Impugnazione ordine Questore: quando è inammissibile?

Un cittadino straniero ha impugnato un ordine di allontanamento emesso dal Questore a seguito del diniego di una domanda di protezione internazionale. La Corte di Cassazione ha respinto il ricorso, chiarendo che l’impugnazione dell’ordine del Questore non è ammissibile in via autonoma. La procedura corretta prevede di contestare direttamente il provvedimento della Commissione Territoriale, che già di per sé incorpora gli effetti dell’espulsione, come stabilito dalle recenti riforme legislative.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 15 settembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Ordine Questore: la Cassazione chiarisce quando è Inammissibile

L’impugnazione dell’ordine del Questore di lasciare il territorio nazionale è un tema cruciale nel diritto dell’immigrazione. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti fondamentali, stabilendo l’inammissibilità del ricorso autonomo contro tale ordine quando esso consegue a una decisione di inammissibilità di una domanda di protezione internazionale. Analizziamo insieme i fatti, le motivazioni della Corte e le conseguenze pratiche di questa importante decisione.

I Fatti del Caso: Dall’Inammissibilità all’Ordine di Allontanamento

La vicenda ha origine dalla decisione della Commissione territoriale per la protezione internazionale di dichiarare inammissibile una domanda reiterata presentata da un cittadino straniero. Contestualmente a questa decisione, veniva attestato l’obbligo per il richiedente di lasciare il territorio nazionale.

Sulla base di tale provvedimento, la Questura competente emetteva un ordine di allontanamento, imponendo al cittadino straniero di lasciare l’Italia entro sette giorni. Sentendosi leso nei suoi diritti, l’uomo decideva di presentare ricorso contro l’ordine del Questore dinanzi al Giudice di Pace, denunciandone l’illegittimità.

La Decisione di Primo Grado

Il Giudice di Pace, tuttavia, dichiarava il ricorso inammissibile. La motivazione si basava sul principio secondo cui il provvedimento con cui il Questore dispone l’allontanamento non è un atto autonomamente impugnabile, ma un mero atto esecutivo di una decisione precedente, in questo caso quella della Commissione Territoriale. Contro questa decisione, il cittadino straniero proponeva ricorso per Cassazione.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione sulla Impugnazione dell’Ordine del Questore

La Suprema Corte ha ritenuto il motivo di ricorso infondato, confermando la decisione del Giudice di Pace. Il fulcro della decisione risiede nell’analisi delle recenti modifiche legislative, in particolare quelle introdotte dal D.L. 20/2023.

Il Ruolo Centrale della Decisione della Commissione Territoriale

La Corte ha evidenziato come la nuova normativa abbia modificato l’art. 32, comma 4, del D.Lgs. 25/2008. Secondo la nuova formulazione, è la stessa decisione della Commissione Territoriale (di rigetto o inammissibilità della domanda) a ‘produrre gli effetti’ di un provvedimento di espulsione. Di conseguenza, essa ‘tiene luogo’ dell’espulsione stessa.

Questo significa che non esistono più due atti distinti e separatamente impugnabili (la decisione della Commissione e l’ordine del Questore), ma un unico provvedimento complesso. L’ordine del Questore è stato declassato a mero atto consequenziale, privo di autonomia e non soggetto a un autonomo vaglio giurisdizionale. La legge stabilisce che la decisione della Commissione deve essere impugnata unitamente al provvedimento di rigetto/inammissibilità, seguendo la procedura speciale prevista dall’art. 35 bis del D.Lgs. 25/2008.

L’Esclusione dell’Effetto Sospensivo

Un altro punto cruciale toccato dalla Corte riguarda l’effetto sospensivo. La nuova formulazione dell’art. 35 bis esclude esplicitamente che la presentazione del ricorso o di un’istanza cautelare sospenda automaticamente l’efficacia esecutiva del provvedimento in caso di domanda reiterata dichiarata inammissibile. Ciò rafforza l’immediata esecutività dell’obbligo di allontanamento che deriva direttamente dalla decisione della Commissione.

Le Conclusioni: Quali sono le Implicazioni Pratiche?

La decisione della Corte di Cassazione consolida un indirizzo interpretativo che mira a razionalizzare e accelerare le procedure in materia di immigrazione. Le implicazioni pratiche sono significative:
1. Concentrazione della Tutela: La tutela giurisdizionale contro l’allontanamento è concentrata in un unico giudizio, quello di impugnazione della decisione della Commissione Territoriale. È in quella sede che devono essere fatte valere tutte le censure, comprese quelle relative all’espulsione.
2. Inutilità del Ricorso Autonomo: Presentare un ricorso separato contro l’ordine del Questore è una strategia processuale destinata all’insuccesso, in quanto verrà dichiarato inammissibile per carenza di un provvedimento autonomamente impugnabile.
3. Tempestività: È fondamentale agire tempestivamente impugnando la decisione della Commissione Territoriale nei termini di legge, poiché da essa discende direttamente e immediatamente l’obbligo di lasciare il Paese, senza che l’impugnazione abbia un effetto sospensivo automatico nei casi previsti.

È possibile impugnare autonomamente l’ordine di allontanamento emesso dal Questore dopo un diniego di protezione internazionale?
No. Secondo la Corte di Cassazione, a seguito delle recenti modifiche normative, il provvedimento della Commissione Territoriale che nega la protezione internazionale produce direttamente gli effetti dell’espulsione. L’ordine del Questore è un mero atto esecutivo e non può essere impugnato separatamente.

Qual è la procedura corretta per contestare un provvedimento di diniego che comporta l’obbligo di lasciare il Paese?
La decisione di diniego o inammissibilità della Commissione Territoriale deve essere impugnata unitamente al suo effetto espulsivo mediante il ricorso previsto dall’art. 35 bis del D.Lgs. 25/2008. Il ricorso deve essere presentato davanti al tribunale competente, contestando in un unico giudizio sia il diniego della protezione sia l’ordine di allontanamento.

La presentazione di un ricorso contro il diniego di una domanda reiterata blocca automaticamente l’ordine di allontanamento?
No. La nuova formulazione dell’art. 35 bis del D.Lgs. 25/2008 esclude che la proposizione del ricorso o di un’istanza cautelare sospenda automaticamente l’efficacia esecutiva del provvedimento che dichiara inammissibile una seconda domanda di protezione internazionale (domanda reiterata).

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 1 Num. 3932 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 1 Num. 3932 Anno 2025

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 16/02/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 3911/2024 R.G. proposto da: COGNOME rappresentato e difeso da ll’avvocato COGNOME (CSTPQL82D19H224M)

-ricorrente-

contro

MINISTERO DELL’INTERNO

-intimato-

avverso SENTENZA di NOME COGNOME REGGIO CALABRIA n. 9/2024 depositata il 04/01/2024.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 19/12/2024 dal Consigliere NOME COGNOME

FATTI DI CAUSA

Ritenuto che:

Con ordinanza del Giudice di Pace di Reggio Calabria n. 9/2024 del 04 gennaio 2024, notificata al ricorrente in data 08 gennaio 2024, è stato dichiarato inammissibile il ricorso iscritto al n. RG 5526/2023 proposto dal sig. NOME COGNOME avverso l’ordine di di allontanamento dal territorio nazionale emesso dal Questore di Reggio Calabria, (all. n. 3a) il 07 dicembre 2023 e notificato all’odierno ricorrente in pari data.

Con il detto ricorso (all. 3b) il sig. NOME esponeva: – di essere stato destinatario di un provvedimento di inammissibilità della domanda reiterata di protezione internazionale emesso dalla Commissione territoriale per la protezione internazionale di Siracusa, con contestuale attestazione dell’obbligo di lasciare il territorio nazionale; -che contestualmente alla notifica di detto provvedimento della Commissione e sulla base di questo, la Questura di Reggio Calabria emetteva e notificava al sig. NOME l’ordine A11/2023/Imm./161 con il quale il Questore imponeva al predetto di lasciare il territorio nazionale entro 7 giorni.
Censurava quindi il provvedimento di espulsione denunciandone l’illegittimità in quanto adottato sia in violazione dell’art. 7 Dlgs 25/2008 e art. 2 c. 1 lett. a) del dlgs 142/2015, che definisce il richiedente asilo come ‘lo straniero che ha presentato domanda di protezione internazionale su cui non è stata ancora adottata una decisione definitiva ovvero ha manifestato la volontà di chiedere

tale protezione’ sia in violazione dell’art. 32 c. 4 del Dlgs 25/2008, a mente del quale ‘La decisione di cui al comma 1, lettere b), b -bis) e b-ter), del presente articolo e il verificarsi delle ipotesi previste dagli articoli 23, 29 e 29-bis comportano, alla scadenza del termine per l’impugnazione, l’obbligo per il richiedente di lasciare il territorio nazionale, salvo che gli sia stato rilasciato un permesso di soggiorno ad altro titolo e salvo che la Commissione territoriale rilevi la sussistenza di una delle condizioni di cui ai commi 3.2 e 3bis del presente articolo o di una delle cause impeditive di cui all’articolo 19, commi 1-bis e 2, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286.’
Sotto altro distinto profilo criticava la decisione della Questura in riferimento alla violazione per violazione dell’art. 19 T.U. Immigrazione, sulla base del fatto che detto articolo, anche nella nuova formulazione, rinvia ‘agli obblighi di cui all’art. 5 comma 6’ ovvero ‘gli obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano’.

Esponeva che tra gli obblighi costituzionali e internazionali rientrasse anche il rispetto dalla Convenzione di Ginevra che, all’art 7, tutela la vita personale e familiare della persona umana.

Il ricorrente depositava, nel corso del giudizio, documentazione comprovante l’effettivo deposito del ricorso ex art. 35 bis dlgs 25/08 presso il Tribunale di Catania (all 4c), contente anche l’istanza di sospensiva del provvedimento di inammissibilità e del provvedimento di espulsione.

Con il provvedimento qui impugnato il Giudice di pace statuiva che ‘il ricorso deve ritenersi inammissibile, atteso che non è autonomamente impugnabile il provvedimento con il quale il Questore in applicazione del provvedimento – in questo caso della

predetta Commissione dispone l’accompagnamento alla frontiera o l’ordine di rilascio del territorio nazionale, né dinnanzi all’Autorità giudiziaria amministrativa, né dinnanzi al G.O., con il procedimento previsto per l’opposizione all’espulsione dell’art. 13 D. Lgs. 286/98, non essendo tale eventualità espressamente prevista dalla legge, né ammissibile una indeterminata espansione dei mezzi di tutela tassativamente previsti (Tar Campania Napoli sez. 4 Sent. 22 marzo 2007 n. 2714)’.

Avverso tale sentenza, e segnatamente avverso il passaggio motivazionale citato NOME COGNOME propone ricorso per cassazione con un unico motivo nei confronti del Ministero il quale si è costituito solo formalmente.

RAGIONI DELLA DECISIONE

Considerato che:

Con un unico articolato motivo si denuncia la violazione e falsa applicazione di norme di diritto, ex art 360 c. 1 n. 3) c.p.c, in relazione all’art. 13 del TU Immigrazione ed all’art 24 Costituzione, in rapporto agli artt. 32 e 35 bis Dlgs 25/2008 per aver il giudice di merito ritenuto non autonomamente impugnabile il provvedimento del Questore che dispone l’allontanamento dello straniero a seguito di espulsione comminata dalla Commissione Territoriale per la Protezione Internazionale se non contestualmente all’emissione di una decisione di inammissibilità della domanda reiterata di protezione internazionale.
Il motivo è infondato.

Come è noto, il DL 20/2023, modificando l’art. 32 c. 4 Dlgs 25/08, ha conferito alla Commissione territoriale, in sede di rigetto della domanda di protezione internazionale nei casi espressamente previsti, il potere di emettere un provvedimento che ‘tiene luogo e

produce gli effetti’ della espulsione di cui all’art. 13 Dlgs 286/98, ed ha statuito che detta decisione deve essere impugnata unitamente al provvedimento di rigetto/inammissibilità con il ricorso ex art 35 bis Dlgs 25/2008.

La medesima novella legislativa ha anche statuito, modificando il medesimo c. 4 dell’art. 32 citato, che ‘il Questore procede ai sensi del medesimo articolo 13, commi 4 e 5, salvi gli effetti di cui all’articolo 35bis, commi 3 e 4, del presente decreto’.

L’art. 35 bis d.lgs n. 25 del 2008 c. 5 nuova formulazione quale introdotta dall’articolo 7-bis, comma 1, lettera d), del D.L. 10 marzo 2023, n. 20, convertito con modificazioni dalla Legge 5 maggio 2023, n. 50 prevede che la proposizione del ricorso o dell’istanza cautelare ai sensi del comma 4 non sospende l’efficacia esecutiva del provvedimento che respinge o dichiara inammissibile un’altra domanda reiterata a seguito di una decisione definitiva che respinge o dichiara inammissibile una prima domanda reiterata, ovvero dichiara inammissibile la domanda di riconoscimento della protezione internazionale, ai sensi dell’articolo 29-bis .
La nuova formulazione dell’art 35 bis su riprodotta , pertanto, esclude il prodursi dell’effetto sospensivo a seguito dell’istanza cautelare.

In questo quadro non si ravvisa l’inefficacia del provvedimento espulsivo ed in via derivata dell’ordine di allontanamento, peraltro, oggetto esclusivo del presente ricorso. Né, atteso il perimetro evidenziato del thema decidendi, deve ritenersi rilevante il rilievo svolto sull’ art. 32 c. 4 d.lgs n. 25 del 2008 nella parte in cui ingloba nel provvedimento della Commissione territoriale di diniego della domanda di protezione internazionale, anche l’atto espu lsivo, trattandosi di sindacare l’ ordine questorile ed in particolare la
necessità che sia soggetto a controllo giurisdizionale successivo quale misura attinente all’allontanamento coattivo dell’espellendo.

La giurisprudenza di legittimità esclude questa sindacabilità, affermando che ‘ Il provvedimento con il quale il questore, ai sensi dell’art. 14, comma 5-bis, del d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286, ordina allo straniero colpito da provvedimento prefettizio di espulsione di lasciare il territorio dello Stato entro cinque giorni, non è suscettibile di autonoma impugnazione davanti all’autorità giudiziaria ordinaria con il procedimento previsto per l’opposizione all’espulsione dall’art. 13 del medesimo d.lgs., non essendo ammissibile una indeterminata espansione dei mezzi di tutela tassativamente indicati dalla legge. Né ciò comporta una carenza di tutela giurisdizionale, in quanto, da un lato, la predetta intimazione non incide sulla libertà personale dell’espulso (non ristretto presso un centro di permanenza temporanea, né sottoposto all’accompagnamento coattivo alla frontiera) e, pertanto, non comporta l’adozione degli strumenti giurisdizionali di controllo espressamente previsti per le convalide delle misure restrittive (S.U. 20121 del 2005; Cass. 13115 del 2011 e 413 del 2023; indirizzo costante).
Alla stregua delle considerazioni sopra esposte il ricorso va rigettato.

Nessuna determinazione in punto spese stante il mancato svolgimento di attività difensiva da parte del Ministero.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della non ricorrenza dei presupposti per il versamento da parte del ricorrente dell’importo a titolo di contributo unificato, pari a

quello dovuto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1 bis.

Roma 19.12.2024

La Presidente (NOME COGNOME)

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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