Impugnazione estratto di ruolo: quando è inammissibile

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo, sostenendo di non aver mai ricevuto gli atti di notifica preliminari. La Corte di Cassazione, applicando la recente normativa (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973), ha dichiarato il ricorso inammissibile. La Corte ha stabilito che l’impugnazione estratto di ruolo è consentita solo se il contribuente dimostra un pregiudizio specifico, come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto. In assenza di tale prova, manca l’interesse ad agire e l’azione non può essere proposta. La sentenza impugnata è stata quindi cassata senza rinvio.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: La Cassazione Chiarisce i Limiti di Ammissibilità

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un tema dibattuto nella giurisprudenza italiana. Un contribuente che scopre di avere debiti iscritti a ruolo, senza aver mai ricevuto le relative cartelle di pagamento, può agire subito in giudizio? Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha fornito un chiarimento decisivo, applicando una normativa introdotta nel 2021 che limita fortemente questa possibilità. Vediamo nel dettaglio i fatti, il percorso logico seguito dai giudici e le conseguenze pratiche per i cittadini.

I Fatti del Caso

Un contribuente si recava presso gli sportelli dell’Agente della Riscossione e, richiedendo un estratto di ruolo, scopriva di avere a suo carico una serie di debiti, principalmente di natura previdenziale. Egli sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica degli atti presupposti (le cosiddette cartelle di pagamento o avvisi di addebito). Di conseguenza, decideva di avviare un’azione legale per contestare la pretesa creditoria, facendo valere, tra le altre cose, la prescrizione del credito.

Sia il Tribunale che la Corte d’Appello rigettavano il suo ricorso, affermando che mancava un interesse ad agire, poiché l’Agente della Riscossione non aveva ancora avviato alcuna procedura esecutiva (come un pignoramento). Il caso giungeva quindi all’esame della Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica sull’Impugnazione Estratto di Ruolo

La domanda centrale posta alla Suprema Corte era la seguente: un contribuente che viene a conoscenza di un debito solo tramite un estratto di ruolo, e che lamenta la mancata notifica degli atti precedenti, ha il diritto di impugnare immediatamente tale estratto per ottenere una pronuncia del giudice sulla legittimità della pretesa?

La risposta a questa domanda è stata profondamente influenzata da una modifica legislativa intervenuta nel corso del giudizio: l’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha aggiunto il comma 4-bis all’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973.

La Nuova Normativa di Riferimento

Questa nuova disposizione stabilisce una regola generale e un’eccezione:

1. Regola Generale: L’estratto di ruolo non è un atto impugnabile.
2. Eccezione: L’impugnazione del ruolo e della cartella di pagamento (che si presume invalidamente notificata) è ammessa esclusivamente se il debitore dimostra che dall’iscrizione a ruolo può derivargli un pregiudizio specifico e concreto.

La legge elenca tassativamente questi pregiudizi:
* L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
* L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
* La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Le Motivazioni della Cassazione

La Corte di Cassazione, applicando questo nuovo principio, ha dichiarato il ricorso del contribuente inammissibile. Il ragionamento dei giudici si è basato su alcuni punti cardine.

In primo luogo, la Corte ha affermato che la nuova norma si applica anche ai giudizi in corso, in quanto l’interesse ad agire è una condizione dell’azione che deve sussistere al momento della decisione. Il fatto che la legge sia sopravvenuta non impedisce al giudice di tenerne conto.

In secondo luogo, e questo è il punto cruciale, il ricorrente non aveva allegato né dimostrato di subire uno dei tre specifici pregiudizi elencati dalla norma. La semplice esistenza del debito iscritto a ruolo, in assenza di un’azione esecutiva imminente o di uno dei danni specifici previsti, non è sufficiente a fondare l’interesse ad agire per un’impugnazione estratto di ruolo.

Di conseguenza, l’azione del contribuente era priva di una delle sue condizioni fondamentali fin dall’inizio (ab origine). La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinvio, decidendo nel merito e dichiarando l’inammissibilità della domanda originaria. Ciò significa che l’azione non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire.

Le Conclusioni

Questa ordinanza consolida un orientamento giurisprudenziale molto restrittivo per i contribuenti. Le implicazioni pratiche sono significative:

* Non è più possibile un’azione preventiva generalizzata: Un contribuente che scopre un debito tramite un estratto di ruolo non può più, come regola generale, agire preventivamente per farne accertare l’illegittimità (ad esempio per prescrizione o vizi di notifica).
* Necessità di un pregiudizio qualificato: Per poter agire, è indispensabile dimostrare che l’iscrizione a ruolo sta causando uno dei danni specifici previsti dalla legge (legati ad appalti, pagamenti dalla P.A. o benefici pubblici).
* Attesa dell’atto esecutivo: In tutti gli altri casi, il contribuente dovrà attendere la notifica di un atto esecutivo vero e proprio (come un’intimazione di pagamento, un preavviso di fermo amministrativo o un pignoramento) per poter far valere le proprie ragioni in giudizio.

La decisione della Corte, pur auspicando un intervento del legislatore per migliorare l’efficienza del sistema di riscossione, conferma che la tutela giurisdizionale “anticipata” è stata limitata a ipotesi eccezionali, costringendo il cittadino a una posizione di attesa.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo se non ho ricevuto le cartelle di pagamento?
No. Secondo la normativa vigente (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. 602/1973), l’impugnazione dell’estratto di ruolo è ammessa solo in casi eccezionali e specificamente previsti, non per la sola mancata notifica degli atti precedenti.

In quali casi specifici posso impugnare un estratto di ruolo?
L’impugnazione è possibile solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio concreto per la partecipazione a gare d’appalto, per la riscossione di somme dovute da enti pubblici, o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Cosa succede se impugno un estratto di ruolo senza rientrare in uno dei casi previsti dalla legge?
Il ricorso viene dichiarato inammissibile per difetto di “interesse ad agire”, come confermato dalla Corte di Cassazione. L’azione non può essere proposta e il giudizio si conclude senza che il giudice esamini nel merito la fondatezza della pretesa creditoria.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15379 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 15379 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso 21981-2021 proposto da:

COGNOME NOME COGNOME, domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentato e difeso dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente

Oggetto

Opposizione ad estratto di ruolo

R.G.N.21981/2021

Cron. Rep. Ud.13/03/2025 CC

domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 45/2021 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 16/02/2021 R.G.N. 852/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del

13/03/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

NOME COGNOME impugna la sentenza n. 45/2021 della Corte d’appello di Milano , che ha confermato la pronuncia del Tribunale della medesima sede, con la quale era stato rigettato il ricorso dell’opponente avverso un estratto di ruolo, di cui era venuto a conoscenza ( in assenza di notifica degli atti prodromici) il 2 maggio 2019, quando si era recato presso gli sportelli dell’Agenzia delle Entrate Riscossione.

Propone sei motivi di ricorso.

Resistono con controricorso INPS ed Agenzia delle Entrate -Riscossione.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 13 marzo 2025, il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di giorni sessanta (art.380 bis 1, secondo comma, cod. proc. civ.).

CONSIDERATO CHE

Parte ricorrente impugna la sentenza sulla base di sei motivi, così rubricati.

I)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. nullità della sentenza per violazione degli artt. 132 cod. proc. civ., 118 disp. att. cod. proc. civ. e dell’art. 111 Cost. per avere la Corte rigettato l’appello con una motivazione apparente, consistente nel riprodurre integralmente le motivazioni di altre sentenze della medesima Corte (n.538 /2020, n. 1926/2019).

II) ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2702 cod. civ. e degli artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ. in relazione al tempestivo disconoscimento dell’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni dei r eferti di notifica.

III) ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per omessa pronuncia in relazione al disconoscimento ex artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ. sull’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica prodotti in fotocopia da Ader e al mancato procedimento di verificazione ad istanza di Ader.

IV) ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione della legge n. 53/1994 ex art. 3bis in relazione alle notifiche effettuate via PEC dall’INPS e dall’Ader. Inesistenza delle notifiche.

V) ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione della legge n. 53/1994 ex art. 3bis in relazione alle notifiche via PEC dall’INPS e da Ader. Inesistenza delle notifiche.

VI)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 100 cod. proc. civ. in relazione al riconosciuto interesse del ricorrente ad esperire, attraverso

l’impugnazione del ruolo, azione di accertamento negativo della pretesa degli enti, facendo valere la prescrizione del credito. Ammissibilità del ricorso introduttivo e dell’appello.

Va preliminarmente rilevato che il primo Giudice, sul presupposto della regolare notifica degli atti prodromici, cui non aveva fatto seguito alcuna opposizione, aveva affermato la carenza di interesse ad agire della parte in relazione alla opposizione alla esecuzione ex art. 615 cod. proc. civ.; la Corte ha confermato, affermando essere incontestato che l’esecuzione dei crediti non era stata avviata dall’Ente di riscossione.

In via preliminare rispetto ai motivi di gravame, la questione che questo Collegio è chiamato a dirimere concerne la possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto rituale notificazione di atti di riscossione, e che ne scopra l’esistenza, di impugnarli immediatamente, anche insieme col ruolo.

Sul punto è intervenuto il legislatore con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021 che ha novellato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, intitolato “Formazione e contenuto dei ruoli”, aggiungendo a detto articolo un comma 4- bis, in forza del quale, di regola, «l’estratto di ruolo non è impugnabile», con l’unica eccezione contemplata nella seconda parte della norma, per cui «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo
1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

Quanto all’applicabilità della norma ai giudizi in corso, deve essere data continuità ai principi di diritto espressi da questa Corte con orientamento ormai consolidato; ex plurimis , Cass. n. 3511/2024 che, concludendo per l’inammissibilità del ricorso sul presupposto della carenza di interesse all’impugnazione, ha osservato: «si tratta di opposizione ad un estratto di ruolo dalla cui presa visione il ricorrente venne a conoscenza degli avvisi di addebito. L’art. 12, co.4 bis, d.P.R. n.602/73 (introdotto dall’art. 3 bis d.l. n. 146/21, come convertito dalla l. n. 215/21) stabilisce che l’estratto di ruolo è suscettibile di diretta impugnazione insieme alla cartella esattoriale -cui è equiparato l’avviso di addebito (art.30, co.14 d.l. n.78/10, conv. con mod . dalla l. n.122/10) -‘nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione’. Questa Corte, con sentenza a sezioni unite (Cass., S.U., n.26283/22), ha affermato che: a) la norma si applica anche ai debiti previdenziali (sul punto v. poi Cass.7348/23); b) al di
fuori delle tre ipotesi menzionate dalla norma, l’opposizione all’estratto di ruolo è inammissibile per difetto di interesse; c) trattandosi di condizione dell’azione, la verifica della sussistenza dell’interesse va compiuta al tempo della sentenza sicché, a quel momento, il giudice deve tener conto della sopravvenienza rappresentata dal citato art.12, co.4 bis. La Corte Costituzionale, con la sentenza n.190/23 ha riconosciuto la legittimità costituzionale della norma, avendo il legislatore discrezionalità nell’individuare i casi di tutela giurisdizionale ‘anticipata’ ritenuti meritevoli, pur auspicando un intervento del legislatore stesso volto a rimediare alla grave vulnerabilità e inefficienza che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, anche riguardo al profilo delle notificazioni».
Ne deriva che, dovendo applicare al caso di specie l’art.12, comma 4 bis del d.P.R. n.602/1973, aggiunto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, e non essendo allegata alcuna delle tre ipotesi ivi prev iste di impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, mancava ab origine l’interesse ad un’opposizione volta direttamente contro detto estratto.

Di conseguenza, la causa può essere decisa nel merito, cassando la sentenza impugnata senza rinvio, perché l’azione non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire. Le spese di lite dell’intero processo sono compensate , attesa la sopravvenienza rispetto all’introduzione della vertenza dell’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art.12, comma 4 bis, del d.P.R. n.602/1973, e delle citate sentenze di questa Corte e della Corte Costituzionale.

PQM

La Corte, decidendo sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata perché la causa non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire. Compensa le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 13 marzo

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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