Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Una società ha contestato un estratto di ruolo per crediti previdenziali, sostenendo di non aver mai ricevuto le cartelle di pagamento. La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 10848/2023, ha dichiarato il ricorso inammissibile. Seguendo il principio delle Sezioni Unite (sent. n. 26283/2022), ha stabilito che per l’impugnazione estratto di ruolo non basta la mancata notifica, ma è necessario dimostrare un pregiudizio concreto e attuale, come l’esclusione da appalti pubblici. In assenza di tale prova, manca l’interesse ad agire.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 17 febbraio 2026 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Fissa i Paletti

Molti contribuenti scoprono di avere debiti con enti previdenziali o con il Fisco solo richiedendo un estratto di ruolo all’Agenzia della Riscossione. Di fronte a questa sorpresa, soprattutto se non si è mai ricevuta la relativa cartella di pagamento, la prima reazione è quella di voler agire in giudizio. Ma è sempre possibile? La Corte di Cassazione, con la sentenza n. 10848 del 24 aprile 2023, ha fornito chiarimenti cruciali, stabilendo che l’impugnazione estratto di ruolo è soggetta a condizioni precise, legate alla dimostrazione di un pregiudizio concreto.

Il Caso: La Scoperta del Debito e l’Opposizione

Una società a responsabilità limitata aveva proposto opposizione contro un estratto di ruolo relativo a crediti di un ente previdenziale. La società sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica delle cartelle di pagamento sottostanti e, di conseguenza, chiedeva l’annullamento del debito. Il legale rappresentante era venuto a conoscenza del debito solo recandosi di sua iniziativa presso gli sportelli dell’Agenzia di Riscossione. Sia in primo grado che in appello, le richieste della società erano state respinte.

La Svolta delle Sezioni Unite nell’Impugnazione Estratto di Ruolo

La Corte di Cassazione, nel decidere il caso, ha richiamato un principio fondamentale stabilito dalle sue Sezioni Unite con la sentenza n. 26283 del 2022. Questa decisione ha segnato una svolta, specificando quando un contribuente ha un “interesse ad agire” per contestare un ruolo e una cartella di cui afferma di non aver mai avuto notifica.

L’estratto di ruolo è un semplice documento informativo, non un atto esecutivo. Pertanto, la sua sola esistenza non è sufficiente a giustificare un’azione legale. Per poterlo impugnare, il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un pregiudizio concreto e attuale.

Quale Pregiudizio Concreto Va Dimostrato?

La legge stessa (art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973) ha tipizzato alcuni casi in cui questo pregiudizio si presume, ad esempio quando l’iscrizione a ruolo:

1. Impedisce la partecipazione a una procedura di appalto pubblico.
2. Blocca la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici.
3. Causa la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

In assenza di una di queste situazioni, o di un’altra prova di un danno imminente, il contribuente non ha un interesse giuridicamente tutelato a impugnare il mero estratto di ruolo.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte ha applicato rigorosamente questi principi al caso di specie. La società ricorrente non aveva fornito alcuna prova di subire un pregiudizio concreto a causa dell’iscrizione a ruolo. Non aveva dimostrato, né in sede di ricorso né durante l’udienza, di trovarsi in una delle situazioni previste dalla legge o in altre circostanze che rendessero necessaria una tutela giurisdizionale immediata.

La Cassazione ha chiarito che il sistema legale offre già tutele adeguate. Se il contribuente non ha ricevuto la notifica della cartella, potrà opporsi al primo atto esecutivo successivo (come un preavviso di fermo amministrativo o un’iscrizione ipotecaria), facendo valere in quella sede il vizio di notifica dell’atto presupposto. In altre parole, il divieto di impugnare l’estratto di ruolo “al buio” non crea un vuoto di tutela, ma indirizza il contribuente verso gli strumenti processuali corretti, da attivare solo quando la pretesa dell’ente esattore si manifesta concretamente.

Le Conclusioni

Con questa sentenza, la Cassazione ribadisce un orientamento ormai consolidato: l’impugnazione estratto di ruolo non è un’azione esperibile in via preventiva o esplorativa. È necessario un “interesse ad agire” qualificato, che nasce da un pregiudizio tangibile e non dalla mera conoscenza di un’iscrizione a ruolo. Il contribuente che scopre un debito tramite estratto di ruolo deve quindi attendere un atto successivo dell’agente della riscossione per poter far valere le proprie ragioni, a meno che non riesca a dimostrare un danno immediato e specifico derivante da quella sola iscrizione. La decisione finale della Corte è stata quindi quella di dichiarare il ricorso inammissibile per mancanza della necessaria condizione dell’azione.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho mai ricevuto la cartella di pagamento?
No. Secondo la sentenza, la semplice mancata notifica della cartella di pagamento non è sufficiente per impugnare l’estratto di ruolo. È necessario dimostrare di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa dell’iscrizione a ruolo, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico o la perdita di un beneficio.

Cosa significa “interesse ad agire” nel contesto dell’impugnazione dell’estratto di ruolo?
Significa che il contribuente deve provare di avere un bisogno immediato di tutela da parte del giudice perché l’iscrizione a ruolo gli sta causando un danno effettivo. Non è sufficiente l’interesse astratto a far accertare l’inesistenza del debito; serve un pregiudizio tangibile che renda l’azione legale necessaria e non solo esplorativa.

Quali alternative ha il contribuente se non può impugnare direttamente l’estratto di ruolo?
Il contribuente può e deve attendere il primo atto successivo con cui l’Agente della Riscossione manifesta la volontà di procedere. Ad esempio, può impugnare il preavviso di fermo amministrativo, l’iscrizione ipotecaria o l’atto di pignoramento, facendo valere in quella sede l’omessa notifica della cartella di pagamento come vizio che invalida l’intera procedura esecutiva.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. L Num. 10848 Anno 2023

Civile Sent. Sez. L Num. 10848 Anno 2023

Presidente: COGNOME NOME

Relatore: COGNOME NOME

Data pubblicazione: 24/04/2023

SENTENZA

sul ricorso 15370-2021 proposto da:

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, domiciliata in INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO, presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME, NOME COGNOME , che lo rappresentano e difendono;

– controricorrente –

Oggetto

R.G.N. NUMERO_DOCUMENTO

COGNOME.

Rep.

Ud. 09/02/2023

nonchè contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Presidente pro tempore, rappresentata e difesa ex lege dall’RAGIONE_SOCIALE, presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 898/2020 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 23/11/2020 R.G.N. 325/2020; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 09/02/2023 dal AVV_NOTAIO COGNOME;

udito il P.M. in persona del AVV_NOTAIO Procuratore AVV_NOTAIO COGNOME che ha concluso per il rigetto del ricorso;

udito l’AVV_NOTAIO;

udito l’AVV_NOTAIO.

FATTI DI CAUSA

Con sentenza 23 novembre 2020, la Corte d’appello di Milano ha rigettato l’appello proposto da RAGIONE_SOCIALE avverso la sentenza di primo grado, di reiezione della sua opposizione avverso l’estratto di ruolo, riguardante due cartelle di pagamento (relative a crediti pretesi dall’ INAIL) , basata sulla eccezione della mancata notifica dei titoli esecutivi e la conseguente domanda di annullamento dell’intero debito, posto in riscossione dalla RAGIONE_SOCIALE (RAGIONE_SOCIALE.
Riconosciuta la validità della rappresentanza processuale di RAGIONE_SOCIALE da parte di un avvocato del libero foro, la sentenza ora impugnata ha ritenuto che in ogni caso, anche ad accedere alla tesi dell’appellante, i vizi RAGIONE_SOCIALE notifiche, inquadrabili nella categoria della nullità, non avevano impedito il raggiungimento dello scopo di conoscenza in capo al destinatario ed avrebbero richiesto la proposizione tempestiva di una opposizione agli atti esecutivi;

inoltre, rilevata la legittimità RAGIONE_SOCIALE notifiche effettuata a mezzo posta raccomandata, la Corte territoriale ha rilevato l’inammissibilità per genericità del disconoscimento effettuato dalla ricorrente RAGIONE_SOCIALE fotocopie RAGIONE_SOCIALE relate di notifica e degli avvisi notificati prodotti da RAGIONE_SOCIALE ed RAGIONE_SOCIALE e l’insussistenza di obbligo del concessionario di produrre in giudizio l’originale della cartella di pagamento.

Avverso tale sentenza, RAGIONE_SOCIALE ha proposto ricorso per cassazione con tre motivi, illustrati da memoria, cui hanno resistito RAGIONE_SOCIALE e RAGIONE_SOCIALE con distinti controricorsi. L’RAGIONE_SOCIALE ha depositato memoria.

La causa, chiamata alla adunanza camerale non partecipata del 27 ottobre 2022, in considerazione degli effetti derivanti dalla pubblicazione della sentenza RAGIONE_SOCIALE SS.UU. n. 26283 del 2022, è stata rimessa alla pubblica udienza.

Il P.G. ha depositato conclusioni scritte ai sensi dell’art. 23, comma 8 bis, decreto -legge n. 137 del 2020 conv. in legge n. 176 del 2020

RAGIONI DELLA DECISIONE

La ricorrente deduce, con il primo ed il secondo motivo, rispettivamente, la nullità della sentenza per violazione dell’art. 112 c.p.c., per omessa pronuncia in ordine al tempestivo disconoscimento RAGIONE_SOCIALE sottoscrizioni apposte alle relate di notifica; nonché la violazione e falsa applicazione degli artt. 214,215 e 216 c.p.c., in ragione del fatto che vi era stato il tempestivo ed espresso disconoscimento RAGIONE_SOCIALE sottoscrizioni sulle cartoline di ricevimento RAGIONE_SOCIALE cartelle e degli avvisi di addebito, per cui la sentenza aveva errato nel non dare seguito alla loro verificazione ad istanza degli enti di riscossione e creditori.
Con il terzo motivo, si denuncia la nullità della sentenza in ragione della affermata inesistenza RAGIONE_SOCIALE notifiche effettuate via EMAIL dall’RAGIONE_SOCIALE da un indirizzo non inserito nei pubblici elenchi IPA.

E’ necessario osse rvare, prima di procedere alla disamina dei singoli motivi, che la causa è stata chiamata all’udienza pubblica in ragione della portata nomofilattica che assume la decisione alla luce dell’intervento della sentenza n. 26283 del 2022 RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite di questa Corte di cassazione e su tale aspetto è stata sollecitata la discussione tra le parti.

L’intervento RAGIONE_SOCIALE Sezioni Unite è derivato dalla introduzione nell’ordinamento dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021 recante la tipizzazione dell’interesse ad agire in subiecta materia, questo può dirsi sussistente ove il contribuente dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al D.Lgs. n. 50 del 2016, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lett. a), del regolamento di cui al D.M. 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto RAGIONE_SOCIALE verifiche di cui al D.P.R. n. 602 del 1973, art. 48-bis, o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.
Da tale decisione sono state tratte le massime ufficiali secondo cui: in tema di riscossione coattiva RAGIONE_SOCIALE entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione. (Principio enunciato nell’interesse della legge ex art. 363, comma 3, c.p.c.).
Inoltre, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale. ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino
all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.

Emerge dallo storico di lite, ed è incontestato tra le parti, che la ricorrente ha proposto ricorso al Tribunale di Milano ‘ impugnando l’estratto di ruolo’ di cui era venut a a conoscenza perché il legale rappresentante (NOME COGNOMECOGNOME, recatosi spontaneamente presso gli sportelli dell’RAGIONE_SOCIALE , ne era venuto casualmente a conoscenza ; oggetto della domanda è stato l’accertamento del la prescrizione e della decadenza, sul presupposto della inesistenza o nullità della notifica RAGIONE_SOCIALE cartelle risultanti dall’estratto di ruolo.
Sulla questione della ammissibilità di un ‘ azione di tale contenuto, questa Sezione ha, prima dell’intervento del le Sezioni Unite n. 26283 del 2022, espresso il principio secondo cui (Cass. nn. 29294 del 2019; 15603 del 2020) in materia di riscossione di crediti previdenziali, l’impugnazione dell’estratto del ruolo è ammissibile ove il contribuente deduca la mancata o invalida notifica della cartella, in funzione recuperatoria della tutela prevista dall’art. 24 del d.lgs. n. 46 del 1999, ovvero intenda far valere eventi estintivi del credito maturati successivamente alla notifica della cartella, in tal caso prospettando – sul piano dell’interesse ad agire – uno stato oggettivo di incertezza sull’esistenza del diritto (anche non preesistente al processo), non superabile se non con l’intervento del giudice. In particolare, l’interesse ad agire è stato ravvisato nella contestazione da parte dell’ente previdenziale dell’avvenuta prescrizione del credito in epoca successiva alla notifica della cartella.
Il ricorrente non ha provveduto a dimostrare la sussistenza dell’interesse ad agire richiesto nei termini sopra indicati dalle Sezioni Unite, né in seno al ricorso, né comunque prima dell’inizio della discussione dell’udienza pubblica, sicché non può dirsi comprovata la necessaria condizione dell’azione.

E’ evidente che tale conclusione, a cui deve giungersi per conformarsi al principio enunciato dalle Sezioni Unite n. 26283 del 2022, comporta il necessario superamento di quanto questa Sezione aveva affermato con la citata Cass. n. 29294 del 2019, in relazione alla ammissibilità dell’azione di accertamento della a vvenuta prescrizione dei contributi oggetto di cartelle o avvisi di addebito, là dove si affermi di esserne venuti a conoscenza solo

attraverso il rilascio di un estratto del ruolo e senza che siano intervenuti atti concreti finalizzati alla esecuzione del credito contributivo non soddisfatto.

Va infatti osservato che Cass. SSUU. N.26283 del 2022, dopo aver operato una ricognizione (nei punti da 11 a 12) dello stato della giurisprudenza relativa ai giudizi non tributari riguardo all’interesse a promuovere azione di accertamento negativo della sussistenza dei crediti riportati nell’estratto di ruolo, ha chiarito che nessun vuoto di tutela deriva dal divieto di impugnare l’estratto di ruolo, in quanto, ‘ in caso di omessa o invalida notificazione di cartella o intimazione, il debitore può impugnare l’iscrizione ipotecaria o il fermo di beni mobili registrati, o il relativo preavviso, anche per far accertare l’insussistenza della pretesa (Cass., sez. un., n. 15354/15; n. 28528/18; n. 18041/19; n. 7756/20); può proporre opposizione all’esecuzione, qualora contesti il diritto di procedere in executivis, purché ci sia almeno la minaccia di procedere all’esecuzione forzata, mediante atto equipollente alla cartella di pagamento o comunque prodromico all’esecuzione (Cass., n. 477/71; n. 16281/16; nn. 16512 e 24461/19); e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l’omessa notificazione dell’atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell’atto successivo, posto che, nel sistema RAGIONE_SOCIALE opposizioni esecutive secondo il regime ordinario, l’irregolarità della sequenza procedimentale dà appunto luogo ad un vizio deducibile ai sensi dell’art. 617 c.p.c., quindi nel termine di venti giorni decorrente dal primo atto del quale l’interessato abbia avuto conoscenza legale (Cass., sez. un., n. 22080/17, punto 8.3, nonché, tra varie, n. 1558/20; n. 20694/21; n. 40763/21, cit.).
In definitiva, il ricorso principale è inammissibile perché l’azione fatta valere non è ammessa dall’ordinamento ed è qu indi priva del necessario interesse ad agire.

La novità della citata decisione nomofilattica, resa successivamente alla proposizione del ricorso, giustifica la compensazione RAGIONE_SOCIALE spese di questo giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso. Dichiara compensate tra tutte le parti le spese del giudizio di legittimità.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore importo, a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale, a norma del comma 1-bis dello stesso art. 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, il 9 febbraio 2023

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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