Impugnazione estratto di ruolo: quando si può agire?

Un professionista ha impugnato un estratto di ruolo per contributi previdenziali non versati. La Corte di Cassazione, applicando una nuova normativa (ius superveniens), ha dichiarato l’azione inammissibile. La Corte ha stabilito che l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e specifico, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto o la perdita di benefici. In assenza di tale prova, manca l’interesse ad agire, condizione essenziale per l’azione legale. La sentenza d’appello è stata quindi annullata senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 novembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Chiarisce i Limiti dell’Interesse ad Agire

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta una delle questioni più dibattute nel contenzioso tributario e previdenziale. Spesso i contribuenti vengono a conoscenza di debiti iscritti a ruolo solo richiedendo questo documento, trovandosi di fronte a cartelle di pagamento mai notificate. Ma è sempre possibile agire in giudizio sulla base di un semplice estratto? Con l’ordinanza n. 14284 del 2024, la Corte di Cassazione fornisce chiarimenti decisivi, applicando una recente modifica normativa che restringe notevolmente le maglie per l’accesso alla tutela giurisdizionale.

I Fatti di Causa: Un Professionista contro l’Agente della Riscossione

Il caso trae origine dall’opposizione promossa da un libero professionista contro alcuni estratti di ruolo relativi a contributi previdenziali, sanzioni e interessi dovuti a un Ente Previdenziale di categoria. Il professionista sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica delle relative cartelle di pagamento e che, in ogni caso, i crediti fossero ormai prescritti.

Mentre il Tribunale di primo grado aveva dichiarato inammissibile l’azione, la Corte d’Appello aveva riformato la decisione, ritenendo sussistente l’interesse ad agire del contribuente. L’Agente della Riscossione e l’Ente Previdenziale hanno quindi proposto ricorso per cassazione contro tale sentenza.

La Questione Giuridica sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

Il nodo centrale della controversia riguarda una condizione fondamentale del processo: l’interesse ad agire, disciplinato dall’art. 100 del codice di procedura civile. Per poter avviare una causa, non basta affermare di avere un diritto, ma è necessario dimostrare di avere un bisogno concreto di tutela da parte del giudice.

Nel contesto dell’impugnazione estratto di ruolo, la giurisprudenza si è a lungo interrogata se la semplice esistenza di un’iscrizione a ruolo, potenzialmente illegittima, fosse sufficiente a giustificare l’interesse del contribuente a chiederne l’annullamento.

L’Intervento Normativo e la Decisione della Cassazione

La Corte di Cassazione ha risolto la questione basandosi su una norma sopravvenuta (ius superveniens): l’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973. Questa disposizione, introdotta nel 2021, stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.

L’impugnazione del ruolo e della cartella che si assume non notificata è ammessa solo in casi specifici, ovvero quando il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale. La legge stessa elenca alcune di queste ipotesi:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. Il blocco della riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Secondo la Cassazione, questa norma ha la funzione di “selezionare” le ipotesi in cui l’interesse ad agire è meritevole di tutela immediata, evitando azioni giudiziarie meramente esplorative.

La Mancanza di un Pregiudizio Concreto

Nel caso di specie, il professionista non aveva allegato né dimostrato di subire uno dei pregiudizi specifici previsti dalla legge, o un danno analogo. Si era limitato a contestare l’esistenza del debito, senza però provare un vulnus (una lesione) concreto che giustificasse un’azione giudiziaria immediata.

Di conseguenza, la Corte ha ritenuto che l’azione fosse priva della condizione dell’interesse ad agire e, pertanto, inammissibile fin dall’origine.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte Suprema ha motivato la sua decisione sottolineando che la nuova normativa si applica anche ai processi pendenti, in quanto va a specificare e concretizzare una condizione dell’azione (l’interesse ad agire) che deve sussistere fino al momento della decisione. Il legislatore ha inteso plasmare l’interesse ad agire in questo specifico contesto, richiedendo al contribuente la prova di un pregiudizio qualificato. La semplice contestazione della prescrizione o della notifica non è più sufficiente per legittimare l’impugnazione estratto di ruolo. L’accoglimento del motivo relativo alla carenza di interesse ad agire ha reso superfluo l’esame delle altre questioni, come la prescrizione del credito e la validità delle notifiche, portando alla cassazione senza rinvio della sentenza d’appello.

Le Conclusioni e le Implicazioni Pratiche

Questa ordinanza consolida un principio fondamentale: non si può agire in giudizio contro un estratto di ruolo per il solo fatto di voler “fare chiarezza” sulla propria posizione debitoria. È necessario dimostrare che l’iscrizione a ruolo sta producendo un danno immediato e tangibile, riconducibile alle ipotesi tipizzate dalla legge o a situazioni ad esse assimilabili. Per i contribuenti e i loro difensori, ciò significa che, prima di avviare una causa, è indispensabile verificare e documentare l’esistenza di un pregiudizio specifico. In assenza di tale prova, l’azione è destinata a essere dichiarata inammissibile, con conseguente condanna alle spese processuali.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la nuova normativa (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), l’estratto di ruolo non è di per sé un atto impugnabile. L’impugnazione è ammessa solo in casi specifici e limitati.

Cosa deve dimostrare il contribuente per poter impugnare un estratto di ruolo?
Il contribuente deve dimostrare che dall’iscrizione a ruolo gli deriva un pregiudizio concreto e attuale. La legge elenca esempi specifici, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto, il blocco di pagamenti da parte della Pubblica Amministrazione o la perdita di benefici. In assenza di tale prova, manca l’interesse ad agire.

La nuova legge sull’impugnazione dell’estratto di ruolo si applica anche ai processi già in corso?
Sì. La Corte di Cassazione ha affermato che la disposizione si applica anche ai processi pendenti, in quanto non introduce una nuova regola, ma specifica i contorni di una condizione dell’azione (l’interesse ad agire) che deve essere presente al momento della decisione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 14284 Anno 2024

Civile Ord. Sez. L Num. 14284 Anno 2024

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 22/05/2024

ORDINANZA

sul ricorso 24938-2021 proposto da

RAGIONE_SOCIALE PROFESSIONISTI, in persona del legale rappresentante pro tempore , rappresentata e difesa, in virtù di procura allegata al ricorso, dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME, domiciliato presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI RAGIONE_SOCIALEZIONE

-ricorrente principale –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore , rappresentata e difesa ex lege dall’Avvocatura generale dello Stato e domiciliata presso i suoi uffici, in ROMA, INDIRIZZO

-controricorrente e ricorrente incidentale -e

COGNOME NOME, rappresentato e difeso, in forza di procura conferita in calce al controricorso, dall’AVV_NOTAIO NOME COGNOME,

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

C.C. 31/01/2024

giurisdizione Impugnazione dell’estratto di ruolo. Interesse ad agire.

domiciliato presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI RAGIONE_SOCIALEZIONE

-controricorrente –

per la cassazione della sentenza n. 522 del 2021 della CORTE D’APPELLO DI MILANO, depositata il 9 aprile 2021 (R.G.N. 883/2020). Udita la relazione della causa, svolta nella camera di consiglio del 31 gennaio 2024 dal Consigliere NOME COGNOME.

FATTI DI CAUSA

1. -La RAGIONE_SOCIALE (per l’innanzi, RAGIONE_SOCIALE) propone ricorso per cassazione, notificato il 5 ottobre 2021 e affidato a tre motivi, contro la sentenza n. 522 del 2021, pronunciata dalla Corte d’appello di Milano e depositata il 9 aprile 2021.

La Corte territoriale, in parziale riforma della pronuncia del Tribunale della medesima sede, ha dichiarato l’infondatezza dell e pretese racchiuse nelle cartelle indicate nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado e ha confermato la decisione di prime cure per quel che concerne la cessazione della materia del contendere per le cartelle oggetto della rinuncia ai giudizi pendenti , correlata all’adesione alla definizione agevolata.

–RAGIONE_SOCIALE –RAGIONE_SOCIALE resiste con controricorso, notificato il 12 novembre 2021, e spiega, inoltre, ricorso incidentale, articolato in quattro motivi.

-Replica con controricorso anche il geometra NOME COGNOME.

-Il ricorso è stato fissato in camera di consiglio, in applicazione degli artt. 375, secondo comma, numero 4quater ), e 380bis .1., primo comma, cod. proc. civ.

-Il Pubblico Ministero non ha depositato conclusioni scritte.

-La RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria illustrativa.

7. -All’esito della camera di consiglio, il Collegio si è riservato il deposito dell’ordinanza nei sessanta giorni successivi (art. 380 -bis .1., secondo comma, cod. proc. civ.).

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. -Il presente giudizio prende le mosse dall’opposizione che il geometra NOME COGNOME ha proposto contro gli estratti di ruolo attinenti a cartelle di pagamento e avvisi di addebito, emessi tra il 2002 e il 2019 per contributi previdenziali non versati, sanzioni ed interessi. Tali estratti di ruolo sono stati consegnati il 25 aprile 2019 dall’ agente della riscossione.

La Corte d’appello di Milano ha riformato la decisione di primo grado, nella parte in cui ha dichiarato inammissibile l’azione, e ha ravvisato l’interesse ad agire del contribuente . I giudici del gravame hanno poi accolto, nel merito, l’opposizione, reputando irrituale la notifica dei titoli menzionati nel ricorso introduttivo del giudizio di primo grado, con il conseguente compimento del termine quinquennale di prescrizione, in difetto di validi atti interruttivi. Quanto ai titoli, per i quali è intervenuta la rinuncia ai giudizi pendenti, è stata confermata la declaratoria di cessazione della materia del contendere, pronunciata dal Tribunale.
-È pregiudiziale, in ordine logico, l’esame del primo motivo del ricorso principale della RAGIONE_SOCIALE, che denuncia, in relazione all’art. 360, primo comma, n. 3, cod. proc. civ., violazione e/o falsa applicazione dell’art. 100 cod. proc. civ.

Avrebbe errato la Corte d’appello di Milano nel desumere l’interesse ad agire del geometra COGNOME COGNOME lla condotta processuale dell’agente della riscossione, che avrebbe contestato la prescrizione del credito, e nel trascurare ogni valutazione sul contegno del contribuente.

Quanto alla condotta di RAGIONE_SOCIALE, sarebbe «processualmente irrilevante» (pagina 18 del ricorso), in quanto soltanto l’ente creditore sarebbe legittimato ad avversare l’eccezione di prescrizione. L’adesione

alla definizione agevolata, peraltro, denoterebbe la carenza d’interesse a ricorrere.

-Il motivo è fondato, nei termini di séguito esposti.

-In tema di riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l ‘ art. 12, comma 4bis , del decreto del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 602, introdotto dall’art. 3 -bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, dispone che l’estratto di ruolo non è impugnabile (primo periodo).

Il legislatore puntualizza che «Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall ‘ iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell ‘ articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all ‘ articolo 1, comma 1, lettera a ), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell ‘ economia e RAGIONE_SOCIALE finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui all ‘ articolo 48bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».
Tale previsione seleziona specifiche ipotesi, in cui l ‘ invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, e concorre così a plasmare l ‘ interesse ad agire, che si atteggia come una condizione dell ‘ azione provvista di natura ‘ dinamica ‘ e perciò, come tale, può assumere una diversa configurazione fino al momento della decisione, anche in virtù di una norma sopravvenuta (Cass., S.U., 6 settembre 2022, n. 26283).

Pertanto, la disposizione menzionata si applica anche ai processi pendenti, in quanto specifica, concretizzandolo, l ‘ interesse alla tutela

immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata.

Nei processi pendenti, dev’essere dunque dimostrato lo specifico interesse ad agire tipizzato dalla previsione in esame. Se, nelle fasi di merito, viene in rilievo il tempestivo ricorso alla rimessione in termini, nel grado di legittimità soccorre il deposito di documentazione ai sensi dell’ art. 372 cod. proc. civ. o fino all ‘ udienza di discussione (prima dell ‘ inizio della relazione) o fino all ‘ adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio (sentenza n. 26283 del 2022, cit.).
5. -In virtù RAGIONE_SOCIALE enunciazioni RAGIONE_SOCIALE sezioni unite di questa Corte, diffusamente richiamate nella memoria illustrativa della RAGIONE_SOCIALE e non confutate dal professionista controricorrente, si deve dichiarare l’inammissibilità dell’azione che questi ha instaurato.

Come traspare dalla sentenza impugnata e dalle puntuali deduzioni del ricorso della RAGIONE_SOCIALE, tale azione si configura nella sua interezza come impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, come tale inammissibile in difetto dell’allegazione di uno specifico pregiudizio, nei termini enucleati dal novellato art. 12, comma 4bis , del d.P.R. n. 602 del 1973.

La sentenza d’appello , che riforma sul punto la pronuncia del Tribunale, non delinea un pregiudizio conforme al paradigma normativo.

Né il contribuente, che nel controricorso si limita a recepire le argomentazioni della sentenza d’appello, ha allegato un particolare vulnus , idoneo a sostanziare l’interesse ad agire e il bisogno di una tutela giurisdizionale immediata, secondo tratti distintivi che ricalchino le ipotesi definite dalla legge o siano contraddistinti da caratteristiche affini.

6. -Dall’accoglimento del primo motivo del ricorso principale discende la cassazione senza rinvio della pronuncia impugnata, ai sensi

dell’art. 382, terzo comma, ultimo periodo, cod. proc. civ., in quanto l’azione del geometra NOME COGNOME non poteva essere proposta, per insussistenza di una condizione dell’azione (l’interesse ad agire).

7. -Resta assorbito l’esame del secondo e del terzo motivo del ricorso principale, che vertono sul tema della prescrizione, sprovvisto di rilevanza decisoria, a fronte della statuizione sul profilo dirimente dell’inammissibilità dell’azione intrapresa .

Tale statuizione conduce, altresì, all’assorbimento del l’esame del ricorso incidentale d ell’agente della riscossione , che dibatte su profili in parte sovrapponibili (il primo e il secondo motivo, incentrati sulla questione dell’interesse ad agire) e in parte ininfluenti alla luce del tenore della pronuncia adottata (il terzo mezzo, sulla validità della notifica, il quarto sulla prescrizione).

8. -Le spese dell’intero processo possono essere integralmente compensate, in considerazione della complessità RAGIONE_SOCIALE questioni dibattute e del l’incidenza dello ius superveniens e dell’intervento chiarificatore RAGIONE_SOCIALE sezioni unite di questa Corte, posteriore alla proposizione del ricorso per cassazione.

P.Q.M.

Accoglie il primo motivo del ricorso principale della RAGIONE_SOCIALE; dichiara assorbiti i restanti motivi del ricorso principale della RAGIONE_SOCIALE e il ricorso incidentale spiegato da RAGIONE_SOCIALE; cassa senza rinvio l’impugnata sentenza, in quanto l’azione del geometra NOME COGNOME non poteva essere proposta per carenza dell’interesse ad agire, e compensa le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della Quarta Sezione

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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