso soltanto idoneo ad acquisire il valore e l’efficacia di titolo esecutivo per la riscossione RAGIONE_SOCIALEa pena pecuniaria nell’importo direttamente stabilito dalla legge; al di fuori di tale ambito, invece, il verbale non incide “ex se”

sulla situazione giuridica soggettiva del presunto contravventore, essendo esclusivamente destinato a contestargli il fatto e a segnalargli la facoltà del pagamento in misura ridotta, in mancanza del quale l’autorità competente dovrà procedere ad emettere l’eventuale ordinanza di ingiunzione, suscettibile, a sua volta, di opposizione (cfr. Sez. 2, Ordinanza n. 9764 del 26/05/2020 Rv. 658007; Sez. U, Sentenza n. 16 del 04/01/2007 Rv. 594112; v. anche Sez. 1, Sentenza n. 18320 del 30/08/2007 Rv. 598774).
La conclu sione a cui è pervenuta la Corte d’Appello, giuridicamente corretta, si sottrae dunque alle censure mosse dal ricorrente.

In conclusione, il ricorso va respinto.

Il mancato espletamento di attività difensiva da parte del RAGIONE_SOCIALE esonera il RAGIONE_SOCIALE dal provvedere sulle spese.

Sussistono le condizioni per il versamento, da parte del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore contributo unificato ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 -quater D.P.R. n. 115/02, inserito dall’art. 1, comma 17 legge n. 228/12, se dovuto.

P.Q.M.

la Corte rigetta il ricorso.

Sussistono a carico del ricorrente i presupposti processuali per il raddoppio del contributo unificato, se dovuto

Roma, 6.2.2023. Il Presidente

NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

Desideri approfondire l'argomento ed avere una consulenza legale?

Prenota un appuntamento. La consultazione può avvenire in studio a Milano, Pesaro, Benevento, oppure in videoconferenza / conerence call e si svolge in tre fasi.

Prima dell'appuntamento: analisi del caso prospettato. Si tratta della fase più delicata, perché dalla esatta comprensione del caso sottoposto dipendono il corretto inquadramento giuridico dello stesso, la ricerca del materiale e la soluzione finale.

Durante l’appuntamento: disponibilità all’ascolto e capacità a tenere distinti i dati essenziali del caso dalle componenti psicologiche ed emozionali.

Al termine dell’appuntamento: ti verranno forniti gli elementi di valutazione necessari e i suggerimenti opportuni al fine di porre in essere azioni consapevoli a seguito di un apprezzamento riflessivo di rischi e vantaggi. Il contenuto della prestazione di consulenza stragiudiziale comprende, difatti, il preciso dovere di informare compiutamente il cliente di ogni rischio di causa. A detto obbligo di informazione, si accompagnano specifici doveri di dissuasione e di sollecitazione.

Il costo della consulenza legale è di € 150,00.