Impugnazione estratto di ruolo: quando è possibile?

Un contribuente ha contestato un estratto di ruolo sostenendo di non aver mai ricevuto gli atti di riscossione precedenti. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, applicando una recente normativa che limita l’impugnazione estratto di ruolo a tre specifici casi di pregiudizio concreto, non presenti nella fattispecie. La decisione si fonda sulla mancanza di interesse ad agire del ricorrente.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Fissa i Paletti

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto. Molti contribuenti, venuti a conoscenza di un debito solo tramite questo documento, si sono rivolti ai giudici per contestare la mancata notifica degli atti precedenti. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione è intervenuta per chiarire i limiti di questa azione, alla luce delle recenti riforme legislative, stabilendo quando è effettivamente possibile agire.

I Fatti del Caso

Un contribuente si opponeva a un estratto di ruolo, dal quale aveva appreso dell’esistenza di debiti a suo carico per contributi previdenziali e altre pendenze. Il ricorrente sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica degli atti presupposti (cartelle di pagamento e avvisi) e ne chiedeva quindi l’annullamento. Sia il Tribunale che la Corte d’Appello avevano rigettato le sue richieste. La questione è così giunta all’esame della Corte di Cassazione.

La Nuova Normativa sulla Impugnazione Estratto di Ruolo

Il cuore della decisione non risiede nella verifica della regolarità delle notifiche, ma in una questione preliminare e assorbente: l’ammissibilità stessa dell’azione. La Corte ha basato il proprio ragionamento sull’articolo 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha introdotto importanti modifiche all’articolo 12 del d.P.R. n. 602/1973.

La nuova legge stabilisce una regola generale chiara: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Essendo un semplice resoconto informativo della posizione debitoria del contribuente, non produce di per sé un pregiudizio diretto e immediato. L’impugnazione è consentita solo in tre specifiche ipotesi eccezionali.

Le Eccezioni al Divieto di Impugnazione

Il legislatore ha previsto che l’impugnazione estratto di ruolo sia ammissibile solo quando il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto per una delle seguenti situazioni:

1. Partecipazione a procedure di appalto pubblico: quando l’iscrizione a ruolo impedisce o compromette la possibilità di partecipare a gare pubbliche.
2. Riscossione di somme da soggetti pubblici: quando il debito iscritto a ruolo blocca il pagamento di crediti che il contribuente vanta nei confronti della Pubblica Amministrazione.
3. Perdita di un beneficio nei rapporti con la Pubblica Amministrazione: qualora l’esistenza del debito comporti la revoca o la mancata concessione di agevolazioni, sovvenzioni o altri vantaggi.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha rilevato che il ricorrente non aveva allegato né dimostrato di trovarsi in una delle tre situazioni eccezionali previste dalla legge. Di conseguenza, la sua azione era priva di una condizione fondamentale: l’interesse ad agire. Senza un pregiudizio attuale e concreto, riconducibile a una delle tre ipotesi tassative, il contribuente non ha titolo per contestare il mero estratto di ruolo.

I giudici hanno affermato che questa nuova regola si applica anche ai processi in corso, in linea con un orientamento ormai consolidato (richiamando le Sezioni Unite n. 26283/22). Pertanto, la Corte ha concluso che l’azione non avrebbe mai dovuto essere proposta per originario difetto di interesse. Invece di analizzare i singoli motivi di ricorso sulla validità delle notifiche, ha cassato la sentenza impugnata senza rinvio, chiudendo definitivamente la causa per inammissibilità dell’opposizione.

Le Conclusioni

Questa pronuncia consolida un principio fondamentale: il contribuente che scopre un debito tramite l’estratto di ruolo non può, di regola, agire immediatamente in giudizio. Deve attendere la notifica di un atto successivo e direttamente lesivo della sua sfera giuridica, come un’intimazione di pagamento, un preavviso di fermo amministrativo o un pignoramento. Sarà in quella sede che potrà far valere i vizi relativi alla mancata notifica degli atti precedenti.

L’impugnazione estratto di ruolo è quindi relegata a un’ipotesi residuale, attivabile solo dimostrando un pregiudizio specifico e qualificato legato ai rapporti con la Pubblica Amministrazione. Per tutti gli altri casi, la via maestra resta l’attesa di un atto dell’agente della riscossione che manifesti concretamente la volontà di procedere all’esecuzione forzata.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto la notifica della cartella?
No. A seguito della riforma del 2021, la regola generale è che l’estratto di ruolo, in quanto atto meramente informativo, non è impugnabile. L’azione è inammissibile per difetto di interesse ad agire.

In quali casi specifici posso procedere con l’impugnazione di un estratto di ruolo?
L’impugnazione è consentita solo in tre ipotesi tassative, qualora il contribuente dimostri di subire un pregiudizio concreto per: la partecipazione a procedure di appalto, la riscossione di crediti verso la Pubblica Amministrazione, o la perdita di benefici nei rapporti con la stessa.

Cosa deve fare il contribuente che scopre un debito tramite l’estratto di ruolo ma non rientra nei casi di impugnabilità?
Deve attendere la notifica di un successivo atto di riscossione (es. intimazione di pagamento, pignoramento). Potrà impugnare quest’ultimo atto per far valere anche i vizi relativi alla mancata notifica degli atti precedenti, come la cartella di pagamento.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15394 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 15394 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso 26500-2021 proposto da:

COGNOME, domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

MINISTERO DEL LAVORO E DELLE POLITICHE SOCIALI ISPETTORATO TERRITORIALE DEL LAVORO DI RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentati e difesi ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domiciliano in ROMA, alla INDIRIZZO

– controricorrenti –

Oggetto

Opposizione ad estratto di ruolo

R.G.N.26500/2021

Cron. Rep. Ud.13/03/2025 CC

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 82/2021 della CORTE D’APPELLO di CAMPOBASSO, depositata il 29/06/2021 R.G.N. 139/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/03/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

NOME COGNOME impugna la sentenza n. 82/2021 della Corte d’appello di Campobasso, che ha confermato la pronuncia del Tribunale della medesima sede, con la quale era stato rigettato il ricorso dell’opponente avverso l’ estratto di ruolo di cui era venuto a conoscenza ( in assenza di notifica degli atti prodromici) il 6 novembre 2018.

Propone sei motivi di ricorso.

Resistono con controricorso INPS, Agenzia delle Entrate -Riscossione e l’Ispettorato territoriale del lavoro di Campobasso – Isernia.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 13 marzo 2025, il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di giorni sessanta (art.380 bis 1, secondo comma, cod. proc. civ.).

CONSIDERATO CHE

Parte ricorrente impugna la sentenza sulla base di sei motivi, così rubricati.

I)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ., per nullità della sentenza per vizio processuale in relazione al negato ingresso da parte del Tribunale del tempestivo disconoscimento effettuato dal ricorrente ex artt. 214, 215 e 216 cod. proc. civ. Violazione gli artt. 24 e 111 Cost.

II) ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ., per nullità della sentenza per avere la Corte territoriale erroneamente ritenuto che le cartelle e gli avvisi fossero stati ritualmente notificati benché mancasse la prova tanto delle spedizioni che degli avvisi di ricevimento delle raccomandate informative. Inesistenza delle notifiche.

III)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione della legge n.890/1982, art. 8, dell’art. 2607 cod. civ. in relazione alle notifiche effettuate tramite servizio postale che la Corte territoriale ha ritenuto perfezionate con la sola produzione della fotocopia della busta del plico con la dicitura ‘al mittente compiuta giacenza’. Inesistenza delle notifiche.

IV)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione della legge n. 53/1994 ex art. 3bis, dell’art. 26, comma 2, del d.P.R. n. 602/1973, dell’art. 57bis del d.lgs. n. 82/2005 e dell’art. 2697 cod. civ. in relazione alla notific a della intimazione di pagamento n. 027 2015 9002773701/000 effettuata via Pec da RAGIONE_SOCIALE Inesistenza delle notifiche.

V)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per nullità della sentenza in relazione alla inesistenza della notifica

dell’intimazione di pagamento effettuata via Pec dall’Ader da un indirizzo non inserito nei pubblici elenchi IPA. Inesistenza delle notifiche.

VI)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per violazione dell’art. 112 cod. proc. civ. per omessa pronuncia sull’eccezione di prescrizione in relazione alla pretesa contributiva.

Preliminarmente la Corte rileva che, come risulta dalla sentenza impugnata, il primo giudice aveva ritenuto inammissibile l’opposizione in presenza della prova della notifica degli avvisi e delle cartelle.

La Corte ha respinto tutte le doglianze, che concernevano sostanzialmente la regolarità delle notifiche.

In via preliminare rispetto ai motivi di gravame, la questione che questo Collegio è chiamato a dirimere concerne la possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto rituale notificazione di atti di riscossione, e che ne scopra l’esistenza attraverso l’estratto di ruolo , di impugnarli immediatamente.

Sul punto è intervenuto il legislatore con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021 che ha novellato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, intitolato “Formazione e contenuto dei ruoli”, aggiungendo a detto articolo un comma 4- bis in forza del quale «l’estratto di ruolo non è impugnabile», con l’unica eccezione, indicata nella seconda parte della norma, per cui «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma
4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

Quanto all’applicabilità della norma ai procedimenti in corso, deve essere data continuità ai principi di diritto espressi da questa Corte con orientamento ormai consolidato; ex plurimis , Cass. n. 3511/2024 che, concludendo per l’inammissibilità per carenza di interesse de ll’impugnazione, ha osservato: «si tratta di opposizione ad un estratto di ruolo dalla cui presa visione il ricorrente venne a conoscenza degli avvisi di addebito. L’art. 12, co.4 bis, d.P.R. n.602/73 (introdotto dall’art. 3 bis d.l. n. 146/21, come convertito dalla l. n. 215/21) stabilisce che l’estratto di ruolo è suscettibile di diretta impugnazione insieme alla cartella esattoriale -cui è equiparato l’avviso di addebito (art.30, co.14 d.l. n.78/10, conv. con mod. dalla l. n.122/10) -‘nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione’.
Questa Corte, con sentenza a sezioni unite (Cass., S.U., n.26283/22), ha affermato che: a) la norma si applica anche ai debiti previdenziali (sul punto v. poi Cass.7348/23); b) al di fuori delle tre ipotesi menzionate dalla norma, l’opposizione all’estratt o di ruolo è inammissibile per difetto di interesse; c) trattandosi di condizione dell’azione, la verifica della sussistenza dell’interesse va compiuta al tempo della sentenza sicché, a quel momento, il giudice deve tener conto della sopravvenienza rappresentata dal citato art.12, co.4 bis. La Corte Costituzionale, con la sentenza n.190/23 ha riconosciuto la legittimità costituzionale della norma, avendo il legislatore discrezionalità nell’individuare i casi di tutela giurisdizionale ‘anticipata’ ritenuti m eritevoli, pur auspicando un intervento del legislatore stesso volto a rimediare alla grave vulnerabilità e inefficienza che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, anche riguardo al profilo delle notificazioni».
Ne deriva che, dovendosi fare applicazione al caso di specie dell’art.12, comma 4 bis, del d.P.R. n.602/1973, aggiunto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, e non essendo allegata alcuna delle tre ipotesi ivi previste di impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, mancava ab origine l’interesse ad un’opposizione che, in assenza di successivi atti d i esecuzione, è volta direttamente contro detto estratto.

Di conseguenza, la causa può essere decisa nel merito, cassando la sentenza impugnata senza rinvio, perché l’azione non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire. Le spese di lite dell’intero processo sono compensate , attesa la sopravvenienza rispetto all’introduzione della vertenza dell’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art.12, comma 4 bis, del

d.P.R. n.602/1973, e delle citate sentenze di questa Corte e della Corte Costituzionale.

PQM

La Corte, decidendo sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata perchè la causa non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire. Compensa le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 13 marzo

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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