Impugnabilità estratto di ruolo: la Cassazione decide

Una contribuente scopre un debito per una sanzione stradale tramite un estratto di ruolo e contesta la cartella per mancata notifica e prescrizione. I tribunali di merito dichiarano l’opposizione inammissibile per tardività. La Corte di Cassazione conferma la decisione, chiarendo che, in base alla normativa recente, l’impugnabilità dell’estratto di ruolo è esclusa. Il ricorso è ammesso solo se il contribuente dimostra un pregiudizio concreto e attuale derivante dall’iscrizione a ruolo, onere non assolto nel caso di specie.

A cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO - Avvocato

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Pubblicato il 7 ottobre 2025 in Diritto Tributario, Giurisprudenza Civile, Procedura Civile

Estratto di Ruolo Non Impugnabile: La Cassazione Fissa i Limiti

L’impugnabilità dell’estratto di ruolo è da anni un tema dibattuto nelle aule di giustizia. Molti contribuenti scoprono l’esistenza di un debito, talvolta risalente nel tempo, solo richiedendo questo documento informativo e si trovano di fronte al dubbio: posso agire subito o devo attendere un atto esecutivo? Una recente ordinanza della Corte di Cassazione ha fornito chiarimenti decisivi, consolidando un orientamento restrittivo introdotto dal legislatore nel 2021. Vediamo nel dettaglio il caso e le sue importanti implicazioni pratiche.

I Fatti: Dalla Multa all’Appello in Cassazione

Una cittadina, nel febbraio 2019, richiedeva un estratto di ruolo e scopriva di avere un debito pendente con l’amministrazione comunale, derivante da una cartella di pagamento per una sanzione al codice della strada. Sostenendo di non aver mai ricevuto la notifica di tale cartella e che il credito fosse ormai prescritto, decideva di agire in giudizio contro il Comune e l’Agenzia delle Entrate-Riscossione.

Sia il Giudice di Pace che, in appello, il Tribunale dichiaravano la sua opposizione inammissibile. Il motivo? L’azione era stata proposta tardivamente. Secondo i giudici di merito, la contribuente avrebbe dovuto impugnare la cartella entro il termine perentorio di trenta giorni da quando ne era venuta a conoscenza tramite l’estratto di ruolo. Insoddisfatta della decisione, la cittadina proponeva ricorso per cassazione.

La questione giuridica

Il punto centrale del ricorso era se la contestazione della prescrizione dovesse essere soggetta al termine breve di trenta giorni, tipico delle opposizioni a sanzioni amministrative, o se dovesse essere qualificata come un’opposizione all’esecuzione, proponibile senza limiti di tempo fino all’avvio dell’esecuzione forzata.

La Decisione della Corte: Ricorso Inammissibile

La Corte di Cassazione ha dichiarato il ricorso inammissibile, confermando le decisioni dei gradi precedenti ma basando la propria motivazione sulla nuova normativa che ha limitato drasticamente l’impugnabilità dell’estratto di ruolo.

Le Motivazioni: I Limiti alla Impugnabilità dell’Estratto di Ruolo

La Corte ha fondato la sua decisione sull’art. 12, comma 4-bis, del D.P.R. 602/1973, introdotto nel 2021. Questa norma stabilisce una regola chiara: “L’estratto di ruolo non è impugnabile”.

La legge prevede che il ruolo e la cartella di pagamento, che si presume non notificata, possano essere oggetto di impugnazione diretta solo in casi eccezionali. Il contribuente deve dimostrare che l’iscrizione a ruolo gli stia causando un pregiudizio grave, attuale e concreto. La norma stessa elenca alcuni esempi di tale pregiudizio:

1. L’impossibilità di partecipare a una procedura di appalto pubblico.
2. Il blocco di pagamenti dovuti da soggetti pubblici.
3. La perdita di un beneficio nei rapporti con la pubblica amministrazione.

Al di fuori di queste ipotesi, il contribuente non ha un interesse giuridicamente tutelato a un’azione immediata. Nel caso specifico, la ricorrente si era limitata a eccepire la prescrizione del credito, senza però allegare né dimostrare alcun pregiudizio specifico e immediato derivante dalla semplice esistenza del debito nel suo estratto di ruolo.

La Corte, richiamando anche precedenti sentenze delle Sezioni Unite e della Corte Costituzionale, ha ribadito che la tutela del contribuente non è eliminata, ma semplicemente differita. La difesa potrà essere pienamente esercitata in un momento successivo, ovvero quando l’Agenzia della Riscossione notificherà un atto esecutivo vero e proprio (come un pignoramento o un fermo amministrativo). Sarà in quella sede che si potranno far valere tutti i vizi della cartella originaria, inclusa la mancata notifica e la prescrizione.

Conclusioni: Cosa Cambia per il Contribuente?

L’ordinanza consolida un principio fondamentale: la strategia di “attaccare” preventivamente un debito venuto a galla tramite un estratto di ruolo non è più, di regola, percorribile. Il contribuente che si trova in questa situazione ha due strade:

* Se subisce un danno immediato: Può agire in giudizio, ma deve essere in grado di provare in modo rigoroso il pregiudizio specifico richiesto dalla legge.
* In assenza di un danno immediato: Deve attendere il successivo atto della riscossione per poter far valere le proprie ragioni. L’eccezione di prescrizione, da sola, non è sufficiente a giustificare un’azione preventiva.

Questa impostazione mira a deflazionare il contenzioso, evitando azioni giudiziarie basate sulla mera conoscenza di un’iscrizione a ruolo, e a concentrare la tutela giurisdizionale nella fase in cui il patrimonio del debitore è effettivamente a rischio.

È possibile contestare direttamente un estratto di ruolo?
No. La legge stabilisce che l’estratto di ruolo in sé non è un atto impugnabile, in quanto ha natura meramente informativa.

Quando posso impugnare una cartella di pagamento che non mi è stata notificata e che ho scoperto solo tramite l’estratto di ruolo?
Puoi impugnarla immediatamente solo se dimostri che la sua iscrizione a ruolo ti sta causando un pregiudizio concreto e attuale, come l’impossibilità di partecipare a un appalto, il blocco di pagamenti da parte della P.A. o la perdita di un beneficio. In caso contrario, dovrai attendere un successivo atto esecutivo.

Se il mio debito è prescritto, posso farlo valere subito dopo aver visto l’estratto di ruolo?
No. Secondo la Corte di Cassazione, la sola eccezione di prescrizione non costituisce quel pregiudizio grave e attuale che la legge richiede per consentire un’impugnazione immediata. Dovrai attendere un atto successivo della riscossione per far valere la prescrizione.

Testo del provvedimento

Ordinanza di Cassazione Civile Sez. 2 Num. 10069 Anno 2025

Civile Ord. Sez. 2 Num. 10069 Anno 2025

Presidente: COGNOME

Relatore: NOME COGNOME

Data pubblicazione: 16/04/2025

ORDINANZA

sul ricorso iscritto al n. 18231/2022 R.G. proposto da:

NOME, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME (CODICE_FISCALE) che la rappresenta e difende; -ricorrente-

contro

ROMA CAPITALE, elettivamente domiciliata in ROMA INDIRIZZO presso lo studio dell’avvocato COGNOME NOME (CODICE_FISCALE che la rappresenta e difende; -controricorrente-

nonché AGENZIA ENTRATE

RISCOSSIONE;

–

intimata-

avverso SENTENZA di TRIBUNALE ROMA n. 2129/2022 depositata il 10/02/2022.

Udita la relazione svolta nella camera di consiglio del 24/10/2024 dal Consigliere COGNOME

Rilevato che:

NOME NOME premesso di essere venuta a conoscenza, in data 1 febbraio 2019, tramite estratto di ruolo, di un proprio debito verso la pubblica amministrazione derivante da cartella di pagamento relativa ad una sanzione amministrativa elevata per infrazione al codice della strada, convenne in giudizio Roma Capitale e l’Agenzia delle Entrate-Riscossione dinanzi al Giudice di pace di Roma, deducendo la mancata notifica della cartella, la presenza di vizi della cartella di pagamento e la prescrizione del credito per decorso del termine quinquennale;
si costituì in giudizio Roma Capitale mentre rimase contumace l’Agenzia delle Entrate Riscossione;

il Giudice di pace dichiarò l’inammissibilità dell’opposizione perché tardivamente proposta avverso l’estratto di ruolo, non avendo la ricorrente impugnato la cartella nel termine perentorio di cui al D.Lgs n.150 del 2011, art. 7 e dunque entro trenta giorni dall’avvenuta conoscenza dell’esistenza della suddetta cartella a mezzo dell’estratto di ruolo;

la decisione venne confermata dal Tribunale di Roma con sentenza n. 2129 del 10.2.2022;

NOME ha proposto ricorso per cassazione sulla base di un unico motivo;

Roma Capitale ha resistito con controricorso;

l’Agenzia delle Entrate-Riscossione è rimasta intimata;

la trattazione del ricorso è stata fissata in adunanza camerale, ai sensi dell’art. 380-bis.1. c.p.c.;

-con ordinanza interlocutoria n. 28835/2023 depositata il 16.10.2023, il collegio ha rinviato la causa a nuovo ruolo in attesa della pronuncia della Corte costituzionale sulla questione di legittimità costituzionale dell’art . 12, comma 4 bis del DPR 602/73, come aggiunto dall’art. 3 bis del D.L.146/2012, convertito con modificazioni nella L. n. 215/2021, che esclude, anche per i giudizi in corso, l’immediata impugnabilità dell’estratto di ruolo .

Ritenuto che:

con l’unico motivo di ricorso si deduce la violazione e falsa applicazione degli artt. 115 c.p.c., 116 c.p.c., 148 c.p.c., 2697 c.c., 615 c.p.c. e dell’art. 7 del D.Lgs. n. 150 del 2011, in relazione all’art. 360, comma 1 n. 3, c.p.c., per avere il Tribunale di Roma ritenuto che fosse assoggettato al termine di trenta giorni la proposizione dell’azione volta a far dichiarare la estinzione del credito per decorso della prescrizione, da ricondurre invece nell’alveo delle opposizioni all’esecuzione, proponibili senza termine;
il ricorso è inammissibile;

versandosi in tema di impugnativa di cartella di pagamento della cui esistenza la ricorrente assume essere venuta a conoscenza in conseguenza di un estratto di ruolo rilasciato su sua richiesta, la verifica dell’ammissibilità della opposizione non può prescindere dall’incidenza sulla vicenda della novella apportata dall’art. 3 bis del D.L. 21 ottobre 2021, n. 146, (inserito dalla legge di conversione 17 dicembre 2021, n. 215);

detta disposizione ha modificato l’art. 12 del D.P.R. n. 29 settembre 1973, n. 602, con l’introduzione del comma 4 bis, rubricato “Non impugnabilità dell’estratto di ruolo e limiti all’impugnabilità del ruolo” e così formulato: “L’estratto di ruolo non è impugnabile. Il ruolo e la cartella di pagamento che si assume invalidamente notificata sono suscettibili di diretta impugnazione nei soli casi in cui il debitore che agisce in giudizio

dimostri che dall’iscrizione a ruolo possa derivargli un pregiudizio per la partecipazione a una procedura di appalto per effetto di quanto previsto nell’art. 80, comma 4, del codice dei contratti pubblici, di cui al D.Lgs. n. 18 aprile 2016, n. 50, oppure per la riscossione di somme allo stesso dovute dai soggetti pubblici di cui all’art. 1, comma 1, lettera a), del regolamento di cui al decreto del Ministro dell’economia e delle finanze 18 gennaio 2008, n. 40, per effetto delle verifiche di cui all’art. 48 bis del presente decreto o infine per la perdita di un beneficio nei rapporti con una pubblica amministrazione”;
con la sentenza del n. 26283 del 06/09/2022, le Sezioni Unite hanno affermato che in tema di riscossione a mezzo ruolo, l’art. 3 bis del D.L. n. 146 del 2021, inserito in sede di conversione dalla L. n. 215 del 2021, col quale, novellando l’art. 12 del D.P.R. n. 602 del 1973, è stato inserito il comma 4 bis, si applica ai processi pendenti, poiché specifica, concretizzandolo, l’interesse alla tutela immediata a fronte del ruolo e della cartella non notificata o invalidamente notificata;
a tale principio si sono uniformate le Sezioni semplici con numerose pronunce ( ex multis Cass. Civ., Sez. III, 20.7.2023, n. 21816; Cass. 3.5.2023, n. 19165);

-la Corte costituzionale è stata investita delle questione di legittimità costituzionale dell’art . 12, comma 4 bis del DPR 602/73, come aggiunto dall’art. 3 bis del D.L.146/2012, convertito con modificazioni nella L. n. 215/2021, che esclude, anche per i giudizi in corso, l’immediata impugnabilità dell’estratto di ruolo, in riferimento agli artt. 3, 24, 77, 111, 113 e 117 della Costituzione,

con la pronuncia del 17/10/2023, n.190, il giudice delle leggi ha dichiarato inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 12, comma 4-bis del DPR29 settembre 1973 n. 602;

le Sezioni Unite, nella recente sentenza del 07/05/2024, n. 12459 hanno affermato che in tema di riscossione coattiva mediante

ruolo, i limiti alla impugnabilità della cartella di pagamento, che si assuma invalidamente notificata e conosciuta solo attraverso la notificazione dell’estratto di ruolo, previsti dal comma 4-bis dell’art. 12 del d.P.R. n. 602 del 1973, inserito dall’art. 3-bis del d.l. n. 146 del 2021, conv. con modif. dalla l. n. 215 del 2021, non comportano un difetto di tutela per il contribuente, grazie al riconoscimento di una sua tutela più ampia nella fase esecutiva e tenuto conto che, come affermato dalla Corte costituzionale nella sent. n. 190 del 2023, i rimedi ad un eventuale vulnus richiedono un intervento normativo di sistema, implicante scelte di fondo tra opzioni tutte rientranti nella discrezionalità del legislatore;
ne consegue che è onere della ricorrente, originaria opponente, allegare, anche in sede di legittimità l’interesse alla tutela immediata rispetto al ruolo e alla cartella non notificata o invalidamente notificata;

nel caso in esame, parte ricorrente non ha allegato un interesse ad impugnare l’estratto di ruolo, né esso può essere ravvisato nella formulazione di un’eccezione di prescrizione del credito verificatasi dopo la cartella opposta;

il ricorso deve, pertanto, essere dichiarato inammissibile;

le spese seguono la soccombenza e vanno liquidate in dispositivo;

-ai sensi dell’art.13, comma 1 quater, del DPR 115/2002, va dato atto della sussistenza dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma del comma 1bis dello stesso art.13, se dovuto.

P.Q.M.

La Corte dichiara inammissibile il ricorso e condanna la parte ricorrente al pagamento, in favore della parte controricorrente, delle spese del giudizio di legittimità, che liquida in euro 1.000,00 per compensi e in euro 200,00 per esborsi, oltre alle spese forfettarie nella misura del 15% ed agli accessori di legge.

Ai sensi del D.P.R. n. 115 del 2002, art. 13, comma 1 quater, dà atto della sussistenza dei presupposti processuali per il versamento, da parte della ricorrente, di un ulteriore importo a titolo di contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso, a norma dello stesso art. 13, comma 1-bis, se dovuto.

Così deciso in Roma, nella Camera di Consiglio della Seconda

La selezione delle sentenze e la raccolta delle massime di giurisprudenza è a cura di Carmine Paul Alexander TEDESCO, Avvocato a Milano, Pesaro e Benevento.

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