Impugnazione ministeri: lo Stato è un soggetto unitario

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 14158/2024, ha stabilito un principio fondamentale sull’impugnazione dei ministeri. In una causa promossa da due medici per il risarcimento del danno da mancata adeguata retribuzione durante la specializzazione, la Corte ha chiarito che i vari Ministeri e la Presidenza del Consiglio non sono soggetti giuridici distinti, ma articolazioni di un unico soggetto: lo Stato. Di conseguenza, l’appello proposto anche solo da uno di essi impedisce che la sentenza di primo grado passi in giudicato per gli altri, anche se non hanno autonomamente proposto impugnazione. Questo principio sulla soggettività unitaria dello Stato rende inefficace la strategia di contare su un giudicato parziale contro un singolo ministero non appellante.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 16 novembre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Ministeri: la Cassazione Conferma la Soggettività Unitaria dello Stato

L’ordinanza n. 14158/2024 della Corte di Cassazione affronta un’importante questione procedurale riguardante l’impugnazione ministeri e gli effetti dell’appello quando sono convenute in giudizio diverse articolazioni dello Stato. La decisione chiarisce che la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i singoli Ministeri costituiscono un unico soggetto giuridico. Pertanto, l’impugnazione proposta da una di queste entità impedisce il formarsi del giudicato parziale nei confronti delle altre che non hanno presentato appello. Analizziamo insieme i dettagli di questa pronuncia.

I Fatti di Causa

La vicenda trae origine dalla richiesta di due medici specializzandi i quali convenivano in giudizio la Presidenza del Consiglio dei Ministri, il Ministero dell’Istruzione, Università e Ricerca, il Ministero della Salute e il Ministero dell’Economia e Finanze. Essi chiedevano il pagamento di una remunerazione adeguata per il periodo di specializzazione, in conformità con la normativa europea e nazionale.

Il Tribunale di primo grado accoglieva parzialmente la domanda, condannando le amministrazioni convenute al pagamento di una somma a titolo di rideterminazione della borsa di studio. Avverso tale decisione, la Presidenza del Consiglio e alcuni Ministeri proponevano appello. Il Ministero dell’Economia e delle Finanze, invece, non presentava un’autonoma impugnazione, costituendosi solo in un secondo momento a sostegno dell’appello già proposto.

La Corte d’Appello, in riforma della sentenza di primo grado, rigettava integralmente la domanda dei medici. Questi ultimi ricorrevano quindi in Cassazione, sostenendo che la sentenza di primo grado fosse ormai passata in giudicato nei confronti del Ministero dell’Economia, in quanto non appellante.

La Questione Giuridica: l’Impugnazione Ministeri e il Giudicato Parziale

Il fulcro del ricorso in Cassazione verteva sulla seguente domanda: in una causa contro più Ministeri, la mancata impugnazione da parte di uno di essi determina il passaggio in giudicato della sentenza di condanna nei suoi confronti, anche se le altre amministrazioni hanno proposto appello?

I ricorrenti sostenevano che, trattandosi di un’obbligazione solidale, si versasse in un’ipotesi di litisconsorzio facoltativo. Di conseguenza, secondo la loro tesi, la mancata impugnazione da parte del Ministero dell’Economia avrebbe dovuto rendere definitiva la condanna emessa dal Tribunale a suo carico, applicando l’art. 332 c.p.c. (cause scindibili) e non l’art. 331 c.p.c. (cause inscindibili).

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, fornendo una chiara interpretazione sulla natura giuridica dei Ministeri in giudizio. Richiamando un consolidato orientamento giurisprudenziale, incluse pronunce delle Sezioni Unite, la Corte ha affermato il principio della soggettività unitaria delle Amministrazioni statali.

Secondo la Cassazione, la Presidenza del Consiglio dei Ministri e i singoli Ministeri non sono soggetti giuridici distinti e autonomi, ma mere articolazioni dell’unica Amministrazione statale, che è il Governo della Repubblica. In cause come quella in esame, relative alla responsabilità dello Stato per mancata attuazione di direttive comunitarie, il soggetto passivo dell’obbligazione è lo Stato nella sua unicità.

Di conseguenza, non si è in presenza di più soggetti coobbligati in solido, ma di un unico soggetto obbligato. L’impugnazione proposta dalla Presidenza del Consiglio (o da altri Ministeri) è sufficiente a rappresentare in giudizio l’interesse dello Stato nel suo complesso e, quindi, a impedire che la sentenza passi in giudicato nei confronti di qualsiasi sua articolazione, anche se non formalmente appellante.

La Corte ha specificato che l’appello già proposto dalle altre Amministrazioni escludeva in radice il passaggio in giudicato della sentenza di primo grado nei confronti della parte non appellante. Le successive mosse processuali, come l’ordinanza interlocutoria per integrare il contraddittorio e l’appello incidentale del Ministero dell’Economia, sono state ritenute addirittura “sovrabbondanti”, poiché l’effetto impeditivo del giudicato si era già prodotto con l’appello principale.

Le Conclusioni: Implicazioni Pratiche della Sentenza

Questa ordinanza consolida un principio di fondamentale importanza pratica per chiunque si trovi a intraprendere un’azione legale contro lo Stato. La decisione chiarisce che, in contesti di responsabilità statale, citare in giudizio più Ministeri non significa avere di fronte a sé una pluralità di controparti autonome.

L’insegnamento è chiaro: lo Stato agisce e si difende come un’entità unica. Una strategia processuale basata sulla speranza che un singolo Ministero ometta di impugnare una sentenza sfavorevole, portando a un giudicato parziale, è destinata a fallire. L’impugnazione proposta da una qualsiasi delle articolazioni statali coinvolte è sufficiente a mantenere aperta la questione per l’intero apparato governativo, garantendo una difesa unitaria e coerente.

Se un Ministero non impugna una sentenza di condanna, questa diventa definitiva nei suoi confronti?
No. Secondo la Corte di Cassazione, quando sono convenute in giudizio diverse articolazioni dello Stato (come la Presidenza del Consiglio e i vari Ministeri), queste rappresentano un unico soggetto giuridico. Pertanto, l’impugnazione proposta anche da una sola di esse impedisce che la sentenza diventi definitiva per le altre, anche se non hanno autonomamente presentato appello.

La Presidenza del Consiglio dei Ministri e i singoli Ministeri sono considerati soggetti giuridici diversi in cause di responsabilità dello Stato?
No. La giurisprudenza costante, confermata da questa ordinanza, li considera “articolazioni dell’unica Amministrazione che è il Governo della Repubblica”. Non si tratta di una pluralità di soggetti coobbligati, ma di un unico soggetto obbligato: lo Stato.

In un processo contro più Ministeri per responsabilità dello Stato, si applicano le regole del litisconsorzio necessario o facoltativo?
Il caso non rientra propriamente né nell’una né nell’altra categoria come intese tra soggetti distinti. La Corte chiarisce che la questione non è di pluralità di debitori (litisconsorzio facoltativo) o di necessità di chiamare più parti (litisconsorzio necessario), ma di unicità del soggetto convenuto (lo Stato), che si presenta in giudizio attraverso le sue diverse articolazioni ministeriali. L’impugnazione di una vale per tutte.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 3 Num. 14158 Anno 2024

Civile Ord. Sez. 3 Num. 14158 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 21/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 6656/2021 R.G. proposto da:

COGNOME NOME e COGNOME NOME, rappresentati e difesi dall’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE)

-ricorrenti-

contro

PRESIDENZA DEL RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE, rappresentati e difesi per legge dall’Avvocatura generale RAGIONE_SOCIALEo Stato

-controricorrenti- avverso la SENTENZA RAGIONE_SOCIALEa CORTE D ‘ APPELLO di PERUGIA n. 611/2020 depositata il 29/12/2020.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 26/03/2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

R.G. 6656/2021

COGNOME.

Rep.

C.C. 26/3/2024

C.C. 14/4/2022

MEDICI SPECIALIZZANDI.

FATTI DI CAUSA

I dottori NOME COGNOME e NOME COGNOME convennero in giudizio, davanti al Tribunale di Perugia, la RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE, chiedendo che fossero condannati al pagamento, in loro favore, a titolo di remunerazione per la specializzazione in cardiologia conseguita il 29 ottobre 2004, del maggiore importo previsto dal d.lgs. 17 agosto 1999, n. 368, ovvero al pagamento RAGIONE_SOCIALEe somme dovute a titolo di incremento triennale e di indicizzazione annuale RAGIONE_SOCIALEa borsa di studio da loro percepita, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 6 del d.lgs. 8 agosto 1991, n. 257.
Si costituirono in giudizio la RAGIONE_SOCIALE e gli altri RAGIONE_SOCIALE convenuti, eccependo preliminarmente il difetto di legittimazione passiva dei RAGIONE_SOCIALE singolarmente citati e la prescrizione del diritto e chiedendo, nel merito, il rigetto RAGIONE_SOCIALEa domanda.

Il Tribunale, dopo aver respinto sia l’eccezione di difetto di legittimazione passiva che quella di prescrizione, accolse parzialmente la domanda e condannò le parti convenute al pagamento in favore di ciascuno degli attori, a titolo di rideterminazione triennale RAGIONE_SOCIALEa borsa di studio, RAGIONE_SOCIALEa somma di euro 10.161,32, oltre interessi e con il carico RAGIONE_SOCIALEe spese di giudizio.

La pronuncia è stata impugnata in via principale dalla RAGIONE_SOCIALE e dai RAGIONE_SOCIALE e in via incidentale dai due medici suindicati e la Corte d’appello di Perugia, con sentenza del 29 dicembre 2020, in riforma RAGIONE_SOCIALEa decisione del Tribunale, ha accolto l’appello principale e ha rigettato la domanda svolta in primo grado dai dottori COGNOME e COGNOME, compensando integralmente le spese dei due gradi di merito.

Ha osservato la Corte territoriale che dovevano essere rigettate entrambe le domande proposte dai medici, cioè sia quella di conseguimento del migliore trattamento di cui al d.lgs. n. 368 del 1999 sia quella di rideterminazione triennale RAGIONE_SOCIALEa borsa di studio accolta dal Tribunale.

Ai limitati fini che interessano in questa sede, la Corte d’appello ha rilevato che il RAGIONE_SOCIALE non aveva svolto appello principale come le altre Amministrazioni condannate dal Tribunale e si era successivamente costituito, come da ordinanza interlocutoria, supportando l’appello già proposto dalla RAGIONE_SOCIALE e partecipando al giudizio di appello al solo scopo di ribadire la posizione già assunta dallo Stato italiano.

Come stabilito anche dalla giurisprudenza di legittimità, infatti, la RAGIONE_SOCIALE aveva agito non quale organo di rappresentanza RAGIONE_SOCIALEo Stato italiano, perché essa e i RAGIONE_SOCIALE sono tre diverse articolazioni del medesimo soggetto; per cui la RAGIONE_SOCIALE aveva esercitato i poteri di cui all’art. 4 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 260 del 1958. E poiché l’esclusione RAGIONE_SOCIALEa responsabilità RAGIONE_SOCIALEo Stato italiano con riferimento al trattamento economico dei medici specializzandi produce i suoi effetti anche nei confronti dei singoli RAGIONE_SOCIALE convenuti in giudizio, la sentenza di primo grado non poteva ritenersi passata in giudicato solo nei confronti del RAGIONE_SOCIALE che non aveva in origine fatto appello -in considerazione del fatto che l’appello era stato proposto dalla RAGIONE_SOCIALE.
Contro la sentenza RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello di Perugia propongono ricorso i dottori NOME COGNOME e NOME COGNOME con atto affidato ad un solo motivo.

Resistono con un unico controricorso la RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE, RAGIONE_SOCIALE e

RAGIONE_SOCIALE, il RAGIONE_SOCIALE e il RAGIONE_SOCIALE.

La trattazione è stata fissata, ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 380 -bis .1 cod. proc. civ., presso la Terza Sezione Civile e il Pubblico RAGIONE_SOCIALE non ha depositato conclusioni.

I ricorrenti hanno depositato memoria.

RAGIONI RAGIONE_SOCIALEA DECISIONE

Con l’unico motivo di ricorso si lamenta, in riferimento all’art. 360, primo comma, n. 3), cod. proc. civ., violazione e falsa applicazione degli artt. 102, 327, 331 e 332 cod. proc. civ., nonché RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 260 del 1958, per non avere il giudice d’appello riconosciuto che la sentenza di primo grado fosse passata in giudicato nei confronti del RAGIONE_SOCIALE.

Sostengono i ricorrenti, con un’ampia e articolata censura, che la Corte d’appello avrebbe errato, innanzitutto, nel pronunciare l’ordinanza interlocutoria RAGIONE_SOCIALE’11 marzo 2020 con la quale, avendo rilevato l’esistenza di un litisconsorzio necessario tra la RAGIONE_SOCIALE e i RAGIONE_SOCIALE convenuti, aveva autorizzato l’integrazione del contraddittorio nei confronti del RAGIONE_SOCIALE. In realtà, ad avviso dei ricorrenti, non sussiste equivalenza tra la condanna in solido di più soggetti e il litisconsorzio necessario perché, se il creditore agisce contro tutti i debitori si verifica un caso di litisconsorzio facoltativo. Il Tribunale aveva rigettato l’eccezione di difetto di legittimazione passiva dei RAGIONE_SOCIALE, sollevata dai convenuti in primo grado; ne consegue che, non essendo stato proposto appello sul punto, in ordine alla sussistenza RAGIONE_SOCIALEa legittimazione vi sarebbe il giudicato. Pertanto, non potendosi configurare neppure un litisconsorzio necessario processuale, dovrebbe trovare applicazione l’art. 332 e non l’art. 331 cod. proc. civ., come erroneamente ritenuto dalla Corte d’appello. La conseguenza di tale ricostruzione è che il richiamo all’art. 4 RAGIONE_SOCIALEa legge n. 260 del 1958 sarebbe errato e che la
mancata impugnazione RAGIONE_SOCIALEa sentenza del Tribunale da parte di un coobbligato solidale -il RAGIONE_SOCIALE comporterebbe che rispetto a quest’ultimo la sentenza di primo grado sia da considerare passata in giudicato.

1.1. Il motivo non è fondato.

La giurisprudenza di questa Corte ha già affermato -proprio occupandosi del problema RAGIONE_SOCIALEa legittimazione passiva nelle cause promosse da medici specializzandi per il riconoscimento RAGIONE_SOCIALEa remunerazione loro spettante -che nell’ipotesi di vocatio in ius di un RAGIONE_SOCIALE diverso da quello istituzionalmente competente, allorché l’Avvocatura RAGIONE_SOCIALEo Stato, pur ricorrendo i presupposti per l’applicazione RAGIONE_SOCIALE‘art. 4 RAGIONE_SOCIALEa legge 25 marzo 1958, n. 260, non si avvalga, nella prima udienza, RAGIONE_SOCIALEa facoltà di eccepire l’erronea identificazione RAGIONE_SOCIALEa controparte pubblica, provvedendo alla contemporanea indicazione di quella realmente competente, resta preclusa la possibilità di far valere, in seguito, l’irrituale costituzione del rapporto giuridico processuale, non ponendosi, in senso proprio, una questione di difetto di legittimazione passiva, ferma restando la facoltà per il reale destinatario RAGIONE_SOCIALEa domanda di intervenire in giudizio e di essere rimesso in termini (sentenza 26 giugno 2013, n. 16104).
La successiva sentenza 25 marzo 2015, n. 6029, ha stabilito che, in tema di responsabilità RAGIONE_SOCIALEo Stato per la mancata attuazione di direttive comunitarie (nella specie, le direttive n. 75/362/CEE e n. 82/76/CEE in materia di retribuzione RAGIONE_SOCIALEa formazione dei medici specializzandi), l’evocazione in giudizio, oltre che RAGIONE_SOCIALEa RAGIONE_SOCIALE del RAGIONE_SOCIALE, legittimata a stare in giudizio, anche di singoli RAGIONE_SOCIALE non comporta alcuna conseguenza in termini di legittimazione sostanziale, trattandosi di diverse articolazioni del medesimo Governo RAGIONE_SOCIALEa Repubblica.
Tale orientamento ha ricevuto l’autorevole avallo RAGIONE_SOCIALEe Sezioni Unite di questa Corte, con la sentenza 27 novembre 2018, n.

30649, con una pronuncia ulteriormente ribadita in seguito (v., sul punto, anche l’ordinanza 4 marzo 2021, n. 6107, la quale si esprime, a questo proposito, in termini di soggettività unitaria RAGIONE_SOCIALEe Amministrazioni statali, in quanto articolazioni RAGIONE_SOCIALE‘unica Amministrazione che è il Governo RAGIONE_SOCIALEa Repubblica).

Facendo applicazione di questi principi al caso concreto, che è indubbiamente diverso, la Corte osserva che, avendo proposto impugnazione la RAGIONE_SOCIALE, per di più insieme ad altri due RAGIONE_SOCIALE, la mancata impugnazione da parte del RAGIONE_SOCIALE rimane priva di significato, essendo giuridicamente non prospettabile un passaggio in giudicato parziale; per cui, in sostanza, tanto l’ordinanza interlocutoria RAGIONE_SOCIALEa Corte d’appello quanto il successivo appello incidentale del MEF si rivelano sovrabbondanti, perché l’appello già proposto dalle altre Amministrazione escludeva in radice il passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALEa sentenza di primo grado nei confronti RAGIONE_SOCIALEa parte non appellante.
Le argomentazioni proposte dal ricorrente con il richiamo alla giurisprudenza di questa Corte in tema di obbligazioni solidali e di passaggio in giudicato RAGIONE_SOCIALEa pronuncia nei confronti di un solo coobbligato non impugnante (ordinanza 8 ottobre 2018, n. 24728) sono del tutto inconferenti, atteso che nel caso odierno non si è in presenza di più soggetti coobbligati, ma di un unico soggetto obbligato, suddiviso in varie articolazioni .

2. Il ricorso, pertanto, è rigettato.

A tale esito segue la condanna del ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di cassazione, liquidate ai sensi del d.m. 10 marzo 2014, n. 55.

Sussistono inoltre le condizioni di cui all’art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, per il versamento, da parte del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte rigetta il ricorso e condanna il ricorrente al pagamento RAGIONE_SOCIALEe spese del giudizio di cassazione, liquidate in complessivi euro 2.800, oltre spese eventualmente prenotate a debito.

Ai sensi RAGIONE_SOCIALE‘art. 13, comma 1 -quater , del d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115, dà atto RAGIONE_SOCIALEa sussistenza RAGIONE_SOCIALEe condizioni per il versamento al giudice competente per il merito, da parte del ricorrente, RAGIONE_SOCIALE‘ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello versato per il ricorso, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio RAGIONE_SOCIALEa Terza

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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