Impugnazione estratto di ruolo: i limiti dalla Cassazione

Una contribuente ha contestato un estratto di ruolo per presunta omessa notifica delle cartelle sottostanti. La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, applicando la nuova normativa che limita l’impugnazione estratto di ruolo a specifici casi di pregiudizio concreto (es. partecipazione ad appalti), non dimostrati nel caso di specie. La decisione conferma che l’azione non era proponibile.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 9 ottobre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione estratto di ruolo: Quando è Ammessa? La Cassazione Chiarisce

L’impugnazione estratto di ruolo rappresenta da tempo un terreno di scontro tra contribuenti e Fisco. Con una recente ordinanza, la Corte di Cassazione ha ribadito i paletti imposti da una normativa sopravvenuta, chiarendo in quali, limitatissimi, casi è ancora possibile contestare questo documento. La decisione sottolinea come l’interesse del contribuente a ricorrere debba essere concreto e dimostrabile, pena l’inammissibilità dell’azione.

I Fatti di Causa

Una contribuente si opponeva a un estratto di ruolo, chiedendo l’annullamento di una cartella di pagamento e di un avviso di addebito emessi dall’Agenzia di Riscossione su richiesta di un Ente di Previdenza. La principale doglianza riguardava la presunta omessa notifica degli atti e, di conseguenza, la prescrizione dei crediti contributivi.

Sia il Tribunale in primo grado che la Corte d’Appello avevano respinto le sue richieste, ritenendo regolari le notifiche effettuate e validi gli atti interruttivi della prescrizione, come un piano di rateizzazione accettato ma non onorato. La contribuente decideva quindi di ricorrere in Cassazione, sollevando otto motivi di censura, tra cui vizi procedurali, questioni sulla validità delle notifiche e l’errata applicazione delle norme sulla prescrizione.

La Questione Preliminare: L’Impugnazione Estratto di Ruolo e la Nuova Legge

Prima ancora di analizzare i motivi del ricorso, la Corte di Cassazione ha affrontato una questione preliminare e decisiva: l’ammissibilità stessa dell’azione. Il punto focale è una normativa sopravvenuta (art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602/1973, introdotto nel 2021) che ha profondamente modificato le regole del gioco.

Questa disposizione stabilisce che l’estratto di ruolo non è un atto autonomamente impugnabile. L’impugnazione diretta è consentita solo in circostanze eccezionali e tassative, ovvero quando il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio specifico e concreto, quale:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. L’impossibilità di riscuotere somme dovute da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione.

In assenza di una di queste situazioni, il contribuente non ha un “interesse ad agire” qualificato e, pertanto, la sua azione è inammissibile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile, ritenendo la questione dell’ammissibilità assorbente rispetto a ogni altra doglianza. I giudici hanno chiarito che la nuova normativa si applica anche ai processi già in corso al momento della sua entrata in vigore, come stabilito da precedenti pronunce delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale.

Nel caso specifico, la ricorrente non aveva allegato né tantomeno dimostrato di subire uno dei pregiudizi tipizzati dalla legge. Le sue contestazioni, seppur articolate, riguardavano vizi formali e sostanziali degli atti presupposti (le cartelle), ma non integravano quella particolare condizione di pregiudizio richiesta per giustificare un’azione diretta contro l’estratto di ruolo. L’impugnazione era, quindi, priva del fondamentale presupposto dell’interesse ad agire, così come ridefinito dal legislatore.

La Corte ha concluso che la causa non poteva essere proposta fin dall’origine e, di conseguenza, il processo non poteva proseguire. Pertanto, la sentenza impugnata è stata cassata senza rinvio, dichiarando l’inammissibilità originaria della domanda.

Conclusioni

L’ordinanza conferma un orientamento giurisprudenziale ormai consolidato: l’impugnazione estratto di ruolo è una via processuale quasi del tutto preclusa. Il contribuente che viene a conoscenza di un debito solo tramite questo documento non può agire immediatamente, a meno che non si trovi in una delle specifiche e gravi situazioni previste dalla legge. Per tutte le altre contestazioni, dovrà attendere la notifica di un atto successivo e direttamente lesivo, come un pignoramento o un fermo amministrativo, per far valere le proprie ragioni. Questa decisione rafforza la natura dell’estratto di ruolo quale mero documento informativo, limitando drasticamente le possibilità di tutela preventiva per il contribuente.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. A seguito della normativa introdotta nel 2021, l’impugnazione diretta dell’estratto di ruolo è ammessa solo in casi tassativi e specifici, poiché non è considerato un atto autonomamente impugnabile.

In quali casi è possibile contestare un estratto di ruolo?
È possibile solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo gli causa un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto pubblico, di riscuotere somme da enti pubblici, o la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Cosa ha deciso la Corte in questo caso specifico?
La Corte ha dichiarato il ricorso inammissibile perché la ricorrente non ha dimostrato l’esistenza di uno dei pregiudizi specifici richiesti dalla nuova legge. Di conseguenza, è stato ritenuto che mancasse l’interesse ad agire, un presupposto fondamentale per avviare una causa.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 11127 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 11127 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 28/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso 31812-2021 proposto da:

COGNOME, domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE (già RAGIONE_SOCIALE), in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE -ENTE DI PREVIDENZA ED ASSISTENZA PLURICATEGORIALE, in persona del legale rappresentante pro

Oggetto

Estratto di ruolo

R.G.N. 31812/2021

COGNOME

Rep.

Ud.13/12/2024

tempore, elettivamente domiciliato presso gli indirizzi PEC degli avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOMECOGNOME che lo rappresentano e difendono;

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 1079/2020 della CORTE D’APPELLO di MILANO, depositata il 08/06/2021 R.G.N. 1332/2019;

udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/12/2024 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME

RILEVATO CHE

La Corte d’appello di Milano ha confermato la pronuncia di primo grado che aveva rigettato la domanda proposta da NOME COGNOME volta a conseguire, in opposizione ad estratto di ruolo, l’annullamento di una cartella di pagamento e di un avviso di addebito, emessi dall’Agenzia di Riscossione su ruolo dell’Ente di Previdenza ed Assistenza Pluricategoriale, deducendone l’omessa notifica e, nel merito, l’intervenuta prescrizione dei relativi crediti contributivi. In particolare, la Corte territoriale ha respinto eccezioni formali, procedurali e sostanziali, rilevando l’ammissibilità del patrocinio dell’Agenzia di Riscossione tramite un avvocato difensore del libero foro, la regolarità delle procedure di notifica dei titoli a mezzo servizio postale e mediante pec, il compimento di atti interruttivi della prescrizione anche mediante un piano di rateazione accettato ma non onorato dal contribuente, l’infondatezza del disconoscimento della documentazione prodotta in copia, l’infondatezza di eccezioni di decadenza e prescrizione.
Per la cassazione della sentenza ricorre NOME COGNOME affidandosi a otto motivi di ricorso, a cui resistono sia EPAP che Agenzia di Riscossione, regolarmente costituitisi in giudizio. L’ente previdenziale ha depositato memorie prima dell’udienza.

La causa è stata trattata e decisa all’adunanza camerale del 13 dicembre 2024.

CONSIDERATO CHE

1.1- Con il primo motivo la ricorrente deduce la violazione e falsa applicazione, ai sensi dell’art. 360 co.1 n.3 c.p.c., degli artt. 112 cpc, 2702 cod. civ., artt. 214, 215, 216 c.p.c., in relazione al tempestivo disconoscimento della autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni apposte sui referti di notifica, ritenute utilizzabili in assenza di un’istanza di verificazione ed in mancanza di produzione degli originali.

1.2Con il secondo motivo deduce l’omessa pronuncia, in relazione all’art. 360 co.1 n.4 c.p.c., circa il disconoscimento delle medesime scritture e documenti, ai sensi ex art. 214, 215, 216 c.p.c. eccepito nel primo atto difensivo successivo alla loro produzione da parte di AdER.

1.3Con il terzo motivo lamenta, ai sensi dell’art. 360 co.1 n.3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 140 c.p.c. e degli artt. 26 e 60 dpr 600/72 in relazione al mancato perfezionamento della notifica effettuata dal messo notificatore, e non per posta diretta, al destinatario per la c.d. ‘ irreperibilità relativa’ , a cui non aveva fatto seguito la raccomandata informativa del deposito dell’atto presso la casa comunale non essendone sufficiente la sola spedizione.

1.4- Nel quarto motivo di ricorso lamenta la nullità della sentenza per avere la Corte d’appello erroneamente ritenuto che la cartella di pagamento fosse ritualmente notificata all’irreperibile ancorché mancasse l’avviso di ricevimento della raccomandata informativa.

1.5- Con il quinto motivo la ricorrente deduce la violazione, ai sensi dell’art. 360 co.1 n.3 c.p.c., dell’art. 3 -bis della L. n.53/1994 e dell’art. 26 co.2, DPR n.602/73, nonché dell’art.

57bis del D.Lgs. 82/2005 (Codice dell’Amministrazione Digitale) e dell’art. 2697 cod. civ. in relazione alle notifiche effettuate via pec dall’Agenzia delle Entrate Riscossione utilizzando un indirizzo di posta elettronica non risultante dai pubblici elenchi, con conseguente inesistenza della notifica.

1.6Nel sesto motivo deduce l’analogo vizio sotto il profilo della nullità della sentenza ex art. 360 co.1 n.4 c.p.c., trattandosi di censura decisiva ai fini della pronuncia che ha ritenuto, invece, esistente la notifica pur non essendovi certezza sulla provenienza dell’atto.

1.7Con il settimo motivo la ricorrente lamenta ai sensi dell’art. 360 co.1 n.4 c.p.c., la violazione dell’art. 112 c.p.c. per omessa pronuncia sull’eccezione di decadenza dell’ufficio in relazione alla cartella di pagamento impugnata.

1.8Con l’ottavo ultimo motivo la parte deduce, in relazione all’art. 360 co.1 n.3 c.p.c., la violazione e falsa applicazione dell’art. 2944 cod. civ., in relazione al fatto che l’istanza di rateizzo e gli effettuati pagamenti non risultino essere atti idonei ad interrompere la prescrizione.

Si costituisce in giudizio l’Ente previdenziale Pluricategoriale che, nel riportare la regolarità della notifica delle due cartelle (in data 10/3/2014 e 21/3/2017), e rammentate le eccezioni sollevate in appello (su tardività di opposizione e genericità del disconoscimento), eccepisce l’inammissibilità del ricorso non autosufficiente e volto al riesame della vicenda, nonché l’infondatezza di tutte le doglianze del ricorrente, per le quali è legittimato passivo l’agente di riscossione.

Anche Agenzia Entrate Riscossione si costituisce con controricorso, rilevando la genericità del disconoscimento, la regolarità delle notifiche delle cartelle in mancanza di querela di falso sulle annotazioni delle relate, la regolare ricezione della

PEC proveniente dall’agente di riscossione, l’effetto interruttivo della prescrizione rappresentato dalla rateizzazione valevole anche come riconoscimento della legittimità della pretesa.

In via preliminare, va rilevato come nella memoria ex art. 380bis.1 cod. proc. civ. l’ente di previdenza pluricategoriale abbia eccepito l ‘inammissibilità dell’originario ricorso del contribuente avverso l’estratto di ruolo ai sensi dell’art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. 29/09/1973, n. 602, all’uopo richiamando più recenti pronunce di questa Corte sulla applicazione della norma sopravvenuta anche ai giudizi pendenti nonché la carenza di prova, nel caso specifico, di un concreto interesse ad agire.
4. Il ricorso è inammissibile.

Assume rilievo in proposito l’art. 12, comma 4 -bis, del d.P.R. 29/09/1973, n.602 come introdotto dall’art. 3 -bis, del d.l. 21/10/2021, n.146 convertito dalla legge 17/12/2021: detta disposizione esclude l’autonoma impugnabilità dell’estratto di ruolo al di fuori di specifiche e tassative ipotesi che nella fattispecie non ricorrono in quanto non allegate e non dimostrate dal ricorrente. Il citato art. 12 comma 4-bis stabilisce che l’estratto di ruolo è suscettibile di diretta impugnazione insieme alla cartella esattoriale cui è equiparato l’avviso di addebito (art.30, co.14 d.l. n.78/10, conv. con mod. dalla l. n.122/10) -‘ nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle
finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione ‘.

5. Orbene, tutte le questioni dedotte dalla ricorrente non convergono sui tipizzati pregiudizi di tutela del contribuente avverso un estratto di ruolo (e sono peraltro, infondate: sul disconoscimento dell’autenticità delle scritture prodotte da AdER -genericamente prospettata sugli rilievi formali e contenutistici della non conformità o sulla non autenticità delle annotazioni del messo notificatore, e non inequivoca sulla sottoscrizione della relata ricevuta da persona diversa dal destinatario-, sulla necessità di allegazione degli originali -di cui non è necessaria la produzione ai fini del perfezionamento del procedimento notificatorio essendo sufficiente la produzione della matrice della cartella o della copia della cartella con la relativa relazione di notifica, cfr. sent. n.20769/2021, sulla regolarità dell’iter notificatorio -che per la prima cartella è compiuto attraverso la spedizione dell’avviso ex art.140 c.p.c. come risulta dal contenuto dell’atto riprodotto nella narrativa del ricorso, ed egualmente per il titolo inoltrato via PEC con attestazione di ricevuta di avvenuta consegna-, sulla provenienza della notifica da un indirizzo PEC non ufficiale dell’agente di riscossione -non integrante una causa di inesistenza della notifica come rammentano le ord. n.15979/22 e n.982/23 anche in vista del raggiungimento dello scopo e considerata l’assenza di pregiudizi al diritto di difesa, sulla eccepita decadenza dell’ufficio -assorbita dalla ritenuta validità delle notifiche delle cartelle-, e sulla valenza interruttiva dell’atto di rateizzo -nel cui contenuto riprodotto in ricorso è esplicitamente riportata la dichiarazione del ricorrente di riconoscere all’EPAP l’importo dovuto, e sul punto, cfr. ord. n. 3414/24, 10327/17, 20260/21-).
Inoltre, la pronuncia delle Sezioni Unite della Corte, 06/09/2022, n. 26283 ha affermato il principio secondo il quale in tema di riscossione coattiva delle entrate pubbliche, anche extratributarie, mediante ruolo, l ‘ art. 12, comma 4-bis, del d.P.R. n. 602 del 1973 (introdotto dall ‘ art. 3 bis del d.l. n. 146 del 2021, come convertito dalla L. n.215 del 2021) trova applicazione nei processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’ interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata; è stato altresì affermato che sono manifestamente infondate le questioni di legittimità costituzionale della predetta norma, in riferimento agli artt. 3, 24, 101, 104, 113 e 117 Cost., quest’ultimo con riguardo all’art. 6 della CEDU e all’art. 1 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione. È stato anche precisato che la citata novella del 2021, selezionando specifici casi in cui l ‘ invalida notificazione della cartella ingenera di per sé il bisogno di tutela giu risdizionale, ha plasmato l’ interesse ad agire, condizione dell’ azione avente natura “dinamica” che, come tale, può assumere una diversa configurazione, anche per norma sopravvenuta, fino al momento della decisione; la citata disposizione, dunque, incide sulla pronuncia della sentenza e si applica anche nei processi pendenti, nei quali lo specifico interesse ad agire deve essere dimostrato, nelle fasi di merito attraverso il tempestivo ricorso alla rimessione nei termini (istituto applicabile anche al processo tributario), nel grado di legittimità mediante deposito di documentazione ex art. 372 c.p.c. o fino all’udienza di discussione (prima dell’inizio della relazione) o fino all ‘ adunanza camerale oppure, qualora occorrano accertamenti di fatto, nel giudizio di rinvio.
Assume, altresì, rilievo la sentenza della Corte costituzionale n. 190/2023 che ha dichiarato inammissibili le questioni di

legittimità costituzionale della medesima disposizione sollevate, in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione. Come precisato da questa Corte con sentenza S.U. n.12459/24, in tema di riscossione coattiva mediante ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla L. n.215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore.
La Corte non ravvisa ragioni per discostarsi da questi principi che costituiscono diritto vivente, e che vanno confermati in questa sede e valgono ad escludere l’ammissibilità del ricorso originario, tanto da risultare assorbenti rispetto ad ogni altra questione.

In conclusione, la sentenza deve essere cassata senza rinvio ai sensi dell’art. 382, terzo comma, secondo periodo, cod. proc. civ. perché la causa non poteva essere proposta e il processo proseguito.

La normativa sopravvenuta giustifica la compensazione delle spese di lite. Sussistono i presupposti per il versamento da parte del ricorrente, dell’ulteriore importo, rispetto a quello già versato a titolo di contributo unificato, ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso.

Spese compensate.

Ai sensi dell’art. 13 comma 1 quater del D.P.R. n. 115 del 2002, dà atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, ove dovuto, da parte del ricorrente dell’ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello corrisposto per il ricorso, a norma del comma 1 -bis dello stesso articolo 13.

Così deciso in Roma, nell’Adunanza del 13 dicembre 2024.

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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