Impugnazione estratto di ruolo: i limiti all'azione

Una contribuente scopriva l’esistenza di debiti tramite un estratto di ruolo e lo impugnava, lamentando la mancata notifica degli atti presupposti. La Corte di Cassazione, applicando una recente normativa (art. 12, co. 4-bis, d.P.R. 602/1973), ha dichiarato il ricorso inammissibile. L’impugnazione dell’estratto di ruolo è ora consentita solo in tre casi specifici di pregiudizio concreto per il debitore, al di fuori dei quali manca l’interesse ad agire. La Corte ha quindi cassato la sentenza senza rinvio, stabilendo che l’azione non poteva essere proposta.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 28 settembre 2025 in Diritto del Lavoro, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Impugnazione Estratto di Ruolo: Quando è Possibile? La Cassazione Fissa i Paletti

L’impugnazione estratto di ruolo è da tempo un tema dibattuto nelle aule di giustizia. Molti contribuenti, venuti a conoscenza di presunti debiti solo tramite la consultazione di questo documento, si sono rivolti ai giudici per far valere la mancata notifica degli atti presupposti. Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha però ribadito i rigidi limiti imposti da una nuova normativa, chiarendo in quali, e pochi, casi questa azione è ancora ammissibile.

I Fatti del Caso

Una contribuente si opponeva a un estratto di ruolo da cui risultavano carichi pendenti a suo nome. Sosteneva di non aver mai ricevuto la notifica degli atti prodromici (come gli avvisi di addebito) e che, quindi, l’iscrizione a ruolo era illegittima. Dopo la reiezione del suo ricorso sia in primo grado che in appello, la questione giungeva dinanzi alla Corte di Cassazione.

La Questione Giuridica e i Limiti all’Impugnazione dell’Estratto di Ruolo

Il cuore della controversia non riguardava i singoli motivi di ricorso, ma una questione preliminare e decisiva: l’ammissibilità stessa dell’azione. La Corte si è concentrata sull’applicabilità dell’art. 3-bis del D.L. n. 146/2021, che ha modificato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973.

Questa norma ha stabilito una regola generale: l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile. Esso è un mero documento informativo che non produce effetti giuridici diretti nella sfera del contribuente. Tuttavia, il legislatore ha previsto delle specifiche eccezioni, consentendo l’impugnazione diretta solo quando il debitore dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio concreto e attuale in tre precise circostanze:

1. Partecipazione a procedure di appalto: quando l’iscrizione a ruolo impedisce di partecipare a gare pubbliche.
2. Riscossione di crediti da enti pubblici: quando blocca il pagamento di somme dovute al contribuente da parte della Pubblica Amministrazione.
3. Perdita di un beneficio nei rapporti con la P.A.: qualora l’iscrizione a ruolo causi la perdita di vantaggi o agevolazioni pubbliche.

Al di fuori di queste tre ipotesi, il contribuente non ha un ‘interesse ad agire’ e, pertanto, la sua azione è inammissibile.

Le Motivazioni della Corte di Cassazione

La Suprema Corte ha applicato rigorosamente i principi sanciti dalla nuova legge e consolidati dalla giurisprudenza (incluse le Sezioni Unite). Ha osservato che la contribuente non aveva allegato né provato l’esistenza di uno dei tre specifici pregiudizi richiesti dalla norma. Di conseguenza, mancava la condizione fondamentale dell’interesse ad agire.

I giudici hanno chiarito che la verifica di tale interesse va compiuta al momento della decisione. La legge, pur essendo sopravvenuta all’inizio della causa, si applica ai giudizi in corso. L’intento del legislatore, avallato anche dalla Corte Costituzionale, è quello di limitare la tutela giurisdizionale ‘anticipata’ a casi ritenuti meritevoli, per evitare un contenzioso eccessivo basato su atti meramente informativi. Pertanto, l’assenza di un atto di esecuzione successivo (come un pignoramento o un fermo amministrativo) e la mancanza di uno dei tre pregiudizi previsti rendono l’opposizione all’estratto di ruolo un’azione non proponibile.

Le Conclusioni

La decisione della Cassazione è netta: l’impugnazione estratto di ruolo non è più uno strumento di tutela generale per contestare debiti non notificati. Il contribuente che scopre un debito tramite l’estratto di ruolo deve, di regola, attendere la notifica di un atto successivo e impugnare quest’ultimo insieme agli atti presupposti non notificati. L’azione diretta è riservata solo a chi può dimostrare un danno immediato e specifico rientrante nelle tre categorie delineate dalla legge. La Corte ha quindi cassato la sentenza d’appello senza rinvio, dichiarando che l’azione non avrebbe mai dovuto essere proposta per originario difetto di interesse. Questa pronuncia consolida un orientamento che mira a deflazionare il contenzioso, chiedendo al contribuente di agire solo in presenza di un pregiudizio effettivo e non potenziale.

È sempre possibile impugnare un estratto di ruolo?
No. Secondo la normativa vigente (art. 12, comma 4-bis, d.P.R. n. 602/1973), l’estratto di ruolo non è un atto impugnabile, salvo eccezioni specifiche.

In quali casi eccezionali si può impugnare un estratto di ruolo?
L’impugnazione è ammessa solo se il debitore dimostra che l’iscrizione a ruolo può causargli un pregiudizio per la partecipazione a procedure di appalto, per la riscossione di somme dovute da soggetti pubblici, o per la perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Cosa succede se si impugna un estratto di ruolo al di fuori dei casi consentiti?
L’azione viene dichiarata inammissibile per difetto di ‘interesse ad agire’, come stabilito dalla Corte di Cassazione in questa ordinanza. La causa viene chiusa senza esame del merito perché non poteva essere proposta.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. L Num. 15384 Anno 2025

Civile Ord. Sez. L Num. 15384 Anno 2025

Presidente: NOME

Relatore: COGNOME

Data pubblicazione: 09/06/2025

ORDINANZA

sul ricorso 24050-2021 proposto da:

COGNOME NOME, domiciliata in ROMA, INDIRIZZO presso la CANCELLERIA DELLA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE, rappresentata e difesa dall’avvocato NOME COGNOME;

– ricorrente –

contro

RAGIONE_SOCIALE, in persona del Direttore pro tempore, rappresentata e difesa ope legis dall’AVVOCATURA GENERALE DELLO STATO presso i cui Uffici domicilia in ROMA, alla INDIRIZZO

– controricorrente –

nonché contro

RAGIONE_SOCIALE in persona del legale rappresentante pro tempore, elettivamente domiciliato in ROMA, INDIRIZZO presso l’Avvocatura Centrale dell’Istituto, rappresentato e difeso dagli

Oggetto

Opposizione ad estratto di ruolo

R.G.N.24050/2021

Cron. Rep. Ud.13/03/2025 CC

avvocati NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME NOME COGNOME, NOME COGNOME

– controricorrente –

avverso la sentenza n. 574/2021 della CORTE D’APPELLO di BOLOGNA, depositata il 13/07/2021 R.G.N. 654/2020; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 13/03/2025 dal Consigliere Dott. NOME COGNOME.

RILEVATO CHE

NOME COGNOME impugna la sentenza n. 574/2021 della Corte d’appello di Bologna , che ha confermato la pronuncia del Tribunale di Ferrara, con la quale era stato rigettato il ricorso della opponente avverso un estratto di ruolo, di cui aveva avuto conoscenza (in difetto di notifica degli atti prodromici) in data 18 ottobre 2018, a seguito di richiesta all’Agenzia delle Entrate.

Propone sette motivi di ricorso.

Resistono con controricorso INPS ed Agenzia delle Entrate -Riscossione.

Chiamata la causa all’adunanza camerale del 13 marzo 2025, il Collegio ha riservato il deposito dell’ordinanza nel termine di giorni sessanta (art.380 bis 1, secondo comma, cod. proc. civ.).

CONSIDERATO CHE

Parte ricorrente impugna la sentenza sulla base di sette motivi, così rubricati.

I) ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 112 cod.proc.civ., dell’art. 2702 cod. civ. e degli artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ. in relazione al tempestivo disconoscimento sull’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica.

II)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per omessa pronuncia in relazione al disconoscimento ex artt. 214, 215, 216 cod. proc. civ. sull’autenticità delle scritture e delle sottoscrizioni poste sui referti di notifica prodotti in fotocopia dagli Enti e al mancato procedimento di verificazione ad istanza degli Enti medesimi.

III) ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione della legge n. 53/1994 ex art. 3bis in relazione alle notifiche effettuate via PEC dagli Enti. Inesistenza delle notifiche.

IV)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per nullità della sentenza in relazione alla inesistenza delle notifiche effettuate via Pec da ADER da indirizzo non inserito nel pubblico elenco IPA.

V)ex art. 360, comma 1, n. 4 cod. proc. civ. per nullità della sentenza per avere ritenuto che gli avvisi di addebito fossero stati ritualmente notificati benché depositati all’ufficio postale per assenza temporanea del destinatario -senza aver dato la prova del ricevimento dell’avviso della raccomandata informativa.

VI)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione della legge n. 890/1982, art. 8, comma 2, seconda parte e art. 2697 cod. civ.

VII)ex art. 360, comma 1, n. 3 cod. proc. civ. per violazione e falsa applicazione dell’art. 2944 cod. civ. in relazione al fatto che

le domande di rateazione dei carichi iscritti non risultano atti idonei ad interrompere la prescrizione.

Preliminarmente la Corte rileva che, come risulta dalla sentenza impugnata, il primo giudice aveva ritenuto l’ammissibilità dell’opposizione ex art. 615 cod. proc. civ. ma non sotto il profilo dell’interesse ad agire bensì della tempestività mentre sull’interesse ad agire la corte bolognese non si è espressa.

Pertanto, in via preliminare rispetto ai motivi di gravame, la questione che questo collegio è chiamato a dirimere concerne la possibilità per il contribuente, che assuma di non aver ricevuto rituale notificazione di atti di riscossione e che ne scopra l’esistenza, di impugnarli immediatamente, anche insieme con il ruolo e la cartella esattoriale.

Sul punto è intervenuto il legislatore con l’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021 che ha novellato l’art. 12 del d.P.R. n. 602/1973, intitolato “Formazione e contenuto dei ruoli”, aggiungendo a detto articolo un comma 4- bis in forza del quale, di regola, «l’estratto di ruolo non è impugnabile», con l’unica eccezione di cui alla seconda parte della norma per cui «il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto
delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione».

Quanto all’applicabilità della norma ai procedimenti in corso, deve essere data continuità ai principi di diritto espressi da questa Corte con orientamento ormai consolidato; ex plurimis , Cass. n. 3511/2024 che, concludendo per l’inammissibilità per carenza di interesse de ll’impugnazione, ha osservato: «si tratta di opposizione ad un estratto di ruolo dalla cui presa visione il ricorrente venne a conoscenza degli avvisi di addebito. L’art. 12, co.4 bis, d.P.R. n.602/73 (introdotto dall’art. 3 bis d.l. n. 146/21, come convertito dalla l. n. 215/21) stabilisce che l’estratto di ruolo è suscettibile di diretta impugnazione insieme alla cartella esattoriale -cui è equiparato l’avviso di addebito (art.30, co.14 d.l. n.78/10, conv. con mod. dalla l. n.122/10) -‘ nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto, per effetto di quanto previsto nell’articolo 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al decreto legislativo 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’articolo 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’articolo 48-bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione’. Questa Corte, con sentenza a sezioni unite (Cass., S.U., n.26283/22), ha affermato che: a) la norma si applica anche ai debiti previdenziali (sul punto v. poi Cass.7348/23); b) al di fuori delle tre ipotesi menzionate dalla norma, l’opposizione all’estratto di ruolo è inammissibile per difetto di interesse; c)
trattandosi di condizione dell’azione, la verifica della sussistenza dell’interesse va compiuta al tempo della sentenza sicché, a quel momento, il giudice deve tener conto della sopravvenienza rappresentata dal citato art.12, co.4 bis. La Corte Costituzionale, con la sentenza n.190/23 ha riconosciuto la legittimità costituzionale della norma, avendo il legislatore discrezionalità nell’individuare i casi di tutela giurisdizionale ‘anticipata’ ritenuti meritevoli, pur auspicando un intervento del legislatore stesso volto a rimediare alla grave vulnerabilità e inefficienza che ancora affligge il sistema italiano della riscossione, anche riguardo al profilo delle notificazioni».
Ne deriva che, dovendosi fare applicazione al caso di specie dell’art.12, comma 4 bis, del d.P.R. n.602/1973, aggiunto dall’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, e non essendo allegata alcuna delle tre ipotesi ivi previste di impugnazione diretta dell’estratto di ruolo, mancava ab origine l’interesse ad un’opposizione che, in assenza di successivi atti d i esecuzione posti in essere dall’Inps, è volta direttamente contro detto estratto.
Di conseguenza, la causa può essere decisa nel merito, cassando la sentenza impugnata senza rinvio, perché l’azione non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire. Le spese di lite dell’intero processo sono compensate attesa la sopravvenienza rispetto all’introduzione della vertenza dell’art. 3-bis del d.l. n. 146/2021, inserito in sede di conversione dalla legge n. 215/2021, che ha novellato l’art.12, comma 4 bis, d el d.P.R. n.602/1973, e delle citate sentenze di questa Corte e della Corte Costituzionale.
La Corte, decidendo sul ricorso, cassa senza rinvio la sentenza impugnata perché la causa non poteva essere proposta per difetto di interesse ad agire. Compensa le spese dell’intero giudizio.

Così deciso in Roma, nell’adunanza camerale del 13 marzo

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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