Impugnazione estratto di ruolo: quando è ammessa?

Un contribuente ha impugnato un estratto di ruolo relativo a una multa, sostenendo che il debito fosse prescritto. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, chiarendo che l’impugnazione dell’estratto di ruolo è possibile solo se rappresenta il primo atto con cui il contribuente viene a conoscenza della pretesa o in presenza di un’azione esecutiva imminente. La semplice consultazione del documento non basta a creare l’interesse ad agire necessario per avviare una causa.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 5 ottobre 2025 in Diritto Civile, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione estratto di ruolo: la Cassazione chiarisce i limiti

Molti contribuenti scoprono di avere debiti con il Fisco solo richiedendo un estratto di ruolo presso gli uffici dell’Agente della Riscossione. Di fronte a debiti vecchi, la prima reazione è pensare alla prescrizione. Ma è possibile avviare una causa basandosi solo su questo documento? Una recente sentenza della Corte di Cassazione fa luce sui limiti all’impugnazione dell’estratto di ruolo, sottolineando la necessità di un ‘interesse ad agire’ concreto.

I Fatti di Causa: una vecchia multa per violazione del Codice della Strada

Il caso nasce da una sanzione amministrativa per una violazione del Codice della Strada. Anni dopo, un contribuente, dopo aver acquisito un estratto di ruolo presso gli sportelli dell’Agente della Riscossione, si accorge della pretesa di pagamento. Convinto che il suo debito fosse ormai estinto per prescrizione e sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica della cartella di pagamento, decide di rivolgersi al Giudice di Pace.

Lo Sviluppo del Contenzioso

Nei primi gradi di giudizio, le decisioni sono state contrastanti. Inizialmente, il Giudice di Pace ha dichiarato l’opposizione inammissibile per carenza di interesse ad agire. Successivamente, la Corte d’Appello ha dichiarato cessata la materia del contendere a causa di una sanatoria (la ‘pace fiscale’), ma ha comunque esaminato il merito ai fini della ‘soccombenza virtuale’ per decidere sulle spese legali. Anche in questa sede, il ricorso del contribuente è stato ritenuto inammissibile perché tardivo, in quanto l’azione era stata avviata oltre 30 giorni dalla conoscenza dell’estratto di ruolo. Il caso è così giunto all’attenzione della Corte di Cassazione.

L’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo e l’Interesse ad Agire

La questione centrale affrontata dalla Suprema Corte è se la semplice conoscenza dell’estratto di ruolo sia sufficiente a giustificare un’azione legale per far dichiarare la prescrizione del debito. La risposta dei giudici è stata negativa.

L’estratto di ruolo è un documento a carattere puramente informativo, una sorta di ‘fotografia’ della posizione debitoria di un soggetto. Non è un atto impositivo né un atto di esecuzione forzata. Pertanto, di per sé, non produce un pregiudizio concreto e attuale nella sfera giuridica del contribuente che giustifichi un ricorso al giudice.

Le Motivazioni della Sentenza

La Corte di Cassazione ha rigettato il ricorso del contribuente, dichiarandolo inammissibile. Le motivazioni si fondano su principi consolidati, rafforzati da recenti interventi legislativi e pronunce delle Sezioni Unite.

I giudici hanno chiarito che l’azione legale (opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c.) per contestare il diritto dell’ente a procedere alla riscossione forzata è ammissibile solo in presenza di un pregiudizio concreto. Tale pregiudizio si manifesta non con la conoscenza dell’estratto di ruolo, ma con la notifica di un atto esecutivo (come un pignoramento) o di un atto pre-esecutivo (come un preavviso di fermo amministrativo o di ipoteca). In assenza di tali atti, o se la cartella esattoriale non è mai stata notificata, il contribuente non ha ancora un ‘interesse ad agire’ tutelabile in giudizio. In sostanza, il sistema non ammette azioni ‘preventive’ basate sulla sola consultazione di un documento informativo.

Secondo la Corte, ammettere l’impugnazione del solo estratto di ruolo creerebbe un vuoto di tutela al contrario, in quanto il contribuente può e deve attendere un atto che minacci concretamente il suo patrimonio per poter agire. Se l’atto presupposto (la cartella) non è stato notificato, il contribuente potrà far valere questa irregolarità impugnando il primo atto esecutivo successivo.

Conclusioni: Cosa Significa Questa Sentenza per i Contribuenti?

La decisione della Cassazione ribadisce un principio fondamentale: non si può andare in tribunale per un ‘pericolo’ solo ipotetico. L’impugnazione dell’estratto di ruolo non è la via corretta per contestare la prescrizione di un debito se non si è ricevuto un atto esecutivo o pre-esecutivo. I contribuenti che scoprono un debito tramite l’estratto di ruolo devono quindi attendere un’azione concreta da parte dell’Agente della Riscossione (come un fermo amministrativo, un’ipoteca o un pignoramento). Sarà quello il momento in cui potranno difendersi in giudizio, facendo valere tutte le loro ragioni, inclusa l’eventuale prescrizione del credito e l’omessa notifica degli atti precedenti.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo per far valere la prescrizione?
No, la sentenza chiarisce che l’estratto di ruolo non è direttamente impugnabile per far valere la prescrizione. È un atto meramente informativo e non manifesta una minaccia concreta al patrimonio del contribuente, elemento necessario per avere un ‘interesse ad agire’.

Quando sorge l’interesse ad agire per impugnare un debito iscritto a ruolo?
L’interesse ad agire sorge quando il contribuente riceve la notifica di un atto che prelude o avvia l’esecuzione forzata, come un’intimazione di pagamento, un preavviso di fermo amministrativo, un’iscrizione ipotecaria o un pignoramento. La semplice conoscenza del debito tramite l’estratto di ruolo non è sufficiente.

Cosa deve fare un contribuente se scopre un debito tramite l’estratto di ruolo ma non ha ricevuto la cartella esattoriale?
Il contribuente deve attendere la notifica del primo atto successivo dell’Agente della Riscossione. A quel punto, potrà impugnare tale atto facendo valere sia i vizi propri dell’atto ricevuto, sia l’omessa o invalida notifica della cartella esattoriale presupposta, oltre a eventuali fatti estintivi del credito come la prescrizione.

Testo del provvedimento

Sentenza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 8969 Anno 2025

Civile Sent. Sez. 2 Num. 8969 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 04/04/2025

SENTENZA

sul ricorso iscritto al n. 24218/2021 R.G. proposto da: COGNOME elettivamente domiciliato in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE che lo rappresenta e difende;

-ricorrente-

contro

AGENZIA DELLE ENTRATE – RISCOSSIONE, PREFETTURA DI LATINA UTG LATINA;

-intimati-

MINISTERO DELL’INTERNO, domiciliato ex lege in ROMA INDIRIZZO presso l’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO. (NUMERO_DOCUMENTO) che lo rappresenta e difende;

-resistente- avverso la SENTENZA di TRIBUNALE ROMA n. 7186/2021 depositata il 27/04/2021.

Udita la relazione svolta nell ‘udienza pubblica o del 06/02/2025 dal Consigliere NOME COGNOME

Udite le conclusioni del P.M., nella persona del Sostituto P.G. NOME COGNOME che ha concluso per l’a ccoglimento del ricorso.

FATTI DI CAUSA

La controversia nasce da una sanzione amministrativa comminata a COGNOME per violazione del Codice della Strada. L’Agenzia delle Entrate Riscossione emette una cartella di pagamento n. NUMERO_CARTA per l’importo di 133,88 euro. COGNOME, venuto a conoscenza della pretesa attraverso l’estratto di ruolo acquisito il 25.9.2017, impugnava sia l’estratto che la cartella di pagamento davanti al Giudice di Pace di Roma, convenendo in giudizio l’Agenzia delle Entrate Riscossione e la Prefettura di Latina. L’opponente deduceva l’inesistenza o la nullità della notifica della cartella esattoriale e del verbale di accertamento della violazione (VAV), eccepiva la prescrizione, vizi formali della cartella e l’inesistenza della violazione contestata. Il Giudice di Pace dichiarava inammissibile l’opposizione all’estratto di ruolo per carenza di interesse ex art. 100 c.p.c. Il COGNOME appellava la sentenza deducendo l’ammissibilità dell’opposizione all’estratto di ruolo e l’intervenuta prescrizione. L’Agenzia delle Entrate Riscossione si costituiva chiedendo la conferma della sentenza appellata, evidenziando l’inammissibilità del ricorso per l’avvenuta notifica della cartella esattoriale e l’infondatezza dell’eccezione di prescrizione. Il giudice d’appello ha dichiarato cessata la materia del contendere a seguito dell’entrata in vigore dell’art. 4 D.L. 119/2018 (convertito dalla legge 17 dicembre 2018 n. 136) relativo alla c.d. pace fiscale, che prevede l’annullamento automatico dei debiti fino a 1.000 euro affidati agli Agenti della Riscossione dal 1° gennaio 2000 al 31 dicembre 2010. Tuttavia, applicando il principio della soccombenza virtuale, il giudice ha esaminato il merito della controversia. Il giudice ha ritenuto inammissibile il ricorso, in quanto proposto oltre il termine di 30 giorni previsto
dall’art. 7 comma 3 del d.lgs. 150/2011. Ha chiarito che, in caso di mancata notifica del verbale di contestazione, l’opposizione alla cartella esattoriale ha funzione recuperatoria e deve essere proposta entro 30 giorni dalla sua notificazione, come stabilito dalle Sezioni Unite della Cassazione con sentenza n. 22080/2017. Nel caso specifico, il ricorso è stato notificato l’11.11.2017, oltre 30 giorni dopo l’acquisizione dell’estratto di ruolo (25.9.2017). Il giudice ha condannato COGNOME al pagamento delle spese di giudizio in favore dell’Agenzia delle Entrate – Riscossione, liquidate in € 221,00.
COGNOME propone ricorso per cassazione, affidato ad un unico motivo, illustrato anche da memoria. Il Ministero dell’Interno si è limitato a depositare atto di costituzione al solo fine dell’eventuale partecipazione all’udienza di discussione della causa. L’ ordinanza interlocutoria n. 3201 del 2023 ha rimesso la trattazione del ricorso in pubblica udienza, prima della quale il ricorrente ha depositato memoria. Il P.M. ha depositato osservazioni.

RAGIONI DELLA DECISIONE

1. – Il ricorso denuncia violazione degli artt. 91, 615 c.p.c., 2948 c.c., art. 7 D. Lgs. 150/11. Si contesta l’applicazione del termine di 30 giorni ex art. 7 D. Lgs. 150/11 all’eccezione di prescrizione, sostenendo che tale termine riguardi solo l’opposizione a sanzione amministrativa per vizi del verbale presupposto, non l’opposizione all’esecuzione ex art. 615 c.p.c. per fatti estintivi successivi come la prescrizione. Si censura inoltre il dies a quo individuato dal Tribunale nell’acquisizione dell’estratto di ruolo, affermando che esso non fa decorrere alcun termine per impugnare. Si argomenta che l’opposizione per prescrizione è proponibile senza limiti di tempo ex art. 615 c.p.c. Si deduce che il Tribunale avrebbe dovuto valutare nel merito la fondatezza dell’eccezione di prescrizione ai fini della soccombenza virtuale, non essendo stati allegati atti interruttivi.
Nella memoria il ricorrente evidenzia che le Sezioni Unite, con sentenza n. 26283/2022, hanno stabilito che l’art. 3-bis del d.l.

146/2021 si applica ai processi pendenti. Tuttavia, COGNOME sostiene che nel suo caso si sia formato un giudicato implicito sull’ammissibilità dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, in quanto tale questione era stata risolta positivamente dal Tribunale e non impugnata dalle parti.

Il ricorso è infondato.

Quanto al giudicato interno sull’ammissibilità dell’impugnazione dell’estratto di ruolo, il ricorrente si appoggia alla seguente affermazione del Tribunale: « Preliminarmente, deve riconoscersi la piena ammissibilità dell’opposizione all’estratto di ruolo qualora esso rappresenti il primo atto con cui il privato viene a conoscenza della pretesa impositiva azionata dal Concessionario. Sussiste, cioè, uno specifico interesse ad agire per eliminare ogni situazione di incertezza relativa alle pretese creditorie dell’Amministrazione » .
Tuttavia il Tribunale prosegue così: « Quando, invece, come nel caso di specie, si documenta l’avvenuta notifica della cartella esattoriale (attraverso cui il destinatario abbia avuto conoscenza della pretesa creditoria dell’Amministrazione), esso non può essere autonomamente impugnato in difetto di una procedura esecutiva attivata per il recupero del credito, avviata la quale tale facoltà è prevista nella forma dell’eccezione ad una iniziativa esecutiva. Non può, dunque, essere impugnato in funzione recuperatoria riaprendo sostanzialmente i termini per contestare il titolo» .
Ne segue che il giudicato interno non può dirsi formato nel senso preteso dal ricorrente. È da applicare pertanto l’art. 3-bis del d.l. 146/2021, così come interpretato da Cass. SU 26283/2022. Da tale decisione sono state tratte le massime ufficiali secondo cui: in tema di riscossione coattiva delle entrate pubbliche (anche extratributarie) mediante ruolo, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata
rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione. (Principio enunciato nell’interesse della legge ex art. 363, comma 3, c.p.c.); inoltre, l’art. 12, comma 4 bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall’art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla l. n. 215 del 2021), selezionando specifici casi in cui l’invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giurisdizionale, ha plasmato l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all’adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
È incontestato tra le parti che il ricorrente principale ha proposto ricorso al Giudice di pace di Roma ‘impugnando l’estratto di ruolo’ di cui era venuto a conoscenza per essersi recato spontaneamente presso gli sportelli dell’Agenzia delle Entrate Riscossione; oggetto della domanda è stato l’accertamento della prescrizione sul presupposto della inesistenza o nullità della notifica delle cartelle e degli avvisi di addebito risulta nti dall’estratto di ruolo.

Al riguardo va osservato che Cass. SSUU. n. 26283 del 2022, dopo aver operato una ricognizione (nei punti da 11 a 12) dello stato della giurisprudenza relativa ai giudizi non tributari riguardo all’interesse

a promuovere azione di accertamento negativo della sussistenza dei crediti riportati nell’estratto di ruolo, ha chiarito che nessun vuoto di tutela deriva dal divieto di impugnare l’estratto di ruolo, in quanto, ‘ in caso di omessa o invalida notificazione di cartella o intimazione, il debitore può impugnare l’iscrizione ipotecaria o il fermo di beni mobili registrati, o il relativo preavviso, anche per far accertare l’insussistenza della pretesa (Cass., sez. un., n. 15354/15; n. 28528/18; n. 18041/19; n. 7756/20); può proporre opposizione all’esecuzione, qualora contesti il diritto di procedere in executivis , purché ci sia almeno la minaccia di procedere all’esecuzione forzata, mediante atto equipollente alla cartella di pagamento o comunque prodromico all’esecuzione (Cass. n. 477/71; Cass. n. 16281/16; Cass. n. 16512/19 e Cass. n. 24461/19); e può proporre opposizione agli atti esecutivi qualora intenda far valere l’omessa notificazione dell’atto presupposto come ragione di invalidità (derivata) dell’atto successivo, posto che, nel sistema delle opposizioni esecutive secondo il regime ordinario, l’irregolarità della sequenza procedimentale dà appunto luogo ad un vizio deducibile ai sensi dell’art. 617 c.p.c., quindi nel termine di venti giorni decorrente dal primo atto del quale l’interessato abbia avuto conoscenza legale (Cass., sez. un., n. 22080/17, punto 8.3, nonché, tra varie, Cass. n. 1558/20; Cass. n. 20694/21; Cass. n. 40763/21).
In definitiva, il ricorso è inammissibile perché l’azione fatta valere non è ammessa dall’ordinamento ed è quindi priva del necessario interesse ad agire.

Non vi è necessità di provvedere sulle spese, poiché le controparti non hanno svolto attività difensiva in questa fase del processo.

Poiché il ricorso è stato proposto successivamente al 30 gennaio 2013 ed è rigettato, sussistono le condizioni per dare atto – ai sensi dell’art. 1, comma 17, della legge 24 dicembre 2012, n. 228 (Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato – Legge di stabilità 2013), che ha aggiunto il comma 1-

quater dell’art. 13 del testo unico di cui al d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115 -della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte del ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per la stessa impugnazione, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Ai sensi dell’art. 13, comma 1-quater, d.P.R. n. 115/2002, si dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento da parte del ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso articolo 13, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella camera di consiglio della seconda se-

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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