Impugnazione estratto di ruolo: interesse ad agire

Un contribuente impugnava un estratto di ruolo lamentando la prescrizione di diversi crediti. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso originario inammissibile per difetto di interesse ad agire, applicando una normativa sopravvenuta. La decisione sottolinea che per l’impugnazione estratto di ruolo è necessario dimostrare un pregiudizio concreto, non essendo sufficiente la sola pendenza del debito.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 8 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando Esiste l’Interesse ad Agire?

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nella giurisprudenza. Un contribuente può contestare un debito di cui è venuto a conoscenza solo tramite questo documento, senza aver mai ricevuto la relativa cartella di pagamento? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione, Sezione Lavoro, offre un chiarimento decisivo, basandosi su una normativa sopravvenuta che ha ridefinito i contorni dell’interesse ad agire.

Il Caso: La Contestazione di Cartelle di Pagamento

Un contribuente si opponeva a un estratto di ruolo che riepilogava una serie di debiti per contributi previdenziali e assicurativi. La sua difesa si basava principalmente su due argomenti: la prescrizione dei crediti e l’irregolarità della notifica delle cartelle di pagamento originarie.

In primo grado, il Tribunale aveva accolto parzialmente le sue ragioni, dichiarando prescritti i crediti relativi a 17 cartelle. Tuttavia, la Corte d’Appello, su ricorso dell’Agente della Riscossione, aveva riformato la decisione, respingendo le censure del contribuente. A questo punto, il caso è approdato in Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica: L’Impugnazione Estratto di Ruolo e l’Interesse ad Agire

Il cuore della questione non riguardava tanto la prescrizione o la validità delle notifiche, quanto un aspetto preliminare e fondamentale: il contribuente aveva un reale e concreto “interesse ad agire”? In altre parole, la semplice esistenza di un debito registrato in un estratto di ruolo è sufficiente per giustificare un’azione legale, oppure è necessario dimostrare un pregiudizio specifico e attuale?

Su questo punto è intervenuta una modifica legislativa cruciale (art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973), che ha condizionato la diretta impugnazione estratto di ruolo alla dimostrazione di un pregiudizio rigorosamente identificato dalla legge. Questa norma, come interpretata dalle Sezioni Unite della Cassazione, ha un impatto anche sui giudizi già in corso.

L’intervento Normativo e la Decisione della Cassazione

La Suprema Corte, anziché entrare nel merito dei sette motivi di ricorso presentati dal contribuente, ha focalizzato la sua attenzione proprio sulla questione preliminare dell’ammissibilità dell’azione originaria.

L’Applicazione del ‘Jus Superveniens’

I giudici hanno applicato il cosiddetto jus superveniens, ovvero la nuova legge entrata in vigore dopo l’inizio della causa. La nuova disciplina ha lo scopo di specificare e concretizzare l’interesse ad agire, stabilendo che non basta affermare di non aver ricevuto una notifica per poter impugnare l’estratto di ruolo. È necessario dimostrare che questa mancata conoscenza ha causato un danno concreto, ad esempio impedendo la partecipazione a una procedura di appalto pubblico o causando il rifiuto di un pagamento da parte di una pubblica amministrazione.

Il Difetto di Interesse ad Agire come Motivo di Inammissibilità

Poiché il ricorrente non aveva fornito alcuna prova di un simile pregiudizio, né durante i gradi di merito né in sede di legittimità, la Corte ha concluso che la domanda originaria non avrebbe dovuto essere proposta. Mancava, fin dall’inizio, quella condizione dell’azione che è l’interesse ad agire.

Le Motivazioni

La motivazione della Corte si fonda sul principio che l’interesse ad agire deve essere concreto e attuale. La nuova normativa, secondo la Cassazione, ha plasmato questo interesse in materia di riscossione, tipizzando le ipotesi in cui l’invalida notifica giustifica una tutela giurisdizionale immediata. L’azione legale non può essere meramente esplorativa o preventiva, ma deve rispondere a un’esigenza di tutela effettiva. Di conseguenza, non avendo il ricorrente prospettato elementi che dimostrassero un pregiudizio concreto derivante dalla pendenza del debito a ruolo, la sua domanda è stata ritenuta inammissibile fin dall’origine.

Le Conclusioni

La Corte di Cassazione ha cassato la sentenza d’appello senza rinvio. Questo significa che la causa si è chiusa definitivamente, non perché il contribuente avesse torto nel merito, ma perché la sua azione è stata giudicata inammissibile a monte. La sentenza stabilisce un principio chiaro: per l’impugnazione estratto di ruolo, il contribuente ha l’onere di provare il pregiudizio specifico che subisce. In assenza di tale prova, l’azione è inammissibile per difetto di interesse ad agire. Le spese processuali sono state interamente compensate tra le parti, tenuto conto del cambiamento normativo e giurisprudenziale avvenuto nel corso del giudizio.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente interpretata dalla Cassazione, è possibile impugnare un estratto di ruolo solo se si dimostra di subire un pregiudizio concreto e attuale a causa della mancata notifica della cartella di pagamento o dell’avviso di addebito. Non è sufficiente la mera esistenza del debito a ruolo.

Cosa significa ‘difetto di interesse ad agire’ in questo contesto?
Significa che il contribuente non ha un interesse giuridicamente rilevante a iniziare una causa. Nel caso specifico, non avendo dimostrato un danno effettivo derivante dalla pendenza del debito (come l’impossibilità di partecipare a gare d’appalto o di ricevere pagamenti dalla P.A.), la sua azione legale è stata considerata priva di uno dei suoi presupposti fondamentali.

Perché la Corte ha cassato la sentenza senza rinvio?
La Corte ha cassato senza rinvio perché ha rilevato un vizio che rendeva la domanda inammissibile fin dall’inizio (il difetto di interesse ad agire). Pertanto, non era necessario un nuovo giudizio di merito per decidere sulla prescrizione o altri aspetti, in quanto l’azione non avrebbe mai dovuto essere proposta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 23359 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 23359 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 16/08/2025

ORDINANZA

sul ricorso 20049-2021 proposto da:

COGNOME NOME, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato NOME COGNOME che lo rappresenta e difende;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE – ISTITUTO NAZIONALE PER L’ASSICURAZIONE CONTRO RAGIONE_SOCIALE, in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso lo studio degli avvocati NOME COGNOME, COGNOME, che lo rappresentano e difendono;

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis

Oggetto

Estratto di ruolo

R.G.N.20049/2021

COGNOME

Rep.

Ud.14/03/2025

dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME;

– resistente con mandato –

avverso la sentenza n. 2841/2020 della CORTE D’APPELLO di ROMA, depositata il 08/02/2021 R.G.N. 226/2019; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 14/03/2025 dal Consigliere Dott. COGNOME

RILEVATO CHE

1. La Corte d’appello di Roma , in parziale accoglimento del gravame proposto da Agenzia delle Entrate -Riscossione avverso la pronuncia di primo grado che aveva parzialmente accolto il ricorso proposto da COGNOME Marco in opposizione ad estratto di ruolo dichiarando la prescrizione di n. 17 cartelle di pagamento inerenti a crediti INPS ed INAIL e respingendo per altre, ha dichiarato il difetto di giurisdizione con riferimento ai soli crediti tributari portati in alcune cartelle di cui era stata dichiarata la totale estinzione dei crediti ivi portati in riscossione; ha respinto le altre censure avverso la prescrizione post-notifica e la mancanza di atti interruttivi per carenza di prove, ed ha dichiarato infondato l’appello incidentale del contribuente sulla eccepita irregolarità formale delle notifiche
poste a base delle ultime cartelle di cui non era stata dichiarata la prescrizione.

Avverso l’impugnata sentenza il ricorrente propone sette motivi di ricorso, cui resistono con controricorso Agenzia Entrate Riscossione ed INAIL; l’INPS è rimasto intimato.

La causa è stata trattata e decisa nell’adunanza camerale del 14 marzo 2025.

CONSIDERATO CHE

1.1 -Con il primo motivo è dedotta ai sensi dell’art. 360 nr. 4 c.p.c. la violazione e/o falsa applicazione dell’art. 434 co.1 c.p.c. per avere la sentenza di secondo grado dichiarato inammissibile il motivo di appello incidentale relativo alla eccepita prescrizione dei crediti portati in 3 cartelle sul rilievo della illeggibilità delle sottoscrizioni apposte in notifica disconoscendo l’esistenza di qualsiasi rapporto di convivenza con il ricevente, e sul rilievo del disconoscimento di conformità all’or iginale delle copie fotostatiche degli avvisi di ricevimento.
1.2 – Con il secondo motivo il ricorrente deduce la nullità della sentenza in relazione all’art. 360 co.1 n. 4 c.p.c., per omessa pronuncia sulla prescrizione delle residue cartelle ritenute valide in primo grado, in mancanza di atti interruttivi.

1.3 Con il terzo motivo deduce, in relazione all’art. 360 n.5 c.p.c., l’omesso esame della prescrizione quale fatto decisivo del giudizio ed oggetto di discussione fra le parti, per non avere la Corte d’appello considerato la prescrizione post -notifica.

1.4 Nel quarto motivo il ricorrente lamenta, ai sensi dell’art. 360 co.1 n.5 c.p.c., ed in relazione all’art. 115 c.p.c., l’omesso esame di documentazione prodotta dalla controparte circa le

notifiche quale fatto decisivo per il giudizio ed oggetto di discussione tra le parti, per non avere la Corte d’appello valutato ciascuna notifica.

1.5 Nel quinto motivo deduce, ai sensi dell’art. 360 co.1 n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione di art. 7 L.n.890/82, e 2697 c.c., per avere la Corte territoriale ritenuto regolare la notifica nonostante la sottoscrizione illeggibile del soggetto ricevente, e mancando il successivo inoltro della raccomandata informativa, la CAN, come vizio dell’attività dell’agent e postale per 2 cartelle, nonché la prova dell’avvenuta affissione , alla casa comunale, per la terza.

1.6 Con il sesto motivo di ricorso è dedotta, ai sensi dell’art. 360 co.1 n. 3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione degli artt. 2712 e 2719 c.c. in rel. art. 26 co.4 d.P.R. n.602/73, e la violazione dell’art. 2697 c.c. , per avere ritenuto l’impugnata sentenza non indicato lo specifico profilo di difformità tra l’originale e la copia fotostatica delle cartoline postali di notifica, atteso che l’autenticazione della copia è attività che spetterebbe al pubblico ufficiale da l quale l’atto è stato emesso , ed il giudice avrebbe dovuto ordinare l’esibizione degli originali.
1.7 Nell’ultimo motivo di ricorso la parte lamenta la violazione e falsa applicazione art. 221 c.p.c. in relazione all’art. 360 primo co. n.3 c.p.c., nella parte in cui la Corte di merito ha ritenuto che la parte privata avrebbe dovuto proporre querela di falso sui documenti attestanti la notifica delle cartelle, non avendo potuto proporla in mancanza dell’originale del documento.

L’Agenzia Entrate Riscossione si costituisce con controricorso evidenziando che il ricorrente non enuncia gli eventuali errori valutativi commessi dalla Corte d’appello sulle specifiche prove

documentali, e che non v’è omessa pronuncia in caso di assorbimento di questioni implicitamente decise, a fronte di una motivazione sintetica e congrua nella sentenza impugnata; non vi sarebbero fatti controversi non esaminati dal giudice di merito. Quindi insiste per la corretta notifica delle cartelle di pagamento ed osserva che non occorre la spedizione della raccomandata informativa in caso di notifica postale ex art. 26 d.P.R. n.602/73; mancherebbe, poi, il disconoscimento formale specifico delle fotocopie e la proposizione di eventuale querela di falso, osservando che la conformità all’originale può essere verificata anche con altri mezzi di prova comprese le presunzioni.
L’INAIL eccepisce, nel controricorso, il proprio difetto di legittimazione passiva e rileva la mancanza di denuncia di uno specifico profilo di difformità delle fotocopie dall’originale. In memorie illustrative prima dell’udienza deduce l’inammissibilità d ell’opposizione ad estratto di ruolo anche ai giudizi pendenti e richiama Cass. Sez.Un. n.26283/2022.

L’INPS è rimasto intimato, e non ha esercitato difese.

È preliminare, alla disamina di ogni profilo controverso, la questione dell’interesse ad agire in relazione all’azione proposta, come individuata in apertura dello svolgimento dei fatti di causa. Il ricorrente ha proposto un’azione volta ad ottenere tutela immediata avverso un estratto di ruolo avente ad oggetto una serie di cartelle di pagamento/avvisi di addebito di cui ha dedotto la mancanza di una valida notifica. L’Agenzia delle Entrate Riscossione, tra le varie censure formali e sostanziali, aveva anche eccepito il difetto d ‘ interesse sul quale il Tribunale
non aveva pronunciato l’inammissibilità rilevando , al contrario, la prescrizione dei crediti rivendicati.

La proposta domanda va, dunque, esaminata alla stregua delle previsioni dell’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, aggiunto dall’art. 3 -bis del decreto-legge 21 ottobre 2021, n. 146, convertito, con modificazioni, nella legge 17 dicembre 2021, n. 215, e quindi modificato dall’art. 12, comma 1, del decreto legislativo 29 luglio 2024, n. 110. Le previsioni richiamate, nella formulazione applicabile ratione temporis, condizionano la diretta impugnabilità del ruolo e della cartella di pagamento (e/o avviso di addebito) che si assume invalidamente notificata al ricorrere di requisiti tassativi, ancorati alla dimostrazione di pregiudizi rigorosamente identificati dalla legge.
Come hanno chiarito le Sezioni Unite di questa Corte (Cass., Sez.Un., n. 26283 del 2022), le disposizioni sopravvenute specificano, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata, e tipizzano le ipotesi in cui l’invalida notifica, in ragione del pregiudizio che arreca, giustifica la tutela giurisdizionale. La disciplina dettata dal citato art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 incide anche sui giudizi in corso, pro prio perché plasma l’interesse ad agire, condizione dell’azione avente natura «dinamica» e dunque idonea ad assumere una diversa configurazione fino al momento della decisione, anche in virtù di una norma sopravvenuta.
Non si ravvisano ragioni per discostarsi da questi principi che costituiscono diritto vivente e, confermati in questa sede, valgono a escludere l’ammissibilità del ricorso originario, tanto da risultare assorbenti rispetto ad ogni altra questione.

Diversamente, la Corte di appello non si è espressamente pronunciata su tale profilo (sviluppato poi con ord. Cass. n. 30952 del 2024), nella prospettiva che la normativa menzionata impone, sicché non è riscontrabile alcun vincolo derivante da un eventuale giudicato, che possa precludere il rilievo officioso demandato a questa Corte. Sul punto si è già espressa questa Corte in recenti pronunce (ord. nn.15315/2025, 3828/2025).

Nel concreto, parte ricorrente non ha prospettato elementi che dimostrino l’interesse ad agire, nei termini indicati dal citato art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973, neppure con note illustrative in prossimità di udienza ex art. 378 c.p.c.

Pertanto, la sentenza impugnata va cassata senza rinvio, perché la domanda, nel suo complesso, non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire.

Quanto alle spese di lite, sussistono i presupposti, tenuto conto dell’applicazione dello jus superveniens e dell’intervento delle Sezioni Unite, successivamente al deposito del ricorso per cassazione, per compensare interamente sia quelle dei gradi di merito che quelle del giudizio di legittimità.

P.Q.M.

La Corte cassa senza rinvio la sentenza impugnata perchè la domanda non poteva essere proposta, per difetto di interesse ad agire.

Compensa interamente tra le parti le spese dell’intero processo.

Così deciso in Roma il 14 marzo 2025.

La Presidente NOME COGNOME

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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